文/丁韶彬



美国对外援助中的人权因素：法律基础与政策实践

文/丁韶彬

内容摘要

关键词 人权 人权外交 对外援助 “坚持原则的务实精神”

一方面，人权是美国根深蒂固的基本价值观，人权外交是美国外交中的一项重要内容，在非西方国家推进人权发展是美国对外政策的一个基本目标；另一方面，美国是世界上最大的对外援助国，利用对外援助实现其对外政策目标是连美国政府也不讳言的不争事实。因此，在对外援助与人权外交之间建立某种关联，准确地说，以对外援助推进人权外交，赋予对外援助以人权外交的新功能，并在其后的援助中维持和巩固这一功能，是美国政府的合乎逻辑的选择。那么，美国的对外援助和人权外交在彼此的实践中究竟扮演怎样的角色？两者之间的联系是如何在美国外交实践中确立和发展起来的？以援助推进人权外交的政策效果如何？本文拟对上述问题进行具体考察。

一、美国人权外交与对外援助之关联

20世纪70年代，美国卡特政府出于现实政治的需要，提出了人权外交理念，并付诸对外政策实践，成为此后历届美国政府为对外政策合法性进行辩护的便宜托辞。近年来，人权外交也成为英、法、德和日本等西方国家价值观外交的一个重要组成部分。

人权外交的滥觞可以追溯到近代思想家的天赋人权思想，追溯到《独立宣言》中确立的成为美国基本价值观的所谓天赋权利：生命权、自由权和追求幸福的权利，以及美国例外论、使命意识和美国外交中的理想主义传统，经卡特政府作为对外政策目标，逐渐成为此后美国政府对外政策的基石。人权外交在美国的兴起有其国内政治背景。20世纪60年代美国民权运动的勃兴、越南战争的挫败和公众对尼克松政府现实主义外交政策的不满，激发了卡特政府和国会对人权的兴趣，国会和公众都认为美国外交政策应当反映美利坚民族的道德原则。于是，在美国形成了一个促进人权外交的政治联盟，主要包括为削减援助预算和对外承诺寻找理由的人士，以及攻击共和党政府对外政策的力量。

人权外交的本质是以维护和促进人权为借口，运用政治、经济、军事、文化等手段，实现包括人权发展在内的各种政策目标。因此，在美国对外政策中，人权既是目的，也是手段。

人权外交包含两方面含义：一是以促进人权为目的，即为促进人权发展而运用各种外交政策工具；二是以人权问题为工具，实现其他对外政策目标。人权外交的本质是以维护和促进人权为借口，运用政治、经济、军事、文化等手段，实现包括人权发展在内的各种政策目标。因此，在美国对外政策中，人权既是目的，也是手段。美国首先以国内立法的形式，为通过各种途径进行人权外交提供法律依据。在此基础上，美国人权外交采取政治、经济、军事、文化等多种手段。一是政治和外交手段：单边地发表所谓年度“国别人权报告”（始于1977年），或国会或行政部门通过决议、声明、听证会、接见和支持异见人士等形式，公开批评指责有关国家（主要是发展中国家）人权问题；双边人权对话，公共外交；在联合国人权理事会（2006年取代联合国人权委员会）等多边场合，搞针对别国的人权提案，鼓动国际社会对这些国家采取行动。二是经济手段：把经济和军事援助与对象国人权状况挂钩，即以尊重人权为提供援助的条件，或者通过国务院下属的民主、人权和劳工局（ the Bureau of Democracy， Human Rights and Labor）管理的有关对外援助项目——如人权与民主基金（the Human Rights & Democracy Fund）、全球人权卫士基金（Global Human Rights Defenders Fund），以图影响受援国人权政策；进行经济制裁，将人权问题与最惠国待遇、科技输出以及文化交流等问题挂钩。三是文化手段：利用官方的或民间的人员往来推销西方的意识形态和价值观念；利用各种媒体对别的国家进行思想渗透。四是军事手段：以“人道主义干涉”为借口，对主权国家进行直接的军事打击。1

可见，对外援助是人权外交的一种重要经济手段。以对外援助实现人权目标，把一国遵守国际公认人权的状况作为提供援助的条件，从而在人权外交与对外援助之间建立了实践的联系。作为世界上综合国力和经济实力最强大的国家，对外援助是美国对外政策中的一种不可或缺的工具，并且其功能往往为其他政策工具所无法取代。摩根索曾经指出，美国的某些海外利益，是通过军事手段所无法实现的，传统的外交方式也仅仅部分适用，唯有对外援助才是实现这些利益的最适宜途径。2两者之间的关联有其必然性，援助成为人权的工具，人权成为援助的目标。二战后，对外援助作为政策工具的使用早于人权外交政策，因此，随着人权外交的提出，促进人权成为美国对外援助的一个新目标和新依据。

通过对外援助促进人权主要有两种方式。一是把人权状况作为决定是否提供援助的重要条件，禁止向侵犯国际公认人权的国家提供援助，以此施压其改进人权状况。1961年《对外援助法》相关人权条款所规定的主要是这方面内容。然而，在此方面，历届美国政府提供的对外经济和安全援助与潜在受援国的人权记录之间没有明显的关联，3长期以来，人权考虑在援助分配中既不是唯一因素也不是首要因素。4而援助法律的相关人权条款也极少被援引用于否决某项对外援助。二是对在美国看来人权记录不佳的国家也提供援助，用于改进和推动受援国的人权和其他相关方面（如民主、法治、公民社会等与人权相关领域）的改善，但也往往收效甚微。

二、对外援助的人权条件： 法律基础

通过对外援助开展人权外交，其法律基础主要是不断修订的1961年《对外援助法》的相关人权条款，包括把人权因素纳入安全援助议程的第502B节和620M节，以及把人权因素纳入经济援助议程的第116节。

《对外援助法》第502B节：安全援助的人权条款

1974年，国会修订1961年《对外援助法》第502B节，即汉弗莱—克兰斯顿修正案（Humphrey-Cranston Amendment），该修正案意在防止外国政府利用美国军事援助侵犯其国民人权，防止美国政府亲近专制政权。

《对外援助法》第502B节主要有如下规定：美国对外政策的一个主要目标是促进所有国家遵守国际公认的人权；除非存在总统能够证明提供安全援助合理性的特殊情况，不得向任何一个其政府一贯严重侵犯国际公认人权的国家提供任何安全援助；国务卿应当向国会提交一份充分而完整的“关于被提议接受安全援助的每一个国家遵守国际公认的人权情况”的报告。本节还规定了取消援助禁令的条件：一国的人权纪录取得了显著进步，从而能够证明取消援助禁令符合美国国家利益。本节条款还列举了“安全援助”的类型：军事援助、经济支持基金、军事教育与培训、维和行动、防务用品和服务的销售、防务相关的许可等。正是根据502B节的规定，自1977年，美国国务院每年要向国会提交并发布《国别人权报告》。

《对外援助法》第116节：经济援助的人权条款

1975年国会通过哈金修正案（Harkin Amendment），即《对外援助法》第116节，禁止向任何严重侵犯人权的国家提供经济援助。

第116节规定：除非援助将使该国家的贫困者直接受益，不得向任何一个其政府一贯严重侵犯国际公认的人权的国家提供经济援助。严重侵犯人权的行为包括：刑讯逼供或以残酷的、非人道的、羞辱的方式对待或惩罚，在没有指控的情况下超期拘押，采用绑架和秘密拘禁方式造成人员失踪，或者其他公然拒绝给予人民生命、自由和保障权利的行为。该条款还规定，不得向任何不能在其力所能及的范围内采取适当而充分的措施保护儿童免受剥削、虐待或被迫参加军事或准军事机构的国家提供援助。

《对外援助法》第620M节：安全援助的新人权条款

《对外援助法》第620M节，是禁止美国国务院和国防部向不受惩罚地侵犯人权的国外军事单位提供军事援助的人权法案，因参议员帕特里克・莱希是该法案的发起人，又称为“莱希法案”（Leahy Law）或“莱希修正案”（Leahy Amendment）。

莱希于1997年首次提出该法案时，仅仅针对反毒品援助；次年，国会把它的覆盖范围扩大到国务院资助的所有援助。直到2008年，这一条款被包含到年度所有对外行动预算案中，同时该法案被固定化为《对外援助法》修正案，即620J节（“对安全力量援助的限制”，“Limitation on Assistance to Security Forces”）；2011年，国会对该法案进行了实质修改，并重新编号为“620M”节以强化其执行和贯彻。该修正案规定：如果国务卿有可靠信息表明一个外国的安全武装单位严重侵犯人权，不得根据《对外援助法》或《武器出口控制法》向该单位提供任何援助；如果国务卿确定并且向国会有关委员会报告该国政府正在采取有效措施使该军事单位负有责任者绳之以法，则上述禁止性规定可以不予适用。5

《对外援助法》人权条款中的“特殊情况”

上述三个对外援助人权条款，本质上反映了美国国会和行政部门之间的妥协，可以视为美国国内政治的产物。一方面，法案禁止美国政府向侵犯国际社会所公认的人权的国家或相关单位提供援助，另一方面，法案都规定了特殊情况下，行政部门可以提供援助。具体而言，502B节关于安全援助的人权条款中规定，如果存在总统能够证明提供安全援助合理性的特殊情况，可以向侵犯人权的国家提供援助；如果一国的人权纪录取得了显著进步，从而能够证明取消援助禁令符合美国国家利益，行政部门可以不顾援助禁令。116节关于经济援助的人权条款中也规定，如果行政部门能够证明援助将使受援国家的贫困者直接受益，也可以向这个侵犯人权的国家提供援助。而《对外援助法》620M节规定，如果国务卿确定并且向国会有关委员会报告拟定的受援国政府正在采取有效措施使该国侵犯人权的军事单位负有责任者绳之以法，则援助的禁止性规定可以不予适用。

这些例外条款赋予了行政部门很大的政策选择空间，可以在给予“严重侵犯人权”的特定国家经济或军事援助时比较便利地加以利用。美国援助立法的这种灵活性既反映了立法机构与行政部门之间的权衡与妥协，也反映了人权考量与国家安全利益之间的平衡。实际上，在美国历届政府的对外援助实践中，行政部门总能找到合适的理由对侵犯人权的国家提供经济或军事援助。

美国政府对这类专制的友邦国家提供军事和经济援助。其结果是，在通过援助促进人权方面，里根政府和卡特政府同样没有取得实效。

三、美国对外援助中的人权因素：从卡特政府到小布什政府时期

不同党派和不同时期的美国政府在制定对外援助政策时，对待人权问题有不同的态度和做法。自《对外援助法》的人权条款通过之后的卡特政府到奥巴马政府，以冷战结束为界，可以划分为两个时期六个阶段考察之，本节考察奥巴马政府之前的五个阶段。

（一）冷战时期：从卡特政府到里根政府时期

卡特政府时期（1977-1980）。众所周知，美国人权外交始于卡特政府。卡特在多个不同场合宣扬美国外交的人权基础。1977年1月，卡特在其总统就职演说中宣称，美国外交政策的基本思想是“捍卫人权”，并表示要把“基本人权”作为美国外交政策的灵魂。1977年5 月22日，卡特在圣母大学的毕业典礼上作题为“人权与美国外交政策”的演讲，演讲中多次提及“人权”，重申把“人权”作为美国对外政策的基本信条。在1978年1月19日的国情咨文中，卡特宣称，促进人权发展，既是正确的国内政策，在对外政策中也是正确的，“这个世界必须明白，美国将立场坚定地支持人权。”1978年12月，卡特在纪念《世界人权宣言》发表30周年大会上宣称，人权原则是美国对外政策的灵魂，是确定美国同其他国家保持什么关系的一个因素。

尽管卡特信誓旦旦推进人权外交，并且在卡特之前，国会已于1974和1975年先后通过了《对外援助法》的两个人权条款，即前述的第502B节和第116节，但是为了应对复杂的国际政治现实，卡特政府的人权立场并不是连贯的。在其任职的前半期，卡特政府采取了包括援助制裁在内的各种措施在发展中国家推进人权，但在其执政后半期，美国人权外交的热情在国内外的批评声中逐渐冷却下来。6在面对一系列外交失败之后，卡特又回退到尼克松注重权力政治和国家安全的外交政策风格上来。斯托尔、卡尔顿和约翰逊等几位美国学者的研究表明，卡特政府并没有把推进基本人权的政策宣示转化为对外援助实践，没有数据表明卡特政府在提供援助时，考虑了受援国家的人权状况。7

里根政府时期（1981-1988）。里根政府时期，白宫强调美国外交政策要回归实力与威望，这意味着对卡特时期强调人权重要性的修正，并确立了更为现实的人权政策。里根政府宣称，国际恐怖主义是对人权的最主要威胁，而国际恐怖主义的主要来源则是苏联。这样，里根政府把人权、国家安全和国际恐怖主义捆绑在一起，从而巧妙地适应了美国在全球反共产主义苏联的斗争需要。8此外，里根政府在提供援助时，对受援国的人权状况采取了双重标准，即通过把所谓专制政府（oppressive governments）区分为威权（authoritarian）政府或极权（totalitarian）政府，里根政府忽略其友邦国家人权侵犯行为。里根政府的驻联合国大使珍妮・柯克帕特里克（Jeanne Kirkpatrick）是这种双重标准理论的阐述者。这种理论宣称，威权政府不仅对美国是友好的，因而促进了美国安全利益，而且乐于接受民主转型和自由化。9因此，在实践中，美国政府对这类专制的友邦国家提供军事和经济援助。其结果是，在通过援助促进人权方面，里根政府和卡特政府同样没有取得实效。根据雷根（Patrick M. Regan）对卡特政府和里根政府美国对外援助的研究表明，援助对于受援国人权实践几乎没有影响或根本没有影响。10

（二）冷战结束后：从老布什政府到小布什政府

老布什政府时期（1989-1992）。老布什被认为是一个明显的实用主义者。在其为时不长的执政时期，世界经历了苏东剧变和冷战的结束，这一时期美国政府的对外政策带有比里根政府更弱的人权色彩。海湾战争提供了观察老布什政府把人权目标融入对外政策的典型案例。为了给战争寻找一个美国人民乐于接受的理由，老布什把经济目标与保护民主和人权的需要结合了起来。在援助与人权目标的勾连上，由于缺少了冷战需要，老布什时期美国对外援助预算大幅减少，美国用于影响第三世界国家人权的援助也呈大幅下降趋势。11

克林顿政府时期（1993-2000）。 民主党人克林顿在对老布什政府对外政策不顾民主和人权目标的批评声中赢得了总统选举，他把人权、经济和安全并列为美国的三大对外政策目标，并且声称要对华采取接触战略，促使中国经济改革、政治民主和市场开放。但上任后的克林顿也很快放弃了其总统竞选时的立场，实际上一定程度回归了老布什的对外政策风格。他不仅坚持给予中国“最惠国待遇”地位，反对把人权与最惠国待遇地位挂钩，而且在1993 年9月正式推出对华“全面接触”（Comprehensive Engagement）政策，提出“一个强大、稳定、正在现代化和繁荣的中国符合美国的长远利益”。克林顿政府的人权政策被人权观察组织批评为双重标准：对于美国具有重要政治经济利益的人权纪录不佳的国家，美国不会去谴责；反之，美国就会加以谴责甚至制裁。12实际上，克林顿八年任期内在对外援助领域没有多少作为，既没有建立有影响的援助项目，也没有实质增长援助规模，1996—1997年一度达到冷战后的最低值。总之，克林顿政府把人权目标置于政治和经济利益的从属地位。

小布什政府时期（2001-2008）。小布什执政伊始，恰逢“9.11”恐怖袭击，“反恐”成为美国首要战略任务，此后，与美国的反恐合作是获得军事援助的重要理由。美国向中亚和中东许多所谓反恐前线国家提供大量援助，即使受援国存在较为严重的侵犯人权问题。因核试验而受到制裁的印度和巴基斯坦也在这一背景下被取消了制裁，巴基斯坦重新成为美国最大军事援助国之一。在反恐大背景下，小布什政府还把促进人权与国家安全看作相互关联和相互促进的目标，把暴力和恐怖与经济贫困联系起来，把反恐与减贫联系起来，因而赋予经济援助以反恐的新内涵，并因此而设立“千年挑战账户”（Millennium Challenge Account）。

小布什政府强调，促进人权和民主是美国对外政策的基石，贯穿于美国对外政策的各个领域。为此，美国政府提出要与各国政府、多边机构、国际组织、非政府组织和全世界各地人士合作，鼓励改善人权状况和向民主过渡；国务院在原有的发表《国别人权报告》（Country Reports on Human Rights Practices）、《国际宗教自由报告》（The International Religious Freedom Report） 等年度报告的基础上，又启动《美国支持人权与民主的纪录》（Supporting Human Rights and Democracy： The U.S. Record）的发布；国务院和美国国际开发署（U.S. Agency for International Development）提供技术援助，帮助全世界各地的政府和公民社会提高民主技能。有关项目以责任政府、人权、法治、公平选举、自由媒体、公民社会和公民参与等为核心理念组织实施。此外，对表示促进人权和民主改革意愿的政府，美国提供经济技术援助，而对缺乏改革意愿的政府，美国则不给予支持。13小布什政府还在2006年宣布了三项与促进人权有关的政策倡议：面向全球人士设立“人权卫士基金”（Human Rights Defenders Fund）、提出十条核心的NGO 原则（NGO Principles）用以评估其他国家政府的行为、设立两项“自由奖”——自由卫士奖（奖励国外活动家或者NGO）和自由外交奖（奖励美国驻外大使）。14

四、美国对外援助中的人权因素：奥巴马政府时期

奥巴马在当选总统之初没有提出明确的人权政策，被认为对待人权缺乏积极的态度。在受到一些批评之后，奥巴马及前国务卿希拉里在人权议题上形成了所谓“坚持原则的务实精神”（principled pragmatism）的政策。

（一）广义的人权界定和“坚持原则的务实精神”

前国务卿希拉里2009年12月14日在乔治敦大学所作的演讲“21世纪的人权议程”（On the Human Rights Agenda for the 21st Century）是奥巴马政府人权理念和政策的具体阐述。希拉里的演讲主要涉及两方面内容：一是如何理解人权，希拉里提出要把人权放在一个广阔的背景下理解，从而提出了比以往美国政府更为广义的人权界定；二是如何推进人权，希拉里提出了四个方面的策略。

美国政府在对外政策上所谈的人权，传统上注重政治和公民权利，因而往往与一国的政权或政治制度联系起来，而希拉里在演讲中强调了经济和社会权利维度。她指出，人们不仅要能够摆脱暴政、酷刑和歧视的迫害，不再有被当权者关押或被迫“失踪”的恐惧；同时也应当无匮乏之虞——不缺乏食品、医药、教育以及法律上和事实上的平等。希拉里进而认为，人权应包含民主和发展两个方面的内涵：人们应当能够摆脱所有形式的暴政，并应能自由地抓住全面实现人生价值的机会。因此，美国把支持民主和增进发展作为21世纪人权议程的基石。希拉里宣称，民主不仅意味着通过选举产生领导人，还意味着积极参政的公民、自由的新闻媒体、独立的司法系统，以及向所有公民负责并平等而公正地保护其权利的透明和顺应民意的机构。关于发展的内涵，希拉里指出，“人类发展也必须是人权议程的一项内容，因为基本生活保障，如食品、住宅、卫生、教育，以及良好的公共环境，如环境可持续性、预防传染病、援助难民，都是人们行使权利的必要条件，还因为人类发展和民主相辅相成。如果人民的基本生活没有保障，民主政府是不能长久存在的。贫困和疾病导致的绝望通常引发暴力，从而进一步危及人民的权利，威胁政府的稳定。”15希拉里进而认为，人权、民主和发展不是三个分立的目标，其各自的议程也不是毫无关联。在此基础上，希拉里从问责制、坚持原则的务实精神、自下而上的合作、广泛关注权利受到危害的情况等四个方面阐述美国的人权外交政策，而“坚持原则的务实精神”是其中的核心。

“坚持援助的务实精神”不同于此前美国政府的人权政策。克林顿政府奉行“人权高于主权”的逻辑并以此为借口对主权国家进行军事打击，小布什政府以反恐的国家安全利益为由在对外政策上采取单边主义。相较而言，奥巴马政府在人权政策上追求原则与实用之间的平衡，希拉里称之为“坚持原则的务实精神”。“在推进人权议程时，我们必须务实而灵活，这不是说要对我们的原则进行妥协，而是要采取措施使这些人权议程变成现实”。16这个概念基于如下假定：坚定而平静的外交既不会破坏全面的关系，又能够比公开责难更能产生有效结果。在希拉里看来，在对待他国人权的问题上，对于一些大国而言，关起门来进行磋商效果会更好；那种认为唯有施压和孤立才是推进民主变革的有效手段的假设是错误的。希拉里还引用奥巴马表述人权原则坚定性和政策灵活性的讲话：“我们必须尽可能在孤立与接触、施压与鼓励之间找到平衡，以使人权和尊严能够与时俱进”。奥巴马政府这种公开宣示的平衡策略，遭到激进的人权活动家的批评，称之为“空洞的承诺”。17

（二）人权与援助的政策关联

奥巴马政府把人权和援助统合在国家根本利益的框架中。人权作为美国基本价值观，因而也是国家根本利益的一个组成部分，成为美国外交政策的一个基石；而援助（发展）政策则是推进包括人权价值观在内的根本利益的重要工具。

在2010年美国《国家安全战略》、美国第一份《四年外交与发展评估报告》（QDDR）、美国第一份《总统全球发展政策指令》（PPD）等不同的政策文件中，奥巴马政府反复强调美国四大持久的根本利益，也是美国国家安全的战略性优先任务：安全、繁荣、价值观和国际秩序。所谓价值观目标，具体而言，就是要在国内和全世界尊重自由、平等、人权等价值观。而为了实现美国根本利益，奥巴马政府提出了发展（即对外援助）、外交和防务三位一体（即所谓“3D”战略）的对外战略。在奥巴马政府看来，发展是一种战略的、经济的和道德的必需，与外交和防务一样，对促进美国利益而极为重要，应把发展提升为美国权力的一个核心支柱。概言之，对外援助如同外交和防务一样，可以服务于美国对外战略中包括人权在内的价值观目标。

应当说，奥巴马政府对人权外交与对外援助之间的战略勾连，有着比前几任总统更加深刻的认识和更为明确的表述，从而也在人权、援助和国家战略利益之间搭起一座更为牢固的桥梁。正如希拉里指出的：有人认为，我们必须在促进人权和寻求“国家利益”之间作出选择，这种假设是错误的。

五、结论与讨论

通过对战后尼克松政府以来尤其是冷战结束以来美国人权外交与对外援助关系的考察，我们可以得出以下几点认识。

一、基于历史和特性，美国视人权为基本价值观，从福特时期国会通过《对外援助法》的两个关于对外援助人权条款的修正案，以及随后卡特正式提出人权外交政策以来，历届美国政府推行人权外交；经过几十年的政策变迁，美国的人权外交已经形成了较为成熟的观念和政策体系，并在西方国家中产生了一定的示范效应。如今，欧盟及其主要成员国英、法、德以及日本都在对外关系中倡导人权观念和价值观外交。

二、在人权外交的实践中，美国政府逐渐形成了更为包容的人权理解，形成了原则的坚定性和政策的灵活性结合的人权外交框架。奥巴马政府在人权问题方面的“坚持原则的务实精神”，可以视为美国人权政策的高度概括，这种原则性和灵活性的平衡在援外立法中的人权条款中就奠定了基础，在其后的政策实践中不断趋于成熟。历届政府往往都要在就职演说或其他场合宣示推进人权的坚定立场，但最后往往都以求助于实用主义或务实精神而告终。18这是因为，过于突出人权因素，则可能有损于其他更为重要的利益；而忽视人权因素，至少会招致自由主义者、一些宗教团体和人权组织的批评。

三、就人权与对外援助的关系而言，多项相关研究普遍表明：在把人权状况作为提供援助的条件、禁止向侵犯国际公认人权的国家提供援助方面，尼克松以来的历届美国政府提供的对外援助与潜在受援国的人权记录之间没有明显的关联。在对人权记录不佳的国家提供援助，以改进和推动受援国的人权和治理方面，美国对外援助也往往收效甚微。究其原因，美国人权外交的途径是多维度和多层次的，而对外援助的政策目标也是多维度的。

四、如果说援助并没有有效促进受援国的人权状况，那么美国对外援助立法中的人权条款或援助实践中的援助制裁是否就没有意义？答案是否定的。因为即使人权条款或援助制裁本身对于促进人权没有实际效果，但它作为一种外交宣示和政治信号，传达了美国对于对象国的某种态度，增加了该国人权侵犯的成本，如果该国较大程度上依赖美国的援助，则其成本更高。

五，总体而言，美国对外援助主要是出于地缘政治、战略安全或经济利益考虑，而人权考虑处于从属地位，实际上既非美国唯一的也非首要的考虑。无论是人权外交还是与人权有关的援助，从根本上说不是为了促进人权，人权本身并不是目的，而是美国实现更为重要利益的工具。但是，另一方面，美国却通过人权外交，通过赋予援助以道义内涵，不仅有助于赢得国内社会的支持，而且有利于引领国际援助政策议题，掌握话语权。

［作者单位：西北政法大学政治与公共管理学院，本文是国家社科基金一般项目“世情国情变化形势下中国对外援助研究”（10BGJ001）的阶段性研究成果］

注释

1 Thomas Lum， “Human Rights in China and U.S. Policy： Issues for the 113 the Congress”，Congressional Research Service Report， June 19， 2013， pp.26-32；刘舸：《浅析美国“人权外交”的实施手段》，《燕山大学学报》，2001年第1期。

2 Hans Morgenthau， “A Political Theory of Foreign Aid”， The American Political Science Review， 56：2（1962），p.301.

3 实际上，不仅美国，大多数援助国的援助分配也没有受到受援国人权状况的影响。Eric Neumayer，“Do Human Rights Matter in Bilateral Aid Allocation？A Quantitative Analysis of 21Donor Countries”， Social Science Quarterly， 84：3 （2003）， pp.650-666.

4 Clair Apodaca， Michael Stohl， “United States Human Rights Policy and Foreign Assistance”， International Studies Quarterly， 43： 1 （1999）， pp. 185-198.

5 Nina M. Serafino， et al.， “‘Leahy Law’ Human Rights Provisions and Security Assistance： Issue Overview”， Congressional Research Service Report，January 29， 2014.

6 周琪：《意识形态与美国外交》，上海人民出版社2006年版，第355-359页。

7 Michael Stohl， David Carleton & Steve Johnson， “Human Rights and US Foreign Assistance from Nixon to Carter，”Journal of Peace Research， 21：3 （1984）， pp.215-33.

8 David Carleton & Michael Stohl， “The Foreign Policy of Human Rights： Rhetoric and Reality from Jimmy Carter to Ronald Reagan，” Human Rights Quarterly， 7：2 （1985），p.208.

9 Clair Apodaca， “U.S. Human Rights Policy and Foreign Assistance-a short history”， Ritsumeikan International Affairs， Vol.3， 2005， p.70.

10 Patrick M. Regan， “U.S. Economic Aid and Political Repression： An Empirical Evaluation of U.S. Foreign Policy”， Political Research Quarterly， 48：3（1995）， pp.613-628.

11 周琪：《意识形态与美国外交》，第374页。

12 Clair Apodaca，“ U.S. Human Rights Policy and Foreign Assistance-a short history”， p.73.

13 可见于美国国务院2005年12月8日为纪念“世界人权日”（12月10日）而发表的题为“促进人权和民主是美国对外政策的基石”的新闻简报。http：// usinfo.state.gov/mgck/Archive/2005/Dec/09-448563.html.

14 Department of State， Supporting Human Rights and Democracy： The U.S. Record 2006， http：//www.state.gov/ documents/organization/80699.pdf.

15 克林顿・希拉里：《21世纪的人权议程》，http：// iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2009/12/200912 15160545eaifas0.7509272.html.

16 Hillary Rodham Clinton， “Remarks on the Human Rights Agenda for the 21st Century”， December 14，2009. http：//www.state.gov/secretary/20092013clinton/ rm/2009a/12/133544.htm.

17 Kenneth Roth， “Empty Promises？ Obama's Hesitant Embrace of Human Rights”， Foreign Affairs， Mar./Apr. 2010.

18 David P. Forsythe， “US Foreign Policy and Human Rights： Situating Obama”， Human Rights Quarterly， 33：3 （2011）， pp. 767-789.

人权外交由卡特政府正式提出以来，已经成为美国对外政策的基石，并与此前已大规模开展的对外援助产生了相互联系。这种联系表现在，一方面，促进海外人权发展成为美国对外援助的新目标，另一方面，《对外援助法》新增的人权条款为美国的对外援助制裁提供了法律依据。在政策实践中，卡特以来的美国历届政府都不得不在人权原则和实用主义之间寻求平衡。这种平衡，奥巴马政府把它概括为“坚持原则的务实精神”。