西藏草场产权改革的意外后果：发展抑或停滞

2016-07-04李继刚

西南交通大学学报(社会科学版) 2016年3期

关键词：西藏自治区；草场资源；草场退化；产权改革；草场承包制；生态治理；畜牧业；农牧民贫困

摘要：西藏自治区拥有约12.3亿亩天然草场，但草场资源退化严重。在维护草场产权费用不经济的情况下，农牧区易陷入“互相侵犯的陷阱”，农牧民往往采取某种传统和习俗来解决纠纷，造成国家法律与农牧区惯例的相互冲突，草场秩序出现混乱。同时，由于家庭人口增加与草场继承造成草场细碎化明显，降低了农牧民应对自然风险的能力。而不健全的配套制度成为草场治理的最大难题，畜牧业大户对小户产权的侵占，加重了农牧区的贫困化。基于此，应积极探索草场使用制度改革，保护好草场生态，使草场作为生产资料能够保值增值；同时应引导牧民流出牧业，从事非牧业活动。只有解决了这些与草场相关的问题，才有可能在广大的牧区实现反贫困的目标。

中图分类号：F327.1/7文献标志码：A文章编号：1009-4474（2016）03-0044-06

Property Right Reform

—Tibet Pasture and the Policy Trend

LI Jigang1，2

（1.International Business School， Shaanxi Normal University， Xian 710062， China； 2.School of Finance and Economics， Xizang Minzu University， Xian yang 712082，China）

Key words： Tibet Autonomous Region； pasture resources； pasture degeneration； property right reform； pasture contract system； ecological management； animal husbandry； farmers and herdsmens poverty

Abstract： Though there is 12.3 billion mu native pasture in Tibet， pasture resources degenerates seriously and are related to the pasture value enhancement. We fail to build the relevant systems at the same time. Under the circumstance of maintaining pasture property expenses economically， agriculture and pastoral areas are easy to get into the traps of infringing one another. Farmers and herdsmen often follow traditional and customary practice to settle the dispute， resulting in the conflict between national laws and the practice of agricultural and pastoral areas. Therefore， pasture areas become disordered with the increase in the number of families and fragmentation of pastures. The ability of farmers and herdsmen to cope with natural risks are reduced. Imperfect matching system has become the biggest problem in pasture management， and the infringement of property right of the small families by the big ones exacerbate the poverty situation in the agricultural and pastoral areas. In recognition of this fact， we should explore pasture utilization system reform to protect pasture ecology and to preserve or increase the value of pastures for better production. Meanwhile， we should guide herdsmen to do some other work besides raising stocks. Only after we have resolved the problems related to pasture， can we achieve the poverty alleviation goal in the vast pastoral areas.

一、引言西藏自治区拥有约12.3亿亩天然草场，占我国天然草场总面积的五分之一，占西藏国土面积的71.15%，其中牧业县14个，半农半牧县24个〔1〕。丰美的草场资源不仅是广大农牧民最为重要、最为基本的生产资料，同时也是中国乃至全球气候的天然屏障。由于西藏高寒缺氧，自然生态环境极其脆弱，经不起破坏，否则修复非常困难。政府试图通过草场产权改革，推行休牧禁牧、舍饲圈养等措施以改善生态环境。然而，现实情况却是草场资源破坏严重，影响到农牧民的生产生活。草场承包以及一系列生态治理政策的推行，导致了一个意外的后果，那就是部分农牧民生产生活更加困难，部分群众陷入贫困。

从学界对草场退化与草场产权改革的研究文献来看，它们主要从以下方面进行了探讨：一是认为草场承包制忽略了畜牧业的多重功能，仅仅从市场逻辑出发制定政策，导致农牧民风险暴露、脆弱性增加，草场资源价值逐步丧失〔2～4〕。二是认为低效率的制度安排是草场荒漠化的根源，提出通过使用制度、补偿生态赤字等制度创新，改变草场不合理配置〔5～7〕。三是从游牧本土生态知识挖掘，对畜牧业技术提出质疑〔8～10〕。四是从草场本身的自然属性探讨草场经营管理〔11～14〕。还有部分学者认为现行的草场制度对于减轻草场退化有积极作用〔15〕。

从已有文献看，虽然部分学者对草场退化原因进行了不同角度的剖析，但往往停留在对某一问题较为局限的分析层面上，未能剖析草场自然生态环境与游牧历史、文化等的影响因素，往往站在“他者”的角度看待农牧民的放牧行为，不能从农牧民自身生存的角度看待问题，而且还受到哈丁“公地悲剧”思维方式的影响，不能从农牧民可持续发展的角度，从少数民族经济社会发展自身的特殊性看待草场产权问题。

本文试图站在西藏牧民的角度，从牧民要生存、要发展的要求出发，评价草场承包制给他们带来的生产生活变化，将草场资源生产能力下降与西藏农牧民可持续发展联系起来，探讨畜牧业发展与牧民富裕问题。

二、草场退化：生产资料的消减人类在对自然生态的开发利用中，不断地从生态系统中提取自身发展所需的原料，同时又向生态系统不断的排放废弃物。这些活动造成原材料的消耗和生态环境的污染，因此可能会破坏生态系统的组织结构和功能〔16〕。随着西藏经济社会的发展，生态环境遭到破坏，突出表现在草场的退化问题上。西藏现有草毒发生的轻度退化草场7870.6万公顷，严重退化草场450.23万公顷，合计退化草场面积1237.29万公顷，占可利用草场面积的2132%〔17〕。另据显示，全区国土范围内沙漠化土地204741万公顷，占全区总面积的1703%；潜在沙漠化土地13652万公顷，占国土面积的114%，合计1817%〔18〕。

西南交通大学学报（社会科学版）第17卷第3期李继刚西藏草场产权改革的意外后果：发展抑或停滞西藏在改革开放前是一个人口稀少、自然资源丰富的地区。然而随着国家对西藏医疗卫生事业的大力支持与援助，农牧区人口数量迅猛增加，草场土地资源的稀缺性迅速上升。一方面人口不断增长，另一方面市场经济不断深入农牧区，农牧民需要通过货币交换来获得生产生活必需品。人口压力、市场压力，都使得农牧民对有限的草场资源依赖性增加。

随着市场经济发展，人们对货币需求的增加，草场资源的重要性也随之不断得到提升。2000年农牧民牧业收入为235282万元，2014年增加到69338593万元。1978年西藏牛的出栏数为2287万头，到2013年增加到16008万头，羊的出栏数由1978年21372万头增加到2013年的48403万头〔19〕。另外，市场对冬虫夏草、贝母、菌子等稀缺资源需求的增加，也加速提升了土地、草场资源的价值。

但是，相对于草场资源的稀缺，保护自然资源的制度却迟迟未能建立。根据产权理论，如果旨在提高排他性或减少外部性的制度发展滞后于草场资源竞争性的增加，那么就必然形成对草场资源的过度性掠夺，造成“公地悲剧”的发生。从西藏当前所建立的草场产权制度来看，草场资源依然被广大农牧民认为是大自然对自己的恩赐，是一种公共财富，普遍存在“草场无主、放牧无界、侵占无妨、建设无责、破坏无罪”的无序利用状态。由于牧区地域辽阔，实践中维护草场产权费用过高。“当内部化收益变的比内部化成本大时，产权就发展起来将外部性内部化”〔20〕。同样的道理，在维护产权费用大于收益时，新的产权难以形成，即便国家强制推行，这样的产权结构也难以稳定下来。

当前在牧区所实行的草场承包制，没有考虑西藏特殊的地理条件，一味的从西方产权理论出发，认为如果把一定数量的草场产权赋予牧户家庭，他们自然就会考虑在今后生活的基础上，理性配置这些资源，避免草场退化，“就像一个人不会杀死下金蛋的鹅一样”〔21〕。然而，草场有其特殊的自然属性，仅仅通过政策上的分配很难行得通。这主要表现在：一是西藏地理环境非常复杂多变，在西藏现有技术水平条件下，要清晰界定和有效保护草场产权几乎是不现实的。二是草场承包制违背了草场自然生态发展的基本规律，也成为草场退化的一个根源。草场被各家分割承包，破坏了草场的生态系统，导致草原再生能力下降。而在自由放牧的情况下，一天时间牛羊可以采食几十种甚至上百种的植物，有利于草场各种植物的自然生长，保护草场生态的自然维系。

另外，我们也要看到，一种产权的建立是需要一定时间的。西藏草场产权改革是从1990年西藏自治区第五次牧区工作会议之后开始的，比内地晚十多年的时间。一个产权清晰的体制不可能一夜之间建立，必然需要一定的时间逐步形成，而在这个过程中，需在法律、习俗、道德、技术、日常实践等的共同作用下，才会形成一种可靠的模式〔22〕。对于西藏草场产权的改革，也必然意味着旧有产权被新的产权制度所替代，而在这种替代过程中必然存在来自方方面面的影响，进而可能出现一种意外的模式。

三、草场纠纷：生产费用的提高草场产权与其他资源相比，有其特殊之处，表现在：一是草场价值具有天然性，人们无须付出劳动也可获得回报；二是草场价值的大小因其地理位置、地形环境而各不相同，即具有不等同性和不稳定性；三是草场作为不动产，在管理上具有松散性；四是草场一般以某种地理标志物为边界，具有一定的模糊性〔23〕。这给草场产权的确立、维护带来了诸多的纠纷与问题。因草场产权纠纷而引发的民间暴力冲突，成为一个困扰政府与司法界多年而未能有效解决的问题，如果处理不妥，可能诱发更大规模的流血冲突，甚至人身伤亡，给社会稳定带来负面影响。与其他地区相比，在西藏牧区因草场产权纠纷而发生的冲突具有如下特点：一是在部落与部落之间为争夺草场、山林时，表现为冲突规模大、参与人数多、涉及面广、持续时间长等特点。二是严重性大，在纠纷发生时，冲突双方往往使用刀、枪等武器，易于造成人员伤亡。三是纠纷发生后，解决问题困难。冲突发生后，当地群众有意保护当事人，造成司法部门难以取证，同时，对于在草场纠纷中死亡和受伤的人，多以“赔命价”等传统方式加以解决，这也使得国家法律尊严受损，草场纠纷层出不穷。

仅仅从新古典产权理论来理解草场纠纷，是无法做出有力的解释，不能理解当地牧民对草场产权的认识。草场产权的政策法律规定与实际应用之间存在巨大的差异，产权的实际运行取决于其所处社会观念和文化制度，如草场权可能通过政治权力的强迫或社会观念的改变而改变。地权的关键不只是实物地权归谁所有，还依赖于人们的观念认同、文化习惯、社会关系以及政治权利〔24〕。应该讲，草场产权存在多种合法性规则，同时包含着不同的原则和价值取向。在这些可选集合中，每一种都有可能被参与者选中，而这种选择使得参与者都有可能达到各自的目的。因而，在不存在唯一合法标准时，当事人就可能依靠上述利益政治逻辑行事，结果可想而知。

过去的集体游牧共有草场制，至今仍影响着当地的牧民生产生活。由于草场规模大，维护费用高，农牧民很难对其所经营的草场形成有效监管，因此，草场往往很难排除他人的非法侵占，导致草场价值下降。由此导致了牧户之间“混放混用”情况的发生，国家赋予牧户对草场的承包权遭到破坏。在物质利益的诱惑下，牧民开始扩大牲畜存栏数，无节制地剥夺草场资源，造成草场严重超载、畜草矛盾突出。而通过草场承包制来解决这一矛盾受到阻碍，争夺草场、越界放牧甚至抢占他人草场等行为经常发生，有时还会发生械斗〔25〕。这样，祖祖辈辈赖以生存的草场，在旧制度依然存在、新制度尚未完全维护的情况下，开始出现部分程度的秩序混乱，影响了农牧民生活水平的提高。

同时，草原产权是一种社会行为，它取决于拥有相应责任的他人的认同。“不要认为拥有生产资源的人就恰好是拥有财产的人或在保险箱锁着产权证的人。产权取决于对游戏规则的驾驭，而不仅仅取决于客观事实”〔22〕。也就是说，草场产权并非只是单纯的法律权利，同时它还蕴涵着相关集体、组织或个人对草场的利用关系。草场是基本生产资料，祖祖辈辈就是围绕着草地而展开生活的全部。这样的生产结构及造成这种社会结构的习俗文化的影响，草场产权不仅受到法律界定和经济利益的影响，而且严重受制于特定的社会结构中部落与部落之间的关系。正如阿列克西·德·托克维尔（Alexis de Tocqueville）所言“没有哪个国家里，法律能够提供一切，或者证明政治制度能够取代常识和公共道德”〔26〕。

在维护草场产权费用不经济的情况下，西藏牧区陷入了难以跳出的“互相侵犯的陷阱”，村与村之间、牧户与牧户之间，为了自身的利益，寻找有利于他们的证据和理由。而传统上的某些惯例，就有可能被他们所采用，据以证明自身行为的合法性或合理性。而恰恰这种随机性的选择已经不再符合时代发展的要求，失去了存在的地理、历史和生态基础。甚至有些牧村试图通过暴力抢占对方草场，希望将这种既成事实的手段，要求政府予以承认〔24〕。加之各级政府工作有时不到位，对村与村之间的历史纠纷没有能够进行细致、彻底的调查和处理，当发生纠纷时，所采取的方式软弱、简单，往往只求能够使问题暂时性的搁置，而不是彻底的解决。因此，这也使本应该能够解决的问题越积越深。所有这些，对于这些以草场为生的牧民而言，往往损害了他们整体的利益，导致集体的贫困。

四、家庭人口增加与草场继承：草场规模不经济草场承包制将集体草场资源赋予了每一位集体成员，体现为牧民集体成员“按份共有”的形式，资产收益分配到人。随着西藏农牧区人口的快速增加，农牧民家户数也呈现迅速增长趋势，2000年农牧户数为3783万户，到2014年增长到5528万户。同时，在剩余劳动力又难以流出的情况下，农牧业人口的收入必然很难提高，出现和内地相似的“三牧”问题，牧区相对贫困人口还大量存在，草原生态环境随之恶化。例如，如果人口稳定不变，每户可以分得草场k个单位，收入达到y=f（k），实现规模经济。如果有一家庭生育3个子女，若干年后子女成家立业，另立门户，在劳动力无法转移出去的状态下，此时每个家庭各自拥有草场k/4单位，即三个子女和父母共同分割草场，此时规模经济消失。

草场是畜牧业最为重要的生产资料，它天然地受到限制，成为畜牧业发展的瓶颈性因素。而人口的增加，新户拥有的牲畜少、草场小且无启动资金，草场不断地进行细化使用，导致草场趋于细碎化，贫困现象增多。草场天然的差异性与草场承包相对稳定性之间也存在着矛盾。当在最初分配草场资源时，可能出现各种草地地理地貌的不同而导致草场质量等的不同，被不同家庭所占有，而在其后生产生活中，差异将会越来越明显，由此而产生代内与代际之间收入差距的拉大，部分家庭可能就此陷入贫困。

草场承包制也降低了牧户应对自然风险的能力。这是由于草场承包到户，草场被分割成大小不等的小块，难以满足畜牧业轮牧放养的客观要求，草场利用强度加剧，降低了牧民抗拒各种自然灾害的能力。同时，草场承包到户后，在自然风险和市场风险的双重压力下，那些由于生产规模小，经营管理不善的牧户很可能难以为继，结果，许多失去继续经营能力的牧户或生活难以维持的牧户，不得不通过转让或出租草场的使用权来维持生存。

五、草场产权缺乏配套制度：草场治理困难面对西藏牧区草场退化、草场纠纷等问题，政府有必要对草场进行治理。然而，政府在管理中存在两难境地，一方面严格管理草场产权在人、财、物等方面受到局限，不能有效阻止那些大量、频繁、不确定的非法占地者侵占遥远地区广阔草地的做法；另一方面，在加强产权界定阻止草场侵占行为的同时，也断绝了贫困牧民家庭生计的部分来源。这是因为非法侵占草场对贫困人口而言，可以获得少量的生产资源，客观上在一定程度弥补了政府对贫困家庭救济方面的缺陷问题。

当前，西藏牧区存在诸多因素，使得仅仅希望按照制度经济学中的产权效率理论来解决西藏草场问题是行不通的。我们知道，一项制度能否发挥预期的作用，关键的一点是看与其相配套的制度是否完善，是否匹配，不匹配、不完善的相关制度，必然导致新制度的失败。西藏牧区也缺乏与之完善的相关制度，主要表现在：一是同其他民族相比，人们受到传统观念的束缚更多，法制观念相对淡薄。例如在牧区，各种社会矛盾纠纷的解决，人们更愿意遵循“杀人偿命价、伤人赔血价、偷盗加倍罚”等传统方式。相反，国家法律往往很难在牧区发挥作用，民间调解赔偿的数额高出法律最高数额数倍至10倍以上，即便双方接受国家调解结果，执行裁决结果也很难落实到位。二是国家司法服务难以有效延伸到各个部落，这也增加了牧民利用法律维护自身利益的成本，降低了国家法律的权威。当发生纠纷时，牧民无法利用法律武器维护自身的权益不受侵害。三是牧民受历史上藏区“政教合一”制度的影响，对活佛、喇嘛等依然存在盲目的信任与依赖。当发生草场纠纷时，牧民请活佛、喇嘛进行裁断，而自己往往没有思想上的独立主见〔27〕。

当相关刑事诉讼还未被社会大众当作行事规则时，社会秩序的维护更多的依赖于“习俗”或“惯例”。这就为不同于国家法的其他形式的规范秩序提供了土壤。同时，政府目标与社会目标的冲突，也增加了草场治理的难度。各级政府往往将牧民收入、财政收入多少作为政绩的衡量指标，忽视草地生态的退化和畜牧业的可持续发展。而牧业是否发展的主要衡量指标又是牲畜头数，增加牲畜数量可以通过增加草原面积，在更大的草场范围养活更多的牲畜，或者通过提高单位草场的产草量提高承载压力。但是牧户往往在这两个条件都无法满足的条件下，扩大牲畜头数，导致草原的沙化、退化。可是受草场退化影响最大的往往又是贫困牧户，而非富裕户。同时，部分基层政府，为了增加其收入，采取“事后纠错”的方式，放任牧户违反政府制定的相关规则，然后实施罚款以满足私利。

尽管草场承包期为30年，政府往往利用特权免费或以极其低廉的成本划拨牧民的承包草地，用于建设旅游开发区、农业开发区、水电和有色金属等资源型企业等，广大牧户很难及时足额得到补偿款。由于语言不通，法律知识普及程度不够，当草原产权受到侵犯时，也很难维护自身利益。牧民本来是社会经济分层结构中的弱势群体加之本民族语言交流方面的限制，信息不对称更为严重，其结果直接影响到牧民合法权益的有效维护。加之，牧民自身能力有限，流出农牧业后，很难适应其他行业就业要求，从而易于陷入贫困。

六、畜牧业大户对小户产权的侵占：贫困者更加贫困在我们的调查过程中，一个明显的现象就是畜牧大户占有绝对优势，而小户则处于劣势。富有的牧户家庭拥有牲畜多，占有草场资源也必然越多。而这种草场产权结构对于西藏广大的生存型牧户而言，是极不合理的。草场是牧民的“命根子”，是维持生存的依靠，这种不合理的产权结构长期存在，严重影响了部分牧户的利益，导致贫困者更加贫困。同时，这样的草场产权制度也制约了畜牧大户自身进一步发展，因为在草场公有制下，很难引入市场机制，阻碍了种草和畜牧专业户的分工和发展。

马兴文对兴海县阿曲呼部落调查中发现，阿曲呼部落135牧户，其中有5户拥有牲畜占整个部落牲畜总头数的4709%，贫困牧民占总户数的6593%，但拥有的牲畜仅为总数的898%，在贫困牧民中，尚有21户根本没有牲畜户〔28〕。2007年前，西藏林芝地区秀巴村规定，每户须提供相同的劳力收割冬草，如果提供劳力未达到要求，就必须要按与实际所应提供量的差额上交补偿费用。但问题是，每户并没有拥有同等的牧草分配权，因为牧草的分配是以家庭的牦牛总数为基础，最终达到的是每头牦牛获得等量的牧草。这一分配制度一旦与村落的社会分层相结合，便产生了财富从贫困者向富裕者的转移，那么拥有牦牛少的贫困户，不仅在均衡割草劳力上需支付费用给富裕家庭，而且在分配牧草时，因牦牛少而获得的牧草量也少，导致贫困者更贫等问题〔29〕。

从草场承包使用权流转合同双方情况来看，承租人往往是畜牧大户，出让人往往是小户，在这一过程中，往往存在大户对小户的过度剥削，存在哈丁所说的“租借放牧危害”〔30〕。对于每一个暂时获得租赁权的人来说，这种有偿的租借制度没有形成有效的投资激励机制，相反，却极度地膨胀了草场使用的欲望，尽量将受益内部化，成本外化〔31〕，进一步使得贫困者更贫。

另外，部分草场使用权只对条件优越的冬、春草场进行划分，而对条件恶劣的夏、秋草场实行共同使用或交叉使用，这也客观上导致畜牧大户占有更多的草场资源，加剧了牧户之间的收入差距。加之，部分贫困牧户由于没有能力将自家承包的草场围封起来，更使自家草场产权受损。

七、结论通过对西藏牧区草场产权问题的分析，我们可以得出以下结论：

一是草原生态的可持续发展必然建立在人、草、畜之间生态平衡的基础之上。流动性是生活在青藏高原上的牧民得以保持草场生态良性发展的关键。如果没有生态学意义的牧区人口转移，将破坏草场人口平衡。因此，草场产权改革一方面要为移动轮牧式提供条件，同时也要考虑现代科技、法律手段管理在草场牧区的应用。

二是草场产权制度是否可以有效维护，关键是要得到广泛的社会认同，而不是仅仅依靠国家制度的维护。国家强制的制度安排往往掩盖了资源的稀缺性，导致资源大量浪费等现象的发生。也改变了人们的激励行为，产生环境污染、草资源、水资源等的过度利用。产权制度的产生既要靠国家的供给，同时也不能忽视制度的演化问题。只有调节好国家法律制度与民间习俗惯例之间的关系，做到扬长避短，才可能建立公平的、被大众所认同的产权制度。

三是草场产权的集体所有而产生的集体产权在农牧区的实践中有着丰富的界定准则，虽然基于公社时期的集体概念形成的成员权原则是集体内权利分配的最基本准则，但同时我们也可看到传统文化对人们行为的支配。一切附着于草场上的或由草场所延伸出来的经济权利都在村社集体部落产权的范围之内，即便随着草场承包制的实施，而使原有的集团消失的今天，原来的地界也仍是为社会所认可的集体产权的界定标准。

四是合理引导农牧民流出牧业，从事非牧业活动。应该讲，牧区过快的人口增加是草场产权恶化，牧民贫困的一大根源。因此，政府应积极寻找途径引导牧区人口流出，缓解草场压力，从根本上解决牧民贫困问题。培育牧民自身适应能力，提高牧民人口的合理流出。社区需要通过各种非畜牧经济创收来建立多样化的经济方式。而这种生存能力可通过其适应性来体现。适应性意味着通过开放性的学习让传统生产方式适应新的环境。

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