黄　淼

(山西工程技术学院，山西　阳泉　045000)



基于财政视角的我国地方政府债务问题研究*

黄淼

(山西工程技术学院，山西阳泉045000)

[摘要]地方政府的举债规模在随着经济发展而逐渐增大，并成为影响我国经济发展的重要因素。文章通过分析我国地方政府债务的相关数据和发展现状，针对我国地方政府在政府行为边界、财权与事权、债务管理体制方面存在的问题，从财政的视角提出了合理区分政府边界，建立事权财权匹配的财政管理体制，完善地方政府债务管理机制的相应措施。

[关键词]地方政府；债务；财权；事权；分税制

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.06.008

一、文献综述

早期基于政府债务的研究可以追溯到自由主义的亚当·斯密，他在《国富论》中认为，一般来说政府都会财政入不敷出，并提出了税收融资优于债务融资的理论。在1929—1933年资本主义经济危机爆发后，影响最深远的代表人物是梅纳德·凯恩斯，他认为国家的财政政策应该随着经济发展而变化，并不单纯追求财政收支的均衡，国家应利用其职能进一步干预经济，通过举债提高社会资本的使用率。

在我国关于政府债务的研究中，我国著名财政学家陈共(2012)提出国债具有弥补财政赤字、供给需求效应和资产效应的观点[1]，并指出我国当前财权与事权的不匹配是政府债务不断扩大的主要原因；巴曙松(2011)提出我国政府债务必须建立一套有效的地方政府管理体制，包括继续完善分税制改革及建立债务风险预警机制等[2]；刘尚希(2002)指出了政府基于不同身份主体承担政府债务风险不同，并指出或有负债规模逐渐超过直接负债的观点[3]；贾康(2013)提出了地方债务形成的根本原因是体制性和政策性因素[4]。

二、地方政府债务的内涵

(一)政府债务的定义

政府债务，是一个国家的政府部门包括中央和地方政府，所应承担的各项负有清偿责任的债务总和，是政府不可推卸的责任。一国的政府是市场经济运行中的一部分，会基于筹集财政资金、弥补财政赤字、调节宏观经济等需要进行筹融资的要求。这类融资要求体现在形式上就是基于资本市场的政府债券和各类的政府借贷。按照不同的债务主体，政府的债务可划分为由中央一级政府筹融资而形成的债务即中央政府债务，和由地方政府及公共事业单位筹融资形成的债务即地方政府债务。

(二)地方政府债务的分类

三、我国地方政府债务的基本情况

从政府审计结果可以看出，至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务共计10.8万亿元强，地方政府负有担保责任的债务共计26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务共计43 393.72 亿元。

(一)按照地方政府层级的划分

我国地方政府债务规模可以从省、市、县、乡镇等几个层级来划分(详见表1)。

表1　2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表*资料来源：国家审计署2013 年第 32 号公告《全国政府性债务审计结果》。　单位：亿元

(二)按照举债主体的划分看

政府主要从融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位等主体进行举债(详见表2)。

总之，储备公司将不断探索，努力提升管理水平，积极拓宽经营思路，在管好用好储备土地方面走出新路子、创出新业绩。

表2　2013 年6 月底地方政府性债务余额举借主体情况表*同①　单位：亿元

从表2可以看出，我国地方政府性债务举借依靠融资平台公司举借的债务所占的比重最大，并且通过融资平台公司举借的债务绝大多数是政府负有直接偿债责任的债务。

(三)根据举债偿还的年度看

2013 年7 月至12 月、2014 年到期需偿还的政府负有偿还责任债务比重最大，2015年、2016 年和2017 年到期需偿还债务比重也都在10%左右，2018 年及以后到期需偿还的债务占18.76%(详见表3)。

表3　2013年6月底地方政府性债务余额未来偿债情况表*同①　单位：亿元

(四)地方政府债务规模变化趋势分析

据国家审计署数据统计结果表明，我国地方政府性债务规模从 1997 至 2012 年期间，呈现出逐年上升的趋势(见图1)。

从图1中可以看出，1997 年—2012 年我国地方政府债务规模呈现逐年正向增长的趋势。但是，每年的增长率有所不同。其中，1998 年、2009 年、2012 年的债务余额增长率明显高于其他年份，分别达到了 48.20%、61.92%、43.79%。2010 年的增长率最低，在18.86%。其他年份都在20%—30%之间。这是由于1997年爆发的金融危机，对世界经济形势产生了重大影响。2009 年虽然爆发了世界经济危机，但我国仍然保持了 9.2%的 GDP增长率。因此，在 2010 年度我国地方政府性债务总额增长率明显下降，仅为18.86%。之后随着经济的复苏，2012 年我国地方政府债务总额增长了43.79%。

①资料来源：国家审计署2013 年第 32 号公告《全国政府性债务审计结果》。

图1　全国地方政府性债务余额增长率趋势图①

结合以上数据分析，可得出我国地方政府债务的特点：(1)债务规模非常大；(2)举债主体和形式多样化，隐蔽性强；(3)偿还期限较集中且偿债压力大；(4)债务预警机制不健全。

四、我国地方政府债务存在的问题及成因分析

我国地方政府债务之所以存在，主要是由于各层级政府之间的职责不清晰，事权界限不明晰，产生了风险可以从下向上传导，地方政府内部化解能力有限。逾期的隐性债务、或有债务被大量的积压，并有可能逐级向上转嫁偿债压力。

郭玉清曾提出了中国财政风险的传导路径示意图(见图2)。在这个财政风险传导途径中，可分为两个独立的传导体系。一个是地方内部的循环，另一个是地方与中央财政之间的循环。而政府的逾期债务则是连接这两个循环体系的主体[5]。

因此，地方政府逾期债务是我国财政风险的外向型表现，而其内在原因则是多方面因素造成的。为此我们可以从以下几个方面来分析。

图2　中国财政风险的产生机理、表现形式与传导路径示意图

(一)市场与政府行为边界不明晰

我国现在仍然处于经济体制转轨的过程中，体制转轨的核心就是明确市场与政府的关系，清楚政府在经济领域中的具体行为界限。政府不应越界又要认清政府职能。但这个边界没有被明确认识，各级政府仍然存在着该做的工作没有做，不该管的事一直在管的问题[6]。具体到地方政府往往乐于在体现经济效益的工作中大量投入，严重干预市场资源的自发调剂和分配，甚至通过大量举债或者为企业等提供债务担保来刺激经济增长。而政府在举债或者担保的过程中，由于存在较大的随意性，又缺乏有效的监督机制，使地方政府债务风险大大增加。而在要求政府为主的教育、医疗、社会保障等领域，由于支出数量巨大、显效慢则较少作为，投资有限。

(二)地方政府财权与事权不对等

我国于1994 年进行了分税制改革，但依然在各级地方政府财权、事权的划分等诸多方面存在着许多需要解决的问题。分税制改革的总体方针为“财权上收，事权下放”，但是地方政府实际处在较小的支配权下负担着较大的财政支出数额。依据2014年中国统计年鉴，从图3可以看出，从1994年至2013年，地方财政收入占总财政收入的比重介于44%到53%之间，而地方财政支出占总财政支出的比重却达到65%到85%的比重，近几年都到峰值85%，这表明地方政府较少的财政资源占有率，但同时它又实际担负着政府总量非常大比例的财政支出份额。中央的事权并没有随着中央财权的上升而增加，一些具有刚性的事权却逐级下放。地方政府的财政支出责任就越来越重。

在这种情况下，地方政府很难按照职能要求进行相应的公共支出，因此，就会出现资金不足和公共产品供给需求量较大之间的矛盾。如何实现地方政府巨大的资金需求，举债成为重要方式。财权事权不对等是地方政府债务的又一个成因。

①根据2014年国家统计年鉴数据计算整理得出。

图3　1994—2013年地方财政收支占总财政收支比重图①

(三)债务管理制度不健全

我国地方政府债务当前并没有个有效的管理和监督机构，地方政府在如何监督筹融资渠道、债务资金的使用方式方法、债务偿还的具体要求、政府可以提供的担保的具体内容等方面都没有明确的法律依据和约束。由于举债机构众多、债务统计口径不一致、债务类型繁多等因素，都阻碍了对于地方债务可能风险的发现，也增加了对债务有效控制的难度。

同时，我国地方政府债务风险意识薄弱，在追求短期政绩的官员考核体制下，地方政府更加倾向于参与到能更快地、单纯提高国民经济增长的活动中，而忽视经济健康稳定发展的长期目标。通过举债、提供担保等手段达到政绩要求，而债务是否可以偿还，担保风险有多大，则不被考虑。

五、完善地方政府债务的对策——基于财政视角

(一)合理区分市场和政府行为边界

我国地方政府在追求经济效益的过程中，往往会运用手中政治权力对市场进行过度干预，期望能够推动经济的快速发展。但事实却是由于政府的过度干预，严重影响了市场对资源的合理配置，阻碍了经济的合理运行和发展，同时也给政府带来了沉重的债务负担。因此，推动以市场作为资源配置的决定性作用为目标，地方政府逐步从微观的经济领域中撤出，从竞争性领域、非公共物品领域中撤出，通过政策引导等手段推动民间资本进入，顺应市场需要，使资源能够实现优化配置，减轻地方政府巨大的财政压力。而政府则将主要资金投入到涉及公共物品提供和公共服务项目中，转变政府职能，明确政府行为边界，工作的重点用在弥补市场失灵，调节收入分配的内容上。这样既促进了经济稳定健康发展，又能从源头上控制地方债务的产生。

同时，要将官员的考评机制长效化，将债务责任明晰化，避免为了形象工程大肆举债而忽视债务偿还责任的行为。若出现债务无法偿还的情况，则要相应对其考评和升迁进行约束，实施问责制度并对其进行责任追究。逐步推进多指标体系的考评机制来取代唯经济增长指标的单一考评机制，多指标体系可考虑纳入环境保护指标、社会保障指标、人民生活幸福指标、社会安全指标等。抑制地方政府投资举债的短期化倾向，进一步使地方政府举债合理化，从真正意义上弥补市场失灵，实现资源配置最大化。

(二)建立事权财权匹配的财政体制

当前越积越多的地方债务及其风险主要的原因之一是由于事权与财权的不对称性造成的。因此，要进一步深化分税制改革，明确政府的财权与事权的范围，尤其要明确省级以下政府的财权与事权，逐步化解由财政分权所引发的财权与事权不相吻合的问题，避免强行摊派和责任过分下移的行为。这在一定程度上可以降低地方政府隐性债务的增加。

同时，通过对各级政府之间财权事权的明确划分，可以有效避免地方事务上相互推诿的现象。强化了地方政府的债务偿还意识，使各级地方政府的债务落实到人，不会出现债务无人承担责任的情况。

在明确了地方事权的基础上，还应该配合相应的财权的完善，主要是促进地方税收体系的完善。正是由于我国地方税收收入与所承担的事权有巨大的差异，才导致了地方债务的形成。因此要通过建立健全地方税收体系来增强地方政府的财政权力，确保所划分的事权能够执行到位。地方税收体系的健全可以从两个方面着手。

一是调整共享税的分配比例。共享税是某些税种的收入按照一定比例在中央和地方政府之间进行分配，不一定完全归属于中央或地方政府。由于地方政府所得比例较低，大大影响了地方政府的财力。因此建议适当上调地方共享税的比例，在事权的基础上对应地增加地方的财政收入。这可以充分体现中央与地方各司其政、各理其财的税务制度。

二是明确地方主体税种，适当增加税种。将直接影响地方经济的、受地方政府直接管理的、征管便捷的税种确定为地方政府的主体税种，主体税种的明确有利于稳定地方政府的收入水平。同时可以适当增加适于地方征收的新税种，广开财源，充实地方收入，使这些税收投入到地方建设中去。

(三)完善地方政府债务管理机制

首先，完善政府融资机制。债务融资现已成为各级政府筹资的重要手段。我国具备了地方政府发行债券的现实基础，通过地方政府发行债券，可以为当地财政提供有力经济支持。建立地方政府自行发债模式是为了更有效地履行地方政府的服务职能，即地方政府合理行使事权的实现。明确了地方政府该做什么的问题，才能解决地方政府该怎么做的问题。通过完善《预算法》和《担保法》赋予地方政府发债权，要确保地方政府发行债券的合理性，使地方政府筹资在法律法规的约束下进行。

其次，建立多层次的监管体制。地方政府债务管理中监管体系是重要环节，但监管体系也是多维度的。要从事前即发债权限、债务规模控制、地方政府发债预算方案等方面；事中包括地方政府债务收入和支出管理以及各项信息披露、最终考核等方面；事后包括债务发行与偿还的责任落实与问责制度和发生债务风险时的应急处置方案等方面，全方位多维度地监督地方政府债务。通过合适的债务风险评估指标的选择，全面准确评估对地方政府债务风险产生影响的因素、程度和风险程度，在债务可能形成风险时及时提出相应对策，有效减少风险。

最后，建立地方政府财政偿债准备金制度。在发生财政风险的可能性下，每年从地方政府财政收入中划出一部分资金存储起来，形成一笔稳定可靠的资金，用于逾期债务的清偿，可有效化解偿债高峰期到来时的还债压力，避免对正常财政支出的挤压，同时也将地方债务风险控制在地方财政范围内，避免财政风险从地方政府向中央政府的传导。

[参考文献]

[1] 陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2012:241-243.

[2] 巴曙松.防范与化解地方债风险的途径[J].中国对外贸易，2011(9):37.

[3] 刘尚希,郭鸿勋,郭煜晓.政府或有债务：隐匿的财政风险解析[J].中央财经大学学报，2003(5):9-12.

[4] 贾康.我国地方债务成因与化解对策研究[J].债券，2013(9):8-17.

[5] 郭玉清. 逾期债务、风险状况与中国财政安全：兼论中国财政风险预警与控制理论框架的构建[J]. 经济研究,2011(8):38-50.

[6] 黄淼.市场经济体制下的政府行为边界[J].北方经贸，2015(1):34.

[收稿日期]2016-03-19

[作者简介]黄淼(1982-)，女，山西阳泉人，山西工程技术学院讲师，管理学硕士。研究方向：公共财政与社会保障。

[中图分类号]F812.7

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6285(2016)06-0031-05

On Local Government Debt from the Perspective of Finance

HUANG Miao

(ShanxiInstituteofTechnology,Yangquan045000,China)

[Abstract]Local government debt is increasing in so big size along with the economic development that it has become an important factor affecting the economic development of our country. By an analysis of related data and the development status quo of China′s local government debt, the article found that problems arose concerning China′s local governments in the governmental boundary of action, right of finance and administration, debt management system, and from a financial perspective and to deal with the situation, it put forward some corresponding measures including reasonably defining boundary of government, setting up financial management system that copes well with administrative right and financial power, and improving the mechanism of local government debt management.

[Key words]local governments;debt;right of finance;administrative right;system of tax distribution

*2013年山西省哲学社会科学“十二五”规划课题(2013ZGH001)之成果。