王红艳

(河南农业大学 信息管理与科学学院，河南　郑州　430074)



河南省农业集约化经营中的土地流转问题研究*

王红艳

(河南农业大学 信息管理与科学学院，河南郑州430074)

[摘要]如何引导和完善农村土地科学合理地流转，是摆在政府和学界面前的一道难题。文章在对河南省农村土地流转现状进行论述的基础上，指出河南农村土地流转存在传统思想和认识影响土地流转的速度，收益分配不合理，农村土地市场体系建设滞后，合理的土地价格机制尚未形成，健全的土地流转组织缺乏等问题。建议培育土地承包经营权流转市场，建立土地流转服务机构，制定推进土地健康流转的支持政策，规范土地使用权的流转行为，创新土地使用权流转模式，强化土地利用规划约束和用途管制。

[关键词]河南省；农业集约化经营；土地流转；存在问题；对策建议

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.06.005

近年来伴随河南省工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，大力推进产业集聚区的快速发展，大量的农村劳动力转向二、三产业，土地流转速度逐步加快。党的十八届三中全通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”农村土地的流转和集中使用，是发展农业规模经营和实现农业现代化的必由之路。在此情况下，如何引导和完善农村土地科学合理地流转，成为摆在政府和学界面前迫切需要解决的一道难题。本文通过对河南这一粮食和人口大省农村土地流转问题的系统研究，提出了富有针对性的政策建议。

一、河南省农村土地流转的现状

河南省在推进土地流转的过程中，坚持明确所有权、稳定承包权、搞活经营权的理念，本着依法、自愿和有偿的原则，因地制宜、量力而行，多元化地开展土地流转工作，租赁、拍卖、转包、入股等方式纷纷涌现，农村土地流转速度逐步加快。据统计，截止2013年底全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%。目前，河南省土地流转呈现出以下特点。

一是土地流转运作方式趋于市场化。伴随着农民文化素质和认识水平的不断提高，地方政府和农村经济组织的协调能力不断加强，目前在土地流转工作中，积极采用价格市场化、合约化机制，将农户之前分散经营的土地集中起来，流转到具有企业化、规模化、市场化运作方式的农业大户和农业龙头企业，有效地推动了土地流转，使土地流转运作方式逐渐趋于市场化。

二是土地流转用途呈现多元化。目前土地流转的用途主要是用于发展养殖业和种植业。通过对河南3个市8个乡镇的调查，共计流转土地面积75.6万亩，流转后的土地用于粮食作物种植的有24.95万亩，占总比例的33%；用于养殖业的有23.44万亩，占总比例的31%；用于林业的有18.9万亩，占总比例的25%；用于其他产业的有8.31万亩，占总比例的11%。由此可见，土地流转后养殖业和种植业是其主要的发展方向。

三是土地流转模式多样化。从河南省近几年的情况看，农村土地流转已探索出多重有效可行的流转方式，使农村土地流转模式趋于多元化。土地转包模式、土地出租模式、土地出让模式、土地互换模式、土地委托村集体经济组织模式、土地入股模式，目前已成为河南省土地流转的主要模式。根据已经掌握的情况来看，截止2013年底全省农村土地流转面积已达3216万亩，占全国土地流转总面积的7%。相较于经济发达的京、沪、粤、浙等地区，河南省的农村土地流转主要是用于农业生产而有别于其用于城市建设用地。主要的流转方式是以出租、转包为主，互换等模式所占比例较小(见下表1)。

表1　河南省农村土地流转现状

二、河南省农村土地流转中存在的问题

目前河南省农村土地流转面临诸多障碍，具体表现如下。

(一)传统思想和认识影响土地流转的速度

受传统小农经济和个别地方对农民土地承包经营权益保护不力等因素影响，部分农户在土地流转中还存在“三不”问题：一是不敢“流转”，一些农户对现行的流转政策不太清楚，生怕流转后永远失去土地、失去最基本的生活保障。二是不愿“流转”，农民存在恋土情结，在有了其他产业后即使粗放经营也不愿转出手中土地，目前农村有相当一部分农户的土地是由家中的老弱人员进行耕种。三是不肯“流转”，由于现行政策除免除农业税外，国家对种粮农户还有各项惠农补助，再加之农业机械化水平的提高，因此有些农民基本能做到“务工与种田”两不误，致使农户不肯流转。

(二)收益分配不合理

土地的收益是土地流转中最为关键的一个环节，它是保障土地流转模式稳定运行的先决条件，是评价农村土地流转模式效果的重要依据，同时也是促使广大农民群众接受农村土地流转模式的重要因素。当土地流转的收益分配出现严重不均衡、不公平现象时，就会为参与土地流转的各要素带来消极的负面影响，同时也会降低土地流转的运营效益。不公平的土地流转收益分配制度既与我国社会公有制制度相背离，又不符合现行土地承包法的基本要求，同时也与土地流转的初衷相违背，严重影响农民进行土地经营权流转的积极性。

(三)农村土地市场体系建设滞后

我国的土地承包经营权市场可分为出让市场和转让市场两类，其中出让市场是指土地所有者让渡土地使用权而形成的市场，属于垄断型市场；转让市场是指用地者之间让渡土地使用权形成的市场，属于竞争型市场。目前我国土地承包经营权市场发育并不完善，土地承包经营权出让市场的产权权属不明确、所有权主体模糊等问题较为突出。出让市场中所有权主体与使用权主体之间的产权让渡形式是一种带有福利色彩的人均分配形式，并无选择余地，是一种所有权主体凌驾在接受主体之上的不平等的让渡，所以不是真正意义上的土地市场。土地承包经营权转让市场的主要问题是市场化程度较低。

(四)合理的土地价格机制尚未形成

健全的土地价格机制是反映土地供求规律的客观需要，为了推动土地市场的有序运行，必须使土地市场的价格机制规范起来。而目前我国的土地市场机制尚未完善，加上消息比较闭塞，导致土地市场的运行出现了困难。一是由于土地承包的价值不明确，农村土地制度，长期以来只进行土地的实物管理，在整体上否认土地是商品，否定了其价值，其所有权价值就更加无从说起了。二是土地承包经营权流转价格的确认依据不清，农村土地承包经营权主要是以承包人是否为该集体的成员这个身份为依据，而不是依据土地使用权本身的价值为依据。三是土地使用权价格没有明确的界定。按照马克思地租理论，地租、税费和供求关系三者共同决定了土地使用权的价格。目前地租的价格不是由土地市场供求规律确定的，而是由村内耕作的需要人为确定的，同时还受到行政地租、权力地租等影响。这种不符合经济学规律的现象导致了经营者收益的很大损失[1]。

(五)健全的土地流转组织缺乏

第一，土地流转交易组织欠缺。土地流转交易组织包括交易载体和交易规则。交易载体是指交易的场所和监管机构，交易规则是指必须遵循的各项法律法规等。土地流转的交易组织欠缺主要表现在农村土地交易的市场基础设施少，机构也相对缺乏。第二，缺乏健全的土地流转监督体系。虽然在土地管理体系上有国土资源局等监督部门，但这些部门却无权进行土地交易的管理，因为没有政府监督部门，土地出让人无法达到预期的收入目的，这使得交易组织的进一步发育受到了阻碍。第三，缺乏规范的流转程序。《土地管理法》仅仅指出了土地的可交易，却没有系统的规范和流程，对于土地流转的各项因素也没有做出明确规定，这导致了农村土地的流转缺乏法律依据。第四，缺乏交易中介服务体系。作为一种特殊的商品，集体土地使用权交易市场与其他市场相比，要复杂得多。相比普通商品，土地交易同时涉及多方面的经济利益，并且由于土地交易主体的素质参差不齐，这又给交易带来了困难，因此急需建立完善的中介服务体系，如委托代理机构、法律咨询机构、土地咨询机构、资产评估机构、土地融资机构等。由于没有建立起一个完善的中介服务体系，使市场中集体土地的流转信息不对称，土地的交易只能在小范围内进行。这种小范围的土地流转，一般都是有集体经济组织作为中介机构来进行，虽然便于操作，但不可避免地会干涉其他产权主体的权益，使得其中介效果大打折扣，严重影响交易的公平，制约土地市场的优化配置[2]。

三、促进河南省农村土地流转健康发展的对策

(一)培育土地承包经营权流转市场

就目前我省的土地流转的情况来看，大多表现为农户的自发流转。受文化程度、个人观念及法治意识的限制，农户所拟定的流转合同普遍存在口头化、随意化、短期化等问题，这些问题是导致纠纷的根源。另外，在土地承包经营权流转后，存在新承包人随意更改土地用途，致使土地资源破坏等现象。为解决土地流转中存在的问题，必须培育一个公开、公正、公平、规范的农村土地承包经营权流转市场。

一是要切实做好农村土地的确权、登记、颁证等工作，明确土地承包关系。土地流转的前提是明晰土地承包经营权，按照“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，做好落实工作，确保农村土地承包关系的稳定性和农民土地承包经营权的长久化，从而使广大农民的土地承包经营权益真正得到保障。

二是建立健全农村土地使用权流转市场。要在研究土地使用权流转的进程中，努力探求一条信息透明、运作畅通的对接之路，以确保土地使用权流转对接机制信息的透明性和运作的畅通性，要努力搭建一个良好的信息服务平台，逐步建立健全统分结合、三级联动、信息共享、互联互通的土地流转服务体系。

三是建立起公平合理、操作规范的价格形成机制。在土地使用权流转过程中，各个地区的流转价格受当地经济条件等因素的影响而不可避免地表现出一定程度的差异化。因此，在确定土地使用权流转价格机制时，要做到因地制宜，确保土地流转价格评估办法切实符合地方经济发展水平，并保证原承包人的土地经营权出让收益能随着新承包人效益的增长而得到同步提高。

四是建立有效的市场准入机制。目前，土地使用权流转市场的主体已由原来的零星散户逐步转变为种植大户、企业业主。为了使农民的权益切实得到保障，应严格对进入土地流转市场的种植大户、企业业主等主体进行资格审查，特别要客观实际地评估其资信情况，确保其信誉可靠度。同时要对经营项目进行审查，对于不符合要求的项目，坚决不允许进入市场。

(二)建立土地流转服务机构

在农村土地流转市场上，要实现土地流转的适度规模性，就要寻求一条散户与大户之间的土地使用权流转之路。由于散户的生产经营规模往往较小，所以其在生产理念、生产效益等方面与土地使用权大户存在较大差异，由此导致两者之间在土地供给信息和土地需求信息上的不对称，从而会进一步引发土地流转交易成本的提高。土地交易成本的提高往往会阻碍散户与大户之间形成有效的土地流转路径，一般情况下，散户不会因为要出租或转让几亩土地而去主动寻找对土地需求量较大的大户，而大户由于土地需求量比较大且通常都要求连接成片，所以他们也不会主动与每个农户联系。在这种条件下，一个公平的交易平台就显得特别重要。完善的中介服务机构可以为土地交易双方提供准确的土地流转信息，帮助双方进行谈判沟通，从而使土地能够高效率、低成本、有秩序地进行流转。完善的土地流转市场化服务体系可以客观、公正地对土地进行评估、评定，定出合理的市场价格，为土地流转交易双方提供公平交易的依据，从而保证交易双方的利益不受侵害[3]。土地流转中介服务机构还可以充分利用现有的科技平台，建立土地流转交易信息网络，并通过各种渠道调查、搜集土地流转的供求、价格等信息，通过信息处理为农民提供较为准确和科学的土地经营权交易信息，从而促进土地流转高效率、低成本的实现。

(三)制定推进土地健康流转的支持政策

出台支持新型农业经营主体健康发展的指导意见，明确全省示范性农民合作社和示范性家庭农场标准，对其给予专门财政扶持和项目支持，并在金融、保险、税收等方面给予特殊优惠。加大对规模种粮经营主体的补贴力度，增加对种粮户特别是受让流转土地的种粮大户的直接补贴力度。补贴要与种植面积和售卖商品粮数量双挂钩，即种植规模越大、售卖商品粮数量越多，补助资金额度就越大，激发新型农业生产经营主体开展规模种粮的积极性。改善农村金融保险服务，逐步破解农村贷款难问题，鼓励金融机构探索针对种粮大户等规模经营主体开展权属清晰、风险可控的大型农机设备、土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率。探索建立政府支持农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。

(四)规范土地使用权的流转行为

当前土地使用权流转中存在的自发性、盲目性、随意性及价格的不确定性等问题，造成土地纠纷层出不穷，侵权行为屡见不鲜，这就使得土地流转效率大打折扣，同时也对土地的规模化经营造成不利影响。通常情况下，在处理土地流转的相关问题时，司法部门常感无法可依，归根结底还是相关法律法规及制度不够完善。因此，需要相关部门尽快完善相关法律法规，制定出促进土地使用权流转的具体实施细则及办法。另外，土地流转的事后监管工作也是不可忽视的重要环节，土地流转事后监管是否得当，关系到流转合同中流转双方的权利与义务是否能够顺利履行。在土地流转中，相关部门要加强对土地流转主体、流转合同、流转市场的规范管理，促使土地流转由无序性向规范性过渡。

(五)创新土地使用权流转模式

根据各地土地使用权流转面临问题的不同，各地区土地流转的方式、方法也各有不同，目前主要以转包、转让、互换、出租、股田、股份合作、置换、重组、兼并等形式为主，不同的土地流转模式对各地的土地及粮食安全等起到不同的保护效应。随着城乡建设的不断推进，农村土地流转模式也需要不断地创新，以求在创新中谋发展。当然，这种创新应当建立在保护农民利益不受侵害、保障国家粮食安全的基础之上。创新流转模式可以从建立健全土地流转风险处理机制、提供土地流转财政扶持、建设多元化发展平台、土地流转信贷担保等方面入手，在具体实施过程中，要因地制宜地进行土地流转模式的创新，以期能够发展适合当地情况的土地流转模式，从而促进土地的合理流转,积极稳妥地推进农业规模化经营[4]。

(六)强化土地利用规划的约束和用途管制作用

土地属稀缺资源，各级政府要对土地利用做出整体规划，从而控制建设用地总量，限制建设用地规模。对于由于经济发展需要调整规划的，要依法进行相关程序的办理；对随意突破界限的行为要坚决予以禁止，要严格执行实施确定后的土地用途规划方案，不允许随意改动土地用途，要严格控制“非粮”化现象。为防止土地流转“非粮”“非农”化倾向无序蔓延，政府应按照“划定永久粮田，建立保护补偿机制，确保基本粮田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全省范围内划定永久基本粮田，严格保护，不得占用。土地流转，除城市近郊外，要确保流转耕地基本用于粮食生产，即便是丘陵山区，除山坡沟壑发展林果业外，有浇灌保障的基本山田或整理过的岭地也要以种植粮食作物为主。同时，各级地方政府还必须做好监督核查工作，对耕地流入方的经营情况进行严格的监督和管理，确保规定流入的耕地必须是全部种粮或规定种粮面积不得低于一定比例，对违规者，政府必须进行干预或对其进行制裁，从而严格控制耕地的流向，切实确保粮地粮用。

[参考文献]

[1] 吴月芽.农村土地使用权流转市场化研究[D].金华：浙江师范大学硕士论文，2004:35.

[2] 雷显华.河南省土地流转的主要问题及原因分析[J].吕梁教育学院学报，2012(9)：10.

[3] 陈怀远.我国农村土地承包经营权流转市场化运行机制研究：基于对安徽省部分市县的调研[J].江淮论坛，2010(1)：14-19.

[4] 谷树忠，王兴杰，鲁金萍，等.农村土地流转模式及其效应与创新[J].中国农业资源与区划，2009(1)：1-8.

[收稿日期]2016-03-18

[作者简介]王红艳(1969-)，女，河南新乡人，河南农业大学副教授。研究方向：思想政治教育及“三农”问题。

[中图分类号]F301.0

[文献标识码]B

[文章编号]1008-6285(2016)06-0021-04

Research on the Land Circulation from Intensive Management of Agriculture in Henan Province

WANG Hongyan

(CollegeofInformationandManagementScience,HenanAgriculturalUniversity,Zhengzhou430074,China)

*河南省软科学项目“完善新型农村社会基本养老保险制度研究”(142400410729)之阶段性成果。