文/谢婷婷



南苏丹困难重重的发展之路2011年南苏丹公投观摩情况分析

文/谢婷婷

南苏丹原是英埃共管苏丹的一部分，1956年后成为苏丹共和国的一部分，属苏丹南部10省。第一次苏丹内战后，苏丹南方于1972年至1983年得到自治。第二次苏丹内战随即于1983年爆发，至2005年签署《全面和平协定》，并成立苏丹南方自治政府。最终南苏丹独立公投通过，南苏丹共和国遂于2011年7月9日0时宣告独立，成为非洲大陆第54个国家。然而，独立并没有带来和平与发展，2013年12月15日，首都朱巴爆发内战，至今仍未完全和平。2015年8月26日，在联合国的调停下，各方同意成立为期30个月的过渡政府，并在过渡期后期举行大选。

投票第一天清晨六点在投票点排队等待的妇女，她们要在最早时间投完票返回家中从事家务或出外务工

2011年1月3日，本人以国际观察员的身份，受美国卡特中心邀请观摩南苏丹公投，自1月4日至25日的20天里，由于本人被分配至南部苏丹首府朱巴一组，有机会拜访了许多相关政府机构、公投委员会各级机构和一些国内观察组织，也得以观摩了从公投准备、投票、点票至汇总制表的全过程。回顾这段观摩经验，当时所看到和经历的现实境况也许可以为南苏丹此后的复杂形势提供一些解释。

设置在朱巴大学的投票点，群众正在排队等待投票

投票结束后，工作人员在公开监督之下打开投票箱进行现场清点和唱票

一、南苏丹公投观摩情况

在1月5日、6日两天的时间里，来自世界各国共50人的短期国际观察员与已经在苏丹观察了一年的长期观察员以及几名中期观察员一起共同接受了卡特中心的事前培训，从苏丹的政治、社会、安全环境至公投期间的观摩任务和行动安排，都进行了周密的培训。随后，以两名观察员、一名当地翻译和一个司机为一组，每组配备一辆越野吉普，开始了为期一周的观摩任务。我和另一位来自利比里亚的观察员分配在朱巴一组，负责朱巴市及其东部和南部地区（Kajokeji和Lainya）。虽然不像其他小组一样需要长途跋涉至苏丹其他州，但是由于朱巴是南部苏丹的首府，这个地区选民登记数量巨大，也是众多公投委员会和政府相关部门的所在地，最终各地选票的汇总制表和公布也是在此，所以我们这一组的任务可以说是最为艰巨的。

为此，在公投开始前，我们在1月7日和8日便在朱巴市内拜访了包括南苏丹公投委员会在这个地区（中赤道州，Central Equatoria State）的高级委员会和朱巴分委员会、国内事务总部（Ministry of Internal Affairs Headquarter）以及国内观察员组织之一（SUNDE）。我们拜访了这些部门或组织的负责人，了解了公投的准备情况、安全状况和苏丹人民对公投的参与情况，也从高级委员会获得了决不会干扰国际观察员的观摩行动的承诺。在路上我们看到了不少游行的人群，载歌载舞地呼吁着人民为自己国家的未来投票，建筑物或广告牌上也都张贴着宣传公投的图片和标语。事实上，从与这些负责人的交谈中，我们感觉到他们为公投做出了许多努力和准备，人们的参与积极性、国内观察员的教育和分派、安保工作的准备等等，都说明他们的工作事无巨细，十分充分。不过，随后我们随机选取了几个投票中心去观察准备情况，结果令我们大失所望，许多投票中心在8日下午还没有准备好（9日为正式公投日期），没有明显的标识，工作人员在闲坐着，朱巴大学投票中心甚至还正在做清洁打扫的工作。

如果人们的投票热情真的那么高涨，也得到了相当的投票知识教育，那么这些准备不全的投票中心如何迎接第二天投票日的到来？而且由于1月9日为周日，预计大量选民会在公投第一天到达，那么投票中心的任务会更重。

正是带着这种疑问和担忧，第二天即1月9日，我们一早约六点十分（投票八点正式开始）便到达了昨天去过的其中一个投票中心去观察准备情况。出乎意料，所有事情都已准备就绪：选票等资料早已摆放妥当，国内观察员也已经到位，工作人员甚至已经开始组织选民排队等候。正在等待的当地妇女告诉我们，她们非常期待独立，在凌晨三四点就已经开始陆陆续续到达各自登记的投票中心等候投票。至此，我们对南苏丹公投的顺利进行有了进一步信心。当天，我们奔波在朱巴各个投票中心之间，前一天看起来似乎准备不足的那几个投票中心也有条不紊地进行着工作。第一天的确是最为忙碌的一天，因为大量选民的到来，朱巴市各个投票中心的关闭时间甚至从此延后至下午六点了（原定为下午五点）。而根据后来得到的统计数据，第一天我们负责地区的各个投票中心的投票率基本超过了40%。

1月10日，我们离开朱巴市，开始前往东部和南部偏远村镇。尽管路途遥远、路况极差，但是我们仍然保持平均每天沿途观摩6个投票中心，这样我们就必须每天清晨六点左右出发，才能保证在天黑前到达有人烟的村镇。由于没有电力和供水系统等基本设施，我们在这些偏远村镇进行观摩任务时，必须合理计算时间以保证我们在夜晚降临时能找到安全的投宿点。在各个投票中心，我们得到了热情的欢迎，特别是在临近乌干达边境的Kajokeji地区，由于偏远和路况不好，我们没有在这个地区见到除了我们之外的其他国际观察员。在丛林中穿梭，寻找散落其中的投票中心并不是一件容易的事情，幸好我们的翻译正好是来自这个地区，避免了迷路的可能。在每个地区，除了在投票中心观摩投票过程，填写卡特中心制作的检查表，询问中心负责人相关问题，我们还会把握任何可能的机会询问选民或其他民众（南苏丹有不少来自如乌干达等其他非洲国家的民众来此工作）的意见和看法。除此之外，我们还会例行地在离开前拜访当地的分委员会，询问投票和安全情况，获取该地区的投票数据等。1月12日，由于路况问题，我们无法按时返回朱巴，只能留宿在Lainya一个非政府组织的营地。不过也因此，我们得以在1月13日离开前拜访Lainya分委员会，得到了该地区的投票数据，也得以在上午八点观摩了当地一个投票中心的准备工作，了解到他们正在等待最后1名在那里登记的选民的到来。截至1月13日，这两个地区（Kajokeji和Lainya）的投票率便已经达到了90%。实际上，根据我们收集的数据和各地分委员会的报告，有不少投票中心达到了100%的投票率。用来自欧美国家的观察员的话来说，这简直是不可思议的事情，更别提后来统计结果显示有超过95%支持独立。

我们在到达每一个投票中心后都会记录工作人员和国内观察员中妇女的数量和比例，南苏丹地区民众受教育程度极低，妇女地位极其低下，因此在公投过程中妇女的参与和受教育程度便显得尤为重要。通过实地考察，大部分投票中心基本都能保证至少有一位女性工作人员或国内观察员。不过很明显，妇女的受教育程度不如男性，她们中的大多数不会英文（南苏丹原为英属殖民地，许多人会英文），沉默寡言地站在男性身后。同样的，在之后我有幸参与观摩的点票、汇总、制表等阶段中，女性工作人员和国内观察员的参与同样是考察的重点。

1月15日，公投的最后一天，每组观察员都需要选取一个投票中心，观摩点票的全过程，我们选取了朱巴市位于一所小学的投票中心，从下午6点45分点票开始，一直到凌晨1点所有公投材料装箱，由军力押运离开投票中心为止。第二天，我们还选取了六个投票中心观察和记录投票结果是否公开张贴在了投票中心外面。

公投过程主要如下：1月9日至1月15日，选民在其所登记的投票中心投票；1月15日下午6点投票结束，由各投票中心开始点票并随后公开结果；1月16日至1月18日，各投票中心将投票结果和公投相关材料封箱后由武装力量押运至各州公投委员会的仓库；1月19日，各州陆续将投票结果送至位于朱巴的数据中心汇总数据和制表。随着公投的结束，派至苏丹各地的国际观察员结束任务，陆续返回。由于我们小组所在的朱巴是各地选票和公投材料回收和汇集地，我们便因此多了两项观摩任务：一是从1月16日至18日在朱巴的一所仓库观摩该州（中赤道州）回收和汇集材料的过程；二是从1月19日至21日在数据中心观摩数据汇总和制表。也因此，在22日由卡特中心举办的国际观察员的交流会上，我代表我们小组进行的发言也多了一项可供大家分享的信息——在数据中心观摩数据汇总和制表的情况。

从投票、点票、汇总和制表总过程来看，南苏丹的这次公投可以说是十分成功和顺利的。所有工作人员都表现出了受过专门培训所应具备的素质，知道自己的职责所在，在没有收到任何报酬（虽然抱怨政府一直没有发所承诺的工资）的情况下仍然认真做好工作，认为这对他们的未来意义重大。在一个刚结束战乱5年（2005年南北双方签订停战协定）的国家，一个处于最贫困状态的地区能够做到这样已经非常不容易。卡特中心在观摩投票这个工作的组织和数据收集上非常有经验，从事前培训到设施装备再到检查表等一系列数据收集和评估工具都十分科学、准备充分。我们的任何观摩活动，卡特中心都提供了专业的检查表供我们在观摩过程中填写，包含了所有必要的信息，随后这些数据资料都汇总在一起由数据处理专家进行统计分析。因此，他们发布的报告在科学性和可信度上都得到普遍的认可。

二、公投过程中呈现的问题

从南苏丹公投的整个过程和结果来看，可以看到联合国和其他非政府组织在当地维护和平、培训和宣传公投的效果还是很明显的，如果没有这些国际组织的参与，南苏丹的公投恐怕很难能够按期、顺利完成。但是，公投过程的热闹、有序之中仍然透露了不少隐患。

首先，南苏丹当地各个派系武装力量之间的博弈仍然影响了当地的政治稳定。虽然苏丹人民解放运动（SPLM）是代表政府的武装力量，南苏丹政府由当地最大部族丁卡族掌控，但在南方还未正式立国之时，就已有7支反政府武装部队扬言要推翻政府。在公投过程中，我们在各个投票站点看到除了身穿SPLM制服的武装力量在进行安保工作，有些地区的站点还有其他制服如全国大会党（NCP）、苏丹非洲联盟（SANU）、团结民主阵线（UDF）、苏丹非洲党第一联盟（USAP1）、苏丹非洲党第二联盟（USAP2）、团结民主拯救阵线（UDSF）、苏丹南方民主论坛（SSDF）、非洲全国大会党（ANCP）的武装力量进行维护，虽然并不常见，但是零星有出现。在公投进行过程中，这些政治势力可以暂时达成妥协、保持一致，但是一旦公投结束，涉及政府机构的组建问题和分配上自然会矛盾重重。这是当时我们虽然对公投过程的透明和顺畅比较满意的同时，对未来政治权力的内部分配上一直存有的疑惑和担忧。

其次，南苏丹的贫穷令人震惊和担忧。南苏丹首府朱巴的基础建设已是最好的，但是机场的大小只相当于中国内地不发达地区一个县城汽车站的规模，没有水泥道路，连我们居住的最好的宾馆也没有实体建筑，大部分宾馆没有热水供应。更不用说其他地区的情况了。南苏丹的道路、水电、医疗卫生、教育等基础设施及社会服务严重缺失，商品基本依靠进口、价格高昂。甚至作为南苏丹主要经济来源的石油，在当地的价格也极其高昂，因为南苏丹虽然石油产量高，但是没有生产设备和技术，在从苏丹分离出来之前其石油产量是苏丹石油出口总量的85%，但是基本所有石油都需要通过苏丹的炼油厂加工进行输出。在这样一个基础设施和公共服务方面长期依靠国际社会援助的新成立的国家，将近四成的人民需要获得粮食援助才能生存下去，儿童死亡率高，人均寿命不到四十岁，并且文盲率达到了75%，这个国家是否能够真正独立和发展起来，将是一个极其严峻的挑战。难怪有人会悲观地认为独立后的南苏丹将成为全世界新的最贫穷国家之一。1

此外，腐败的政府机构和扩大的贫富差距是南苏丹社会动荡不安的重要根源。南苏丹的贫穷程度若不是亲眼目睹，很难想象。但是诡异的是，越是贫穷的地区，政府机构就越是腐败，贫富差距则愈发悬殊。我们在公投观摩期间到访了不少政府机构，权力腐败的现象明显可见，制度缺失，以领导的意志为准的情况随处可见。除了朱巴城市的投票点，我们还到访了整个朱巴地区几乎所有投票点，有些偏远地区要开车一整天才能到达该地区的城镇中心，之后城镇周围的偏远投票点又要花一整天时间才能到达，沿途人烟稀少，民众居住的多为茅草屋，衣衫褴褛的孩童随处可见。记得在Kajokeji地区，首先投宿的是一家当地比较好的旅馆，该旅馆没有房间内的独立卫生间，而我们一组同行的有两位是女性，一旦遇上半夜如厕的情况就会有安全隐忧。南苏丹当地的安全问题是一大隐患，以致南苏丹政府花费在安全相关事务上的经费比拨给教育、医药、电力、工业和基础设施等领域的总预算还要高。所以在观摩期间我们对住宿旅馆的唯一要求就是希望有独立卫生间，但是由于投宿当天太晚了，当地几乎所有地区都没有公共照明设施，没法在依靠手电筒照明的情况下再去寻找其他旅馆，于是只能入住。第二天我们的翻译（恰巧他是Kajokeji当地人）为我们找到了当地一位富商的住宅，提供较高住宿费可在他的住宅借宿。当我们到达他的住宅时很是惊讶，食宿条件是我们在南苏丹地区住过的最好的，比在朱巴首府的酒店条件还要好很多。在与该富商倾谈过程中知道，他对于南苏丹独立后的情况并不乐观，对政府非常不信任，也认为当地其他居民嫉妒他家的财富，正在筹划把资产转移到其他国家。

从Kajokeji返回朱巴途中休息时所拍摄的居民茅草房及孩童

投票结束后投票站点即已拆除，随意钉在原来站点所在处的大树上的投票结果公示

另外，南苏丹社会长期存在的许多惯例和恶习影响了当地社会的发展。最明显的不利因素恐怕是贫穷地区的通病，即女性地位低下。在当地，长期以来，女性既要担负经营家庭的责任，也要担负在外获取经济收入的重任，而女性地位又极其低下，往往一头牛就可以换来一个妇女，文盲率也极高。公投观摩期间，在各个投票点的观摩要点之一就是妇女参与的投票率，这是国际组织在当地普及民主并监督公投进程的一个重要指标。正如前面所提及，公投第一天在投票开始前两个小时我们到达的一个投票点，看到许多妇女在凌晨三四点就已经在等待投票，而当时几乎没有男性，一个根本原因就是妇女只有早点过去投票完，才能尽早回家主持家务或出去务工，而男性则不需要赶时间。笔者在到达南苏丹当天就去中国驻南苏丹的领事馆2报到，领事馆的工作人员也提起过一个事例：领事馆门口的一棵大树阻挡了道路，需要砍伐掉，但是一直无法找到男性工人来工作，最终无奈只好雇佣了一位当地妇女，背着孩子拿着小斧头慢慢把树砍倒了。在当地，如若看到有男性从事商业或其他服务工作，大部分都是比较矮小的乌干达人（南苏丹人一般比较高大粗壮），而当地男性基本很少从事这些工作。最强壮有力的劳动力往往秉持着殖民社会遗留下来的以好逸恶劳为人生标准的恶习，这对于南苏丹未来的长期发展是极其不利的因素。

1月12日返回朱巴途中留宿在Lainya的一个非政府组织营地，图为笔者所在小分队的车辆及司机在住宿房屋前留影

1月12日返回朱巴途中留宿在Lainya的一个非政府组织营地，图为该非政府组织营地在路旁的招牌

最后，南苏丹许多地区还处于冲突频发的状况，包括恶名昭彰的达尔富尔地区，动荡的局势导致各种安全问题，根本无法确保社会生产的正常运行，更不必说吸引海外的投资和援助。前面提到，南苏丹是一个高度依赖国际援助的贫困国家，但是国际援助毕竟是一时的，国家长期的发展仍然需要自身良好的社会环境。在公投观摩期间与当地政府官员倾谈的过程中，他们对中国普遍比较友好，也非常希望能有更多来自非美国、法国等欧美国家的援助，对我表达了非常希望中国多参与帮助南苏丹建设的愿望。但是，援助并非热心肠的赠与，往往需要投入人力、物力、资金并评估成效，在南苏丹动荡的局势之下，这些援助投入都恐怕会有所受限，援助国也需要谨慎考量本国参与援助人员、资金的安全和有效。在离开南苏丹之时，我在机场遇见一位国人，来自北京，在南苏丹经商经营了一家医院，他非常高兴见到少见的国人，也表达了他对当地安全的担忧，安全局势如果恶化，恐怕商业经营就必须撤离。

三、对于中国援助南苏丹的建议

依照南苏丹动荡的安全局势来看，帮助南苏丹稳定和发展起来既是中国也是国际社会所希望看到的。一个和平发展的南苏丹国，在现今中东乃至北非恐怖主义泛滥的局势下，是对国际社会最好的贡献。而预防恐怖主义最好的方式就是治愈贫穷。

南苏丹至今仍处于过渡政府阶段，过渡期后期举行的大选将会对南苏丹的社会政治稳定起到非常重要的作用。中国在当地的的大型国有企业主要是石油企业，而其他民营企业则以医疗行业为多。在2013年底南苏丹爆发内战之后，当地的中资企业受到了不小的冲击和经济损失，而在面临这类突发事件的情况下，可以依赖的往往也只有企业自身和中国使馆。这对于维护中国在海外的企业利益和发展是比较薄弱的，仅仅依靠驻外使馆和企业自身是远远不够的。

在笔者公投观摩期间，发现许多国际组织和非政府组织在当地有着长期的经营，提供了各个方面的援助，而来自中国的援助真的是微乎其微，最明确的就是参与联合国维和，笔者当时在到达当天就是与两位中国维和人员一起拜访的朱巴领事馆。除此之外，很少见到除企业之外的中国的身影。这与中国和南苏丹的经济合作程度极不相称，对中国作为负责任崛起大国的形象也极不相称。然而，中国的非政府组织的确发展比较落后，很难在国际社会发挥更高的影响力。因此，更多支持和参与联合国在南苏丹地区的援助可以是中国积极介入南苏丹事务的较好途径。另外，当地使馆也应持积极开放姿态，多与在南苏丹经营的国际组织和非政府组织交流、沟通。笔者在公投观摩期间，从Kajokeji地区返回朱巴的途中，由于观摩沿途投票点的工作有所延误，无法在天黑封路前回到朱巴，只能在Lainya邻近朱巴的一个小村镇住宿，由于小村镇很小，几乎无法找到稍微有点安全保障的旅馆，最终在半夜，依靠翻译打听找到在该村镇的一个非政府组织的营地，至少是一个有着藩篱的营地，能够确保基本的安全，因此在该营地住宿了一晚。这些当地的非政府组织往往在当地经营许久，有着自己的资源和关系渠道，与他们建立良好的关系，可以为来到南苏丹发展的中资企业提供与这些组织的交流机会，扩大获取信息的渠道，在根本上可以提高安全预警的效率。同时，这对于加强与当地人的联系，消除误解、增进友谊也是大有益处。

［作者单位：华侨大学国际关系学院/华侨华人研究院华侨大学海上丝绸之路研究院］

注释

1这些数据都来自公投期间访问南苏丹公投高级委员会和朱巴分委员会时所获得。

2当时南苏丹尚未宣布独立建国，因此中国驻南苏丹的仍是领事馆而非大使馆。