现行宪法框架下地方内部权力划分的合理化走向<br/>——兼论宪法第三条第四款在县级层面的实践探索

现行宪法框架下地方内部权力划分的合理化走向
——兼论宪法第三条第四款在县级层面的实践探索

2016-07-08李雷，罗昭

湖北工程学院学报 2016年2期

关键词：宪法权力行政

李　雷，罗　昭

(1.中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073；2.湖南邵长律师事务所，湖南邵阳 422000)

现行宪法框架下地方内部权力划分的合理化走向
——兼论宪法第三条第四款在县级层面的实践探索

李雷1，罗昭2

(1.中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073；2.湖南邵长律师事务所，湖南邵阳 422000)

摘要：地方制度主要指国家权力的纵向划分，中央和地方国家关系的处理。宪法第三条第四款“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性”的原则是对我国地方制度的纲领性规定，但历史上我国未实行过以此为原则的地方制度，国外也缺乏可资借鉴的范例，我国只能在实践中探索。在以往地方制度研究中，宪法学界大多将研究视角放在中央与地方关系的处理上，对地方内部权力划分则关注较少。自现行宪法颁布以来，对县级地方权力划分的探索主要有过市管县、强县扩权、省直管县等路径。以上种种探索在实践中都发挥过较好的作用，但也需要逐步改进完善以适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，当前有必要对县级地方权力划分进行更加深入系统的理论研究，以期趋利避害达到地方善治的效果。

关键词：地方制度；权力划分；市管县；强县扩权；省直管县

任何国家都存在权力划分问题，权力的横向划分涉及同级国家机关之间的权力协调平衡，权力的纵向划分主要是中央和地方分权模式。只有同时保证权力横向和纵向划分的均衡，才能维护国家政治架构的稳定，促进良好宪法秩序的运行。权力的纵向划分，不仅需要关注中央与地方权力划分，还需要研究地方内部权力如何划分，特别是县级地方如何践行宪法规定的地方制度，在维护中央权威的同时提高地方的积极性主动性。

一、我国地方制度的基本情况介绍

1.现行宪法对地方制度的原则性规定。根据《中华法学大辞典》的解释：“地方制度是指国家的统治者为了管理自己的国家，根据有利于统治的原则，划分行政区域，建立地方机关，并确定中央机关和地方机关的权限划分、地方各级机关的组织和活动、以及他们同辖区居民之间关系等制度的总称。”[1]地方制度设计的优劣对国家权力的纵向运行影响重大，地方制度设计合理的国家，中央权威能够得到很好保障，地方积极性主动性也能充分发挥，两者相得益彰形成良性循环。地方制度设计出现偏差的国家，往往导致政令难出中央，甚至地方割据进而导致国家分裂；或者中央代行一切，地方万马齐喑毫无活力。

我国宪法第三条规定，国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。现行宪法规定的地方制度，既尊重我国现实国情又充分考虑了历史上我国地方制度的演变，总体来说是与现状相符合的。地方制度的设置，最根本的准则是地方制度要适合本国的国情。纵观世界各国，无论实行中央集权还是地方自治并无绝对的优劣，关键要看能否促进本国的发展。无论是单一制国家，还是联邦制国家，中央的利益与地方的利益并不完全一致。要想走出“囚徒困境”，就必须树立双赢合作的意识[2]。如美国合理划分联邦与州政府之间的权力，在县以下实行地方自治。该制度充分考虑到美国各地方之间的差异，在保障中央权威的同时又充分发挥了地方的活力，维护了国家团结，促进了经济的发展。前南斯拉夫实行地方自治，扩大各级地方的权力，反而致使中央权威丧失，地方独立思潮纷起，最终导致南斯拉夫解体分裂为六个国家。

2.我国与外国主流地方制度的异同。当前各国地方制度虽然各有不同，但总体来看大致可分为两种模式：一是中央集权模式，地方权力来源于中央并由中央授予，地方行政长官由中央委派，或者经地方选举后由中央任命，地方行政长官不仅需要对当地负责还需要对上级机关负责。地方原则上没有自治机关，即使有也受到上级机关的严格管治，并不是严格意义上的自治机关。二是地方自治模式，地方与中央的权力通常由法律予以明确划分，地方在地方自治的权限内自行处理本地区各项事务，中央一般不干涉地方事务，地方自治机关自主处理安排地方事务，与上级机关并不存在绝对的隶属关系。地方自治来源于协商和契约理念，从理论上说，法治传统的实质是权势集团之间通过“协商”和“契约”来相互制约，政治权力的相互牵制使得大家只有“有限的权力”[3]。

我国地方制度与以上两种主要模式相比，在中央地方权力划分上介于二者之间，吸收了以上两种制度的精华，并结合我国的国情，在相当长时间内既维护了国家稳定又促进了经济发展。按照宪法的规定，地方享有广泛的权力，远远超过严格实行中央集权的国家，但我国绝不是实行地方自治的国家，因为我国中央政府享有较高的权威，对地方的管控能力较强。地方制度不仅仅指地方与中央权力的划分，还包括地方内部权力的划分,可谓“层层分权”。构建中央与地方政府关系的合理结构，必须充分认识到中国国情，我国延续了几千年的中央集权政治传统以及现行的单一制国家结构形式，都是变革中央与地方政府关系的重要先决条件[4]。

3.我国地方内部权力划分的关键是县级地方权力划分。任何一个国家，除非版土特别小，必然要将国土分成有层次的区域——这些区域就是各级行政区划[5]。按照宪法第三十条的规定，我国的行政区域按照省、市县、乡镇划分为三级。与美国类似，我国国土广袤，不少省份面积基本相当于一个国家，省级政府的权力较为集中，主要执行中央政策，行使省域内宏观调控的职能，因此地方内部权力划分的核心不在省一级政府。我国乡镇众多，各个乡镇相对面积较小，所辖人口有限，主要是执行上级政府的决策命令，服务辖区民众，因此乡镇一级地方权力划分的空间较小。

县级权力相对于乡镇来说有足够的划分空间，相对于省域来说影响和阻力也不会太大，且省级地方与中央权力的划分一直较为稳定，较少出现大的变动，笔者认为探讨县级地方在省域内的分权具有较强的理论和实践意义。根据现实国情，地方制度的关键是确保县级地方充分发挥主动性积极性，自春秋战国迄今，在两千多年的历史长河中，县是唯一存续的地方政府。“郡县治，天下安”[6]，由此可见，县级地方权力划分得当是保证国家稳定繁荣的基石。

二、现行宪法颁布以来县级地方在权力划分上的实践探索

现行宪法对地方制度的规定较为抽象，仅仅是原则性的规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)虽然规定了地方各级人大和政府的权力职责，但对地方各级政府之间的权力划分规定得较为笼统，特别是县级地方权力的划分，仍然缺乏法律层面细致明确的描述。在具体的实践中需要县级地方在遵循宪法原则性规定的基础上，因地制宜探索出合适的权力划分模式，县级地方权力划分的适配性决定着能否有效推进当地发展，因此必须把握县级地方权力划分变化的总体脉络和发展趋势。

1.市管县模式的兴起与推广。市与县的关系自建国以来发生过多次变化，实行过不同的模式，时而市领导县，时而市县分设*建国以来我国并非一直实行市管县体制，更不是一个市领导多个县，1949年底，我国只有无锡(领导无锡县)、徐州(领导铜山县)、兰州市(领导皋兰县)实行市管县体制。此后，北京、天津、旅大(今大连)、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市曾实行过市领导县体制。领导县的市仅限于部分直辖市、省会和个别大城市。除旅大市领导过2个县外，一般一个市只领导一个县。。自1982年现行宪法颁布以来，市管县模式开始逐步兴起，当时为了破解我国城乡二元结构固有的矛盾，实施以城带乡、以工促农的发展战略，各地市县关系开始了大规模的向市管县转变。1982年中共中央51号文件发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示，首先在江苏进行试点，并逐步推广至全国，至上世纪末全国大部分地区都实行了市管县模式*进入21世纪以来，中国大陆地区地级市数量逐渐稳定下来，截至2015年6月，在总计334个地级行政区中，其中仅有30个自治州、10个地区、3个盟，地级市达到291个，约占87%，逐渐取代自治州、地区和盟成为地级行政区划的主体。。

目前市管县模式仍然是我国市县关系的主体模式，市管县模式对县级地方在权力划分方面的影响主要包括：县与市之间存在直接的上下级隶属关系，在地方内部多出了一级机关，原本的县与省权力对接，变成了县与市之间权力的划分，县级地方的权力大为缩小。

2.浙江模式的“强县扩权”体制改革。强县扩权是在保持行政区划和行政层级不变的情况下，扩大部分县的行政管理权限，提高工作效率。强县扩权最早在浙江开始实施，浙江省县域经济相对发达，在全国百强县的排名中名列前茅，形成了独树一帜的浙江模式。浙江在1992年、1997年、2002年分别三次出台扩权政策，增强扩权县的管理权限。最早的放权肇始于财政领域，就浙江而言,“省管县”财政体制即使在一定意义上制约了地级市的发展 ,但相对更为显著、更为广泛的县域经济增长绩效,以及显著增强的省级政府的宏观调控能力,这一体制也是利远大于弊[7]。

浙江首先从财经体制放权，核心是扩大有关县的财政权力，使省与县之间的财政直接对接，后来逐步扩大到社会管理的各个领域，将原先由地级市享有的行政权力，慢慢下放到县级地方，使扩权县在行政管理层面，享有近似于地级市的权力。经过多轮的放权扩权演变，现在浙江省扩权县的权限，在某种程度上已经不亚于普通地级市的管理权限。积极推进扩权强县改革,充分发挥县级政府在经济社会发展中的重要作用,为最终实施省管县行政体制创造条件，从长远看，必须积极稳妥地推进省直管县行政改革,打造省直管县的扁平化公共行政体制[8]。

3.海南模式的“省直管县”行政改革。省直管县是指将原本由地级市管理的县改变为由省直接管理，取消市管县模式下市县之间的隶属关系。省直管县改革的模式有多种，其中最为突出并且改革最为彻底的是海南模式。海南早在建省之初，就明确了市县分离、县由省直接管理的体制，海南省现下辖4个地级市，5个县级市，10个县，各个地级市下面各有市辖区，但没有管理县，县全部由省直管。

海南省的省直管县模式，注重从行政上进行改革，首先确立了地级市和县的级别，县独立于地级市之外，相互之间没有行政上的隶属关系，没有管理范围上的包含关系。海南通过确立县独立于地级市来逐步扩大县的的权力，将地级市的各项行政管理权力授予直管县，使两者之间仅仅存在行政级别上的区分，但在社会管理服务的权限上则并无二致。

三、从地方权力划分的视角对三种模式的宪法学分析

以上三种模式虽然存在不同的权力划分方式，但三者都是县级地方在地方内部进行权力划分的探索，属于我国地方制度内部的“层层分权”。只有找到符合宪法规定并适宜各地经济社会现代化发展的地方权力划分模式，才是与当前国家治理体系和治理能力现代化要求相符合的地方制度。笔者主要通过以上三种模式与现行宪法的匹配程度，县级地方与上下级地方的关系和县级地方权力变化的角度进行分析。

1.对市管县模式在地方权力划分上的宪法学分析。

(1)与现行宪法的统一性契合度相对较差。通过对市管县模式的简要介绍，可以看出市管县模式对宪法规定的地方制度冲击最大影响最深，在一定程度上超越了宪法关于地方制度的规定。我国地方行政层级主要分为省、市县、乡镇三级，市管县模式在省与县之间增加了地级市这一行政级别，使我国的行政区划由三级变成了四级，地方内部原本的两层分权变成了三层分权。在上世纪八十年代，由于通讯条件和自然环境的制约，由省直接管理各个县确实存在一定的困难，但为了解决现实中存在的管理障碍，而人为制造一级地方行政，破坏了宪法规定的地方层级架构。在依宪治国的背景下，任何国家行为必须符合宪法上的规定，即使宪法规定与现实有不契合的地方，也不能以违背宪法条文的方式倒逼宪法契合现实，更科学的做法是通过修改宪法条文或者对宪法变通执行，促使宪法与现实的契合，这样才能树立宪法的权威，营造良好的宪法秩序。

(2)县与上下级地方关系的变化。市管县模式对于县与所辖乡镇的权力划分并无明显的影响，县乡之间的权力划分仍然遵循先例，其影响主要存在于县与省之间。在没有设立地级市之前，地方内部权力的划分，主要是县与省之间的权力划分。新中国成立以来，完全由省直接管理县的历史并不长，但从之前省直接管理县的实践中可以推断出，省直接管理县使得行政层级减少，行政效率提高，有利于省级政策的传达与执行，方便省对县的宏观调控，也有利于明确县与省之间权力的划分，推动地方发挥积极性主动性。

(3)县级地方权力范围的缩小。从表面上看，市管县模式不会对县级权力造成直接的冲击，但通过对比我们发现，地级市无形之中剥离了许多原本属于县的权力，县级地方权力划分的上限会缩小。增加地级市管理县之后，县的权力划分上限针对的主要是地级市，同样地级市与省之间也会存在权力划分问题，理论上县级地方权力划分的上限为地级市的所有权力，而地级市权力划分的上限为省级地方的权力，增加管理层级之后，县级地方权力划分的上限范围会明显缩小，由之前一层权力的不确定并为两层权力的不确定。县级地方实际划分的权力会缩小，理论上县级地方权力划分的最大范围为地级市的权力，但在行政管理中存在权力保留的事实，即上下两级之间权力的划分必然是一个妥协平衡的过程，不可能出现上级政府将所有权力划分给下级政府，否则，上级政府根本没有存在的必要。因此，地级市与县之间的权力划分范围，必定会远远小于地级市与省之间的权力划分范围。

2.对强县扩权模式在地方权力划分上的宪法学探析。

(1)与现行宪法的统一性契合度相对较好。强县扩权模式虽然没有改变省与县之间存在地级市的现象，看似仍然不符合宪法对地方制度的规定，但从实质上分析扩权县享有很多地级市才能享有的权力。当前强县扩权的发展趋势大致可以推断为先通过下放经济发展和社会管理方面的行政权力，然后逐步取消县与地级市之间的行政隶属关系，因此从未来发展来看，强县扩权是为了实现向宪法规定的三级地方管理体制的过渡*强县扩权的核心，并不只是县级拥有更大的经济自主权，而是通过财政体制的“扁平化”，渐进带动行政体制的“扁平化”。而政府管理体系随着财政体制的“扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。。从目前的实践来看，一方面扩权县许多行政管理的权力都由省级政府直接下放，这一部分权力有些原来专属于地级市，另一方面扩权县总体上仍然归属于所在地级市领导，特别是扩权县领导干部的人事管理主要依托于地级市。

(2)县与上下级地方关系的变化。与市管县模式一样，扩权县与乡镇的关系仍然无较大改变，变化主要体现在扩权县与省和地级市的关系方面。在扩权县与省的关系上，省将许多权力直接下放到扩权县，使扩权县与省之间存在一定的领导与被领导关系。在扩权县与地级市关系上，一方面扩权县与地级市之间仍然存在行政隶属关系，需要接受地级市的领导，另一方面扩权县的某些权力与地级市相同，两者之间存在协商合作关系。因此，扩权县与省市之间存在双重领导关系，与所在地级市之间存在隶属关系的同时也有合作协商关系*扩权县与地级市既存在领导与被领导的关系，又存在着协商、合作与竞争的关系，出现了省与县两级积极性高涨、地市一级政府消极应付的现象。实际操作中，扩权县既要主动维护对省一级部门的话语权，又要维护与市相关部门的关系，对任何一方都不敢怠慢。。

(3)县级地方权力范围的扩大。相对于市管县模式下的县级地方，扩权县权力范围的扩大主要表现在以下方面：在分权上限层面，扩权县与省之间权力的划分主要是省级权力的下放，其权限范围的上限是省级地方的权力，但其权力划分的范围小于地级市与省权力划分的范围，因为省级地方虽然将很多地级市的权力下放给扩权县，但并没有将所有地级市的权力都放给扩权县，更不存在将某些权力超越地级市单独下放给扩权县。另外，在省级地方没有将权力下放给扩权县的领域，仍然存在扩权县与地级市之间的分权。扩权县在权力的来源上，既有省级权力的下放，又有地市级与扩权县之间权力的划分，但主要来源于省级权力的下放，使扩权县获得了很多地级市才具有的权力。

3.对省直管县模式在地方权力划分上的宪法学分析。

(1)与现行宪法高度统一契合。省直管县的模式最能体现宪法规定的三级管理体制，在省直管县模式下，地级市往往被取消，由省直接管理县，减少了行政层级，真正成为省、市县、乡镇三级管理模式。即使在地级市被保留的地方，地级市往往只是提高了行政级别，可以管辖市辖区但不能管辖县，地级市与县之间只有行政级别的高低却没有行政隶属关系，两者之间是平行关系统一由省领导。地方内部权力划分重新变为两层，仅存在省与市县权力划分及县与乡镇权力划分。

(2)县与上下级地方关系的变化。与以上两种模式相同，省直管县与乡镇权力划分没有变化，权力划分的不同只存在直管县与省之间。在取消地级市之后，地级市行政级别高于直管县，仅有直管县与省之间的隶属关系，省与县权力的划分同省与地级市权力划分类似，仅仅涉及到名称上的变化，将省市权力划分变为省县权力划分。

(3)县级地方权力范围扩大。总的来说省直管县模式下县级地方权力与市管县模式下地级市权力相当。其权利范围的扩大主要表现在：在分权的上限方面，省直管县模式下，只存在省与县权力的划分问题，理论上县级地方能够获取权力的上限为省级地方的权力。直管县实际获得的权力相比于前两种模式会大幅度增加，理论上地级市的权力会完全转移到直管县。但实践中直管县与省权力划分的范围可能会略小于地级市，因为在行政管理中上一级机关管理的事务相对来说更加重要更加宏观。普通县与地级市之间权力范围差别明显，省一级层面会将相对重要的权力下放到地级市政府，若取消地级市，考虑到直管县相对地级市来说无论是行政级别还是管理能力都存在一定差距，为了保证下放权力的有效行使，省级地方或许会将原来下放给地级市的权力，收回到省统一行使。不过，这一部分权力相对于省授予直管县的权力将微乎其微，不会影响直管县权力增大的整体趋势。

三种模式下县级地方权力划分相关参数对比。

表1

四、县级地方权力划分合理化走向的预期判断

改革开放以来县级地方经过三十多年权力划分的探索，逐步形成了当前以市管县模式为主，不断推进强县扩权和省直管县的试点改革。从未来的发展路径来看，地方县制改革必将减少行政层级扩大县级地方权力，逐步实现宪法规定的三级行政体制和地方积极主动发展的模式。不管是从财政、民生方面逐步下放权力的强县扩权体制，还是从行政体制改革着手，将县与地级市的隶属关系分离开来，逐步扩大直管县的权力，最终目标都是实现各个地方的良性发展，找到一条更加适合当地的内部权力划分方法。通过对以上模式的对比和分析，笔者认为将来我国县级地方权力划分合理化的走向必将包含以下趋势：

1.减少行政层级，促进地方制度与宪法的高度契合。世界各国地方制度的设计，大多本着精兵简政的原则，从减少层级提高效率入手，不管是大国还是小国，基本实行两级或者三级的地方管理模式。我国历史上从秦始皇统一中国直至现在，只有极少历史阶段存在四级管理体制，随着信息技术的飞速发展，通信设备的日臻完善，从技术层面上完全有实行三级管理体制的条件。另外，当初为了破解城乡二元发展的困境，逐步推进市管县体制，形成了事实上的四级管理模式，但随着现实条件的变化，这种体制对于推动城乡一体化发展的目标效果并不明显。因此从当前治理体系现代化的角度来看，逐步改变市管县模式实施三级行政体制更为合理。

十八大报告提出优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革。党的十八大报告指出，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。从依宪治国的目标出发，更有必要从宪法规范的视角来看待地方制度设置问题。政府的权力来源于人民的授予，人民通过制定宪法将授予的权力用法律的形式固定下来，政府只有在宪法规定的范围内行使权力才具有合法性。我国宪法并没有明确市管县的宪法地位，从市管县的实际执行来看，与宪法规定的三级管理体制相违背。可以通过宪法法规为某些特定的制度提供特殊保护(在此指地方自治制度)，宪法的目标就是防止用普通立法的手段废弃地方自治制度本身[9]。因此，地级市能否有权力管理辖区内的县缺乏明确的宪法依据，且不宜用法律的形式来对抗宪法的强制性规定，唯有逐步取消县与地级市之间的隶属关系，才能与宪法规定相符，促进地方权力来源的合宪性合法性。

2.扩大县级地方权力真正充分发挥地方积极性主动性。减少行政层级取消县与地级市之间的行政隶属关系，从根本上来说是为了扩大县级地方的权力，推动地方发挥积极性主动性。

(1)维护社会稳定，完善行政管理，需要扩大县级地方权力。当前我国县级地方权力总体来说较为有限，但县级地方经常是社会矛盾集中爆发之地，各种群体性事件大多在县级地方爆发。县如果有足够的资源，合理应对当地的各种矛盾，群体性事件就会消灭于无形之中或得以消解，避免矛盾升级扩大，保证基层政权的顺利运行。另外县级地方在我国地方制度中处于承上启下的关键环节，中央和省里政策需要通过县级地方宣导和执行，乡镇等基层政权的实际运行情况，乡镇的经济民生发展目标，又需要县总体规划，只有扩大县级地方权力，才能有效保障以上目标的实现。

(2)必须从政治稳定与经济发展的双重视角看待地方权力问题。当前不少县级地方权力范围过小，无法有效落实充分发挥地方积极性、主动性原则。宪法规定了在中央统一领导下，充分发挥地方积极性、主动性，但实践中过多地强调统一，较少发挥地方主动性。诚然，我国是单一制国家且更偏向于中央集权，应该维护中央权威，但从长远的经济发展、社会稳定、民族团结来看，必须更加重视地方特色，积极提高地方的主动性和积极性。不少人认为在我国部分民族地方存在着民族分裂的危险，必须站在保持国家统一的立场上，为了维护领土完整，可以牺牲一部分地方自主权。这种观点较为片面，没有辩证看待经济发展与政治稳定的关系，殊不知经济基础决定上层建筑，在我国存在民族分裂风险的地方，莫不是经济发展水平不高，经济发展缺乏活力的地方，只有加速当地的发展，才能更好地维护国家统一，从深层次增强当地民众对国家的认同度，因此扩大县级地方权力尤其是扩大经济欠发达地区的权力尤为重要。

(3)历史上我国各级地方权力范围一直较为有限。从我国经济发展的客观规律来看，我国历史上长期实行中央集权,以“中央高度集权”为指导的利益关系格局，突出了中央政府的主导和支配地位，限制了地方政府的利益主体资格，也抑制了地方政府的利益表达意愿[10]。特别是在改革开放之前，长期实行计划经济，过于强调“全国一盘棋”的思维，地方权力范围始终较为有限。目前更需要扩大地方权力，以弥补历史的欠缺。如我国经济发展较好较快的地方，都是充分实施地方制度改革，扩大地方自主权力的地区，从改革开放初期的农村土地制度改革、深圳等五个特区的设立、浦东新区等一系列高新区的建立，无不是通过扩大地方自主权来实现经济快速发展的案例。

(4)域外国家特别是经济发展水平比较高的国家，县级地方权力范围往往较大且有明确的法律规范，能有效防止上级对下级的非法干涉。县级地方权力范围过于狭小，根本没有发挥主动性和积极性的空间。法国虽然实行中央集权体制，但中央与地方政府之间的权力有法律的明确规定，中央政府不得越过法律干涉地方政府行使权力。我国地方政府之间的权力划分缺乏明确的法律规定，即使有相关法律规定也较为笼统，经常以地方管理地方性事务来表述，问题是对于何为“地方性事务”以及“地方性事务”的范畴如何界定，这些直接关系到立法实施的关键性问题却在立法及立法解释中始终缺乏一个相对统一的判断标准[11]，执行起来有较大的弹性空间，不利于防止上级对下级权力的不当干涉。在宪法和法律的范围内,对于积极的改革成果，要及时用法律固定下来；对于存在法律障碍的，要按照法定程序修改相关法律。健全政府职责体系,在条件成熟时制定《中央与地方关系法》, 将各级地方之间的职责权限在法律上作出明确规定,实现中央与地方政府之间府际关系的法治化[12]。

3.以点带面加速推进地方制度改革。我国地方内部权力划分在县级层面的探索经历了三十多年的时间，特别是最近十多年来大力推进扩权强县和省直管县改革，经过多年的试点，从试点区域的实施效果来看，总体上进步明显较有成效。当前省下放给扩权县的有关财政经济和民生方面的权力，已经与地级市差别不大，基本没有额外权力可以下放了；海南建省实施省直管县制度后，运行良好，提高了行政管理效率，提高了当地经济发展的积极性和主动性。我国地大物博，各个省域之间的发展状况差别很大，还存在民族地方等特殊区域，要完全统一各个地区的地方制度需要较长的时间。但不管是扩权强县还是省直管县改革，总体来说进展不是很快，目前仍然停留在试点摸索阶段，没有大面积地推广。当前县级地方权力划分改革不能广泛推进一个重要原因来自于取消地级市之后，相关人员的人事安排问题以及今后县处级干部的上升渠道问题*省管县改革箭在弦上，有多种路径之选择和设计。湖北省的天门潜江仙桃改革试点，隐含了一个必须面对的命题：由于受制于改革配套，虽有独立于地级市之财权和行政权，但也不得不面对一个闭合型的人事升迁图谱。，这完全可以通过精兵简政，扩大分流，财政保底来解决其后顾之忧。从各个试点区域的实施效果来看，扩大县级地方权力十分必要，并且我国在推进县制改革方面已经积累了较为丰富的实践经验。当前我国经济发展处于深刻转型阶段，经济下行的压力较大，如果不能抓住时机尽快扩大县级地方权力，增强地方发展的主动性积极性，则可能失去发展良机，不利于地方经济的转型升级。

五、结语——地方权力合理划分的理论现实契合点

中央与地方关系一直以来是困扰我国法治进程的重大课题。近30年以来，我国的中央与地方关系调整以“放权”为基本特征，逐步改变了传统的中央权力高度集权的关系格局，却依然无法有效应对实践中的诸多困难和挑战[10]。我国地方制度改革的关键点是县级地方权力划分问题，通过以上分析可以看出，逐步取消行政层级，实现行政管理体制与宪法的契合，逐步扩大县级地方权力是我国县级地方权力划分的总体走向。不论是强县扩权还是省直管县，这两种模式在实践中都得到了检验，具有可取之处，在实施中也碰到了一定困难，遇到了种种障碍。或许这两种模式并不是最优的模式，发展县域经济还是应该因地制宜，选择适合本地的发展模式，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化、一刀切[13]。但无论构建何种模式的地方制度，扩大县级地方权力，保证在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性，则是地方制度改革的总体目标和最终归宿。

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