【摘要】我国现行可再生能源立法中有关经济激励的规范，主要通过设立再生能源发展基金、发放财政贴息贷款和实行税收优惠的方式促进再生能源产业的发展。但目前存在如《可再生能源法》相关内容可操作性不强、行政法规或部委规章缺失，地方立法发展不均衡等问题。通观全球，各国政府为促进可再生能源发展采取的激励措施各有所长，但总结起来大致有三类：税收支持、金融支持、政府财政补贴。建议完善《可再生能源法》、出台相关行政法规或部委规章、加强地方立法、加大中央和地方政府财政支持力度、开征碳税，以加大对可再生能源经济激励力度。

【关键词】经济激励；可再生能源；碳税；立法研究

经济激励对推动我国可再生能源发展意义重大，其有助于实现可再生能源发展目标，缓解可再生能源产业在能源市场所面临的竞争压力，还能弥补可再生能源自身发展特点的不足。因此，加强可再生能源立法研究成为必要。

一、可再生能源经济激励政政策立法现状及问题

1.立法中有关经济激励的规范

（一）《可再生能源法》

2005年颁布的《可再生能源》设专章（第六章“经济激励与监督措施”）对经济激励措施进行规范，从立法上明确了我国推动可再生能源所采取的经济激励措施，即专项资金财政贴息贷款和税收优惠。经2009年修订后增加了可再生能源发展基金的规定，其资金来源还包括了可再生能源电价附加收入；基金除了用于以往可再生能源专项资金外，还可弥补电网企业为收购可再生能源发电而高于常规电力的接网费用。

（二）国务院部门规章及相关规范性文件

目前已制定的部门规章和其它规范性文件主要分为两类。一类是可再生能源发展基金或者专项资金相关规范。包括综合性规范《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》等；可再生能源发电相关规范《可再生能源发电有关管理规定》《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等。此外还有可再生能源电价相关的规范性文件，如《关于生物质发电项目建设管理的通知》《农村水电增效扩容改造财政补助资金管理暂行办法》。另一类是税收及贷款优惠相关规范，如《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》。

（三）地方性法规及相关规范性文件

相关的地方性法规和规章等规范性文件数量较少，且各地发展不均衡。目前已发布的地方性立法及规范性文件主要有《云南省可再生能源发展专项资金管理暂行办法》《北京市太阳能热水系统项目补助资金管理暂行办法》《关于发展热泵系统的指导意见》等。

2.其他相关立法

国务院2011年修订的《资源税暂行条例》规定对在我国国内开采矿产品或者生产盐的单位和个人进行征税。该条例主要针对原油、煤炭、天然气等传统资源的开采进行征税，并规定了税目税率表。为实施该条例，相关部门发布了一系列部门规章和规范性文件，对资源税各具体税目、征收标准、具体税率征收等做了规定。通过对传统能源开采进行征税变相增加了传统能源的开采成本，其有助于提高可再生能源产业在能源市场中的竞争能力。

3.立法存在的问题及成因

综上所述，我国相关立法和规范性文件虽然已对可再生能源经济激励做了明确规范，但是总体来说仍存在很多问题。

（一）《可再生能源法》有关内容欠缺可操作性

《可再生能源法》设专章（第六章“经济激励与监督措施”）对经济激励措施做出规定，但却仅有3条原则性规定，缺乏可操作性。这与我国的立法传统有关，即我国是成文法国家，立法内容往往具有较强的系统性和原则性，但是欠缺可操作性，这就需要依据《可再生能源法》出台相关的行政法规或部委规章，制定具有可操作性的规范。

（二）相关行政法规缺位

可再生能源开发企业前期投资比较大，一些中小企业在项目建设初期往往会面临资金短缺的问题，迫切需要便捷的贷款途径、贷款利率优惠或税收优惠。例如《可再生能源产业发展指导目录》，对列入该目录并且又符合信贷条件的项目，理论上金融机构应该给予财政贴息贷款，但《可再生能源法》出台后尚未制定相关的实施细则或管理办法。但目前仍没有出台针对可再生能源税收优惠的行政法规或部委规章，这些项目也就很难享受到国家的税收优惠，使《可再生能源法》的执行效果不佳，降低了可再生能源投资商、开发商的热情。

（三）地方立法发展不均衡

当前大多数省级政府还未出台与可再生能源经济激励相关的立法或其它规范性文件；各地零星出台的地方性立法也是根据当地资源情况针对开发个别可再生能源技术而制定，发展不均衡。这是由于发展可再生能源主要依靠中央政府的财政支持，地方对制定有关财政激励或金融支持的现实需求不足。另外，一些传统能源大省受诸多因素影响往往忽视对可再生能源的开发，对可再生能源产业进行经济激励就更为勉强，因而立法积极性也大打折扣。

（四）对传统能源的征税力度较小

《资源税暂行条例》仅规定了对传统能源开采环节进行征税，没有对其利用环节征税。而传统能源在利用中产生的二氧化碳及其他污染气体的外部危害效应是巨大的。在当今应对气候变化和能源短缺的背景下，应该尽快使这种外部性效应内部化，征收碳税就是一种有力手段。而我国目前囿于经济水平、纳税主体承受能力以及国际竞争力影响等因素，还没有征收碳税，从推动可再生能源发展的角度来看，确是不足之处。

二、可再生能源经济激励政策立法的域外经验

1.税收支持

（一）针对非可再生能源征收碳税

很多国家自上世纪90年代以来就已开始征收碳税。如意大利在1998年引进了碳税，从1999年1月1日起开始对染料厂所用的碳、石油焦和奥里油征收碳税；英国于2001年开始征收气候变化税，对电力、煤炭等传统能源征税，可再生能源免征气候变化税，是全国性税种；瑞典于1991年開始对化石能源征收碳税，但生物燃料以及泥煤可享受免税；澳大利亚于2012年开始征收碳税；加拿大一些省以及美国的一些州政府也开始征收碳税。

（二）针对可再生能源的税收优惠

美国联邦政府采取了投资税抵免（ITC）和生产税抵免（PTC）两类税收优惠政策。印度为开发可再生能源项目也有诸多税收激励措施，包括免除或减少消费税，免除中央销售税等，并有专门针对风电项目的加速折旧和10年期的所得税豁免。菲律宾2009年开始针对可再生能源项目实施7年的所得税豁免和零增值税税率的税收优惠政策。另外，许多国家已减少了对可再生能源设备的进口税，如韩国2009年宣布减少50%的设备进口税。

2.金融支持

（一）优惠贷款

德国《电力输送法》规定，对大规模使用可再生能源发电的用户给予电价优惠，可再生能源投資企业还可享受到贷款优惠。印度政府为可再生能源项目投资提供利息补贴；此外印度可再生能源发展办事处、国有银行和其它的金融机构等也会为特定可再生能源技术或项目提供优惠贷款。西班牙批准了1.72亿美元的计划，为已有建筑物的节能改造提供零利率贷款。巴西投资约4.8亿美元用于为乙醇生产商提供税收抵免和乙醇生产商低息贷款。

（二）国际银行投资

来自公共部门和发展银行的投资也大大促进了可再生能源的发展，尤其是来自欧洲、亚洲和南美洲的银行，如欧洲投资银行和巴西发展银行。2009年国际上对可再生能源的现金投资已达到50亿美元，而2008年仅20亿美元。最大的资金提供者是世界银行，德国复兴信贷银行，美洲开发银行。

（三）政府可再生能源投资

许多国家、州和省已建立了专门的可再生能源基金用于直接资助投资可再生能源项目和与此相关的工作。加拿大投资10亿加元建立清洁能源基金用于可再生能源项目的论证、研究和发展。菲律宾在2009年建立了一个20亿美元的基金用于支持65个以上项目的发展，涵盖了各种可再生能源技术。印度可再生能源开发署自成立以来已投资10亿美元用于资助可再生能源项目。此外，英国还建立了环境转型基金用于发展可再生能源项目，对相关项目进行补贴。

3.政府财政补贴

政府财政补贴主要分为三种：一是对投资者进行补贴，如德国对风力发电投资所采取的经济补贴。二是产出补贴，即根据利用可再生能源所开发出的能源数量进行补贴。三是对消费者进行补贴，如德国、美国加州等地对购买光伏发电系统的用户采取了激励措施。瑞典从1975年就已开始每年从政府预算中支出3600万欧元用于补贴生物质燃料开发利用相关示范项目。意大利在1991至1995年期间对生物质利用项目提供占投资总额30%～40%的经济补贴。印度对生产风力发电企业提供每千瓦时0.50卢比的补贴。

三、可再生能源经济激励政策立法完善建议

综上可见，国际上很多国家的可再生能源经济激励政策及立法内容更明确、具体、可操作性较强，经济激励措施更灵活等。

1.完善《可再生能源法》和制定行政法规

首先，完善《可再生能源法》有关经济激励的内容，使之更具有可操作性。立法条文应尽量明确、详细。其次，在政策层面先探索灵活多样的经济激励形式，待这些经济激励措施比较成熟后可在立法中加以规定。制定可再生能源税收优惠相关行政法规或部委规章，对税收优惠的种类、适用范围和幅度等做出具体的规定。制定可再生能源金融支持相关行政法规或部委规章，除了政府贴息贷款外，可在贷款申请条件放宽、还贷期限延长、贷款额度增加等方面做出规定，另外还可发放政府可再生能源债券，开拓灵活多样的融资渠道，积极吸引国外资本和民间资本投资可再生能源行业。

2.加强地方立法

可再生能源具有很强的属地性特征，我国幅员辽阔，各地自然资源禀赋不同，各地可根据自身情况在地方可再生能源立法中对经济激励进行规范，具备条件的地方可以出台可再生能源经济激励地方性法规或规章，以引导当地可再生能源的开发利用。

3.加大政府财政支持力度

为实现可再生能源长期发展目标，巩固当前可再生能源开发成果，建议中央和各级地方政府加大财政支持力度。在可再生能源贴息贷款方面，政府还需加强与金融机构的协调配合，并推动金融机构间开展合作，进一步为可再生能源行业提供低息贷款或者降低贷款标准等激励措施创造条件。

4.尽快开征碳税

对传统能源项目和相关行业征收碳税除了对低碳排放或零碳排放的可再生能源产业形成有力激励外，还能减少传统能源浪费、提高能效。从国外开征碳税的历史和现状来看，开征碳税是当今应对气候变化、缓解能源短缺而采取的必要措施之一，是大势所趋。因此，政府可以在全面分析其可行性及必要性后，择时开征碳税。

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[4]李艳芳、岳小花.我国生物质发电行业存在的问题及对策[J]，中国地质大学学报（社会科学版）2009，9（2）：37-41.

作者简介：翦颖（1991-），女，回族，湖南常德人，中南财经政法大学法学院法学研究生。