文/李小云、徐秀丽、唐丽霞



中国对外援助的发展：若干建议

文/李小云、徐秀丽、唐丽霞

从建国到现在，中国在国际上的地位大致经历了三个不同的阶段。第一个阶段是上世纪50年代至80年代。这个阶段中除了有一段时间与前社会主义阵营的密切关系以外，大部分时间处在相对独立自主和自力更生的发展阶段。在这个阶段，中国国际战略前期的重点在于自身的安全和支持其他社会主义兄弟国家的发展，后期主要通过对发展中国家的广泛支持打破封锁，开拓国际生存空间。所以，即使中国当时处于经济困难时期，仍然为发展中国家提供了可观的对外援助。对外援助所呈现的直接的功利不明显，相反，这时的援助几乎是单向性的和“利他性”的，甚至很多时候是超过自身能力的。第二个阶段是改革开放以后到本世纪初，中国的国际生存环境有了根本性改变，各种封锁极大缓解，尤其是与西方的合作全面展开，约束中国发展的地缘政治因素减少。中国的战略转向如何利用相对开放的国际空间发展自身的经济。因此，对外援助也开始调整，逐步转向经济意义上的互惠互利。对外援助的战略转向服从经济建设大局，同时兼顾地缘政治等其他考量。新世纪以来，国际格局发生了很大的变化，中国的国际地位迅速提高，中国的成长也引起了西方社会的担忧，新的地缘政治因素开始出现，有利于中国的全球化因素开始发生变化。中国与发达国家、与发展中国家之间相互依存的新型结构关系开始形成并在不断深化，在合作的同时出现了竞争，甚至局部的对抗和冲突。中国正在成长为一个新型的全球领导力量，因此，对外援助需要按照这样的格局进行改革。

第一，提升对外援助的战略地位，增强对外援助的国际公共属性。在新的全球格局下，中国的国际战略已不再是过去聚焦于“生存空间”的开拓和如何服务于国内经济的发展，而将很多地集中在如何支持中国成为全球新型领导力量方面。作为全球领导角色就必须承担全球性义务以及支持或主导全球公共产品的生产。这意味着对外援助在基于确保若干自身核心利益的同时，应该优先考虑服务于全球公共利益。因此，中国对外援助需要具备与政治外交、经济合作和必要的战略性军事力量存在同等重要的战略地位。一个国家只有具备了这样“四轮驱动”的国际战略体系，才有能力有效地践行国际正义，维护世界和平，并同时维护国家合法利益。中国已经形成了有中国特色的援助体系，成为国际发展体系中新型的援助力量。但是，中国除了参与一些大的国际发展事务的讨论外，由于机构资源约束等方面的原因，很少参与各种国际发展援助的议程的讨论，在该体系的政策制定中实际影响力和话语权很少。同时，中国对外援助作为国际公共产品的战略地位也不清晰。

建议除了积极参加联合国和20国集团国际发展议程以外，应积极参与经合组织发展援助委员会、全球发展有效性伙伴计划、多边发展组织和其他由各个国家发起的有关国际发展的活动，特别是经合组织发展援助委会的议程和全球发展有效性伙伴计划。因为这些活动实际上左右着联合国的发展议程以及有关气候变化的讨论，同时也影响着发展中国家的发展合作政策。由于国际发展事务很多，基于目前机构设置的实际情况，建议设立专职性的部长级的中国国际发展议程首席代表，这一方面可以专职参与各种国际发展援助的讨论和规则的制定，同时也可以与其他国家的负责发展援助的部门对等交流。

第二，改变对外援助的碎片化状态，建立适应新的国际格局的大援外体系。随着对外援助战略地位的提升，规模和援助范围的扩大，现有对外援助管理体系迫切需要进行调整。首先，中国的政治体制在宏观上可以确保对外援助在战略层面的集中统筹。我们目前的格局是不同部门掌握着不同类型的援外资源。虽然不同部门执行的对外援助项目效益都很明显，如援非医疗队项目，但应当看到，现阶段援外资金有限，不同部门都有繁重的国内发展的任务，而且参与机构越多，由于部门利益而出现的弊端就越大，用于协调的成本也就越大。实际上，对外援助的碎片化状态不利于援助资源整体性效益的放大。其次，现有援外机构设置不论从行政级别还是人员数量等方面都很难很好地承担援外作为国家重大战略工具的重任。因此，改变目前援外的碎片化状态，建立相对统一的大援外管理体制迫在眉睫。

建议在保留不同主体落实援外项目的体制下，通过整合现有援外行政资源，建立包括援外法规政策、援外项目规划和管理、对内和对外宣传合作体制在内的大援外管理机制。

第三，加强对外援助研究，形成基于中国经验的援外理论和知识体系。西方发展援助的演化一直基于系统的发展知识的生产，这也是西方发展援助持续发展并主导国际发展体系的重要原因。援助知识体系是多学科的体系，特别需要经济学、社会学、人类学、政治学以及其他专业学科的参与。中国对外援助经过60多年的实践，虽然已经形成了很多具备理论化的知识要素，但是还没有形成系统的援外理论。

建议支持在大学或研究机构设立专业化的国际发展研究机构。同时，建议通过一定的形式委托国际知名的研究机构对中国对外援助展开研究，从而提供国际视角的观点。

目前，中国对外援助的监测评估还停留在初级的项目执行情况的监测方面，缺乏科学的产出和影响监测。

第四，建立科学系统的对外援助评估监测体系。随着中国对外援助规模的不断扩大和援助领域的不断拓展，无论从回应国际社会的关切和质疑，还是向中国大众说明中国对外援助的效果，都需要对中国对外援助进行系统的评价。而系统的评价又取决于能否建立一个从援助的计划到执行整个过程的科学的评估和监测体系。目前，中国对外援助的监测评估还停留在初级的项目执行情况的监测方面，缺乏科学的产出和影响监测。国际发展组织为中国提供了三十多年的援助，在中国也系统地引入了发展援助的监测评价技术，而且也培养了一大批中国的监测评价专家。因此，建议很好地吸取这些实践的经验，并充分利用已有的专家队伍。建议改革援外管理中不利于充分发挥已有专家队伍的技术性障碍。

第五，合理吸收西方国家发展援助的经验和教训。西方国际发展援助体系形成了双边、多边和NGO参与的完整的体系，并具备了开展无偿援助、优惠贷款等不同形态援助的长期的经验。中国可以通过与多边、双边以及NGO的开放性合作，学习和吸取西方发展援助的经验，特别应关注发展援助有效性方面的管理经验和措施，其中计划监测评价技术值得中国参考。中国在学习西方发展援助经验的同时，要注意克服西方发展援助政治化、管理成本高昂、对经济发展影响弱等方面的弊端。

［作者单位：中国农业大学人文与发展学院］