摘要：征地是每个国家发展的必然阶段，随着我国工业化、城市化步伐的加快，更多的土地被征用，在这个过程中出现了一些问题。现行征地过程中存在农民的利益缺乏保障，失地农民安置不当，土地资源的浪费等负效应，如征地纠纷和矛盾、集体产权模糊、耕地资源减少、征地制度操作不当等问题，这些负效应需要在征地制度的改革中动态解决。本文结合专业知识和工作中的实践经验，从征地制度沿革和现状考量的角度出发，对现行的征地制度进行研究分析，以期能对征地制度改革提出一些有意义的建议。

关键词：征地制度改革；现状；推进路径

中图分类号： F301.1 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.19.024

1明晰土地產权，保护财产权利

1.1探索合理的土地产权关系

我国农村土地是集体土地所有制，集体所有不是国家所有，也不是私人的合作所有，周其仁认为是“由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。”在征地中集体产权不明晰是一些问题存在的关键所在。我国现有的《农村土地承包法》规定了一定的土地产权保护范围，但是也仅限于农地，使土地产权变成残缺的产权；集体土地产权的界定不明确，造成集体容易侵犯农民的财产权利；在维权中农民的意识不强烈，政府对农民土地产权的保护工作也比较薄弱。因此要进一步完善，探索出合理的集体土地产权关系。在征地制度改革时，要尤其关注集体土地产权的保护条例的修改，让农民享有征地中集体土地的所有权和转让权，能有机会参与征地方案的谈判，为自己争得对等的利益分配。政府应落实保护征地制度中保护农民土地权益的制度性安排，进行农民土地的登记、土地流转的信息登记，颁发农民的土地长期使用权证明，可以先试点建立土地法庭，保护农民的权益。要明确集体土地所有权中每个人所享有的权利，特别注意因为集体产权模糊而对农民的土地权益带来侵犯。

要尽快探索出集体土地用地进入市场的有效途径，构建与市场经济相适应的土地产权制度，这是征地制度改革的内在要求。在城市化过程中农民都会因为征地而丧失一些土地，所以在集体用地进入市场的时候要有完善的法律保护，使集体土地达到和国有土地的“同价、同权、同地”。集体土地进入市场的方式不能单一，要推广有效的方式使集体土地多样化的进入市场，符合每个地区的实际情况。同时要允许集体土地可以抵押和转让，这样有助于加快城市化的进程。而且，与市场经济相对接的集体土地产权制度的总体要求是权责明确、流转顺畅，权责明确需要法律法规的明文规定，因此健全的土地产权法律保护，用法律的形式明确产权主体和农民在集体产权中拥有的权利，这个至关重要。流转顺畅则需要合理的市场交易安排和监管。让土地进入市场需要认真的规划，在实施中不断改进，才有助于既能符合时代的要求，又要达到切实保护农民利益的诉求。

1.2保护农民的土地财产权利

征地中的土地补偿是矛盾的关键，合理的补偿才有利于征地的顺利进行和维护农民的合法权益。一是土地补偿方式上，可以借鉴其他国家的经验。土地补偿可以用实物补偿代替货币补偿，或者实物补偿和货币补偿并用。实物补偿可以通过和农民协商或者给农民替代补偿，可以用另一块等价值甚至超过原有土地价值的土地对农民进行补偿。或者留地补偿，在被征地的开发中保留一块地给被征地者使用，可以对补偿标准的不足进行补充，这样农民既没有了土地，可是也能凭借另外一种方式经营土地，以获得土地重新开发后的收益。征地的目标是为了该地区的发展，是为了公共利益，而征地中也要以保障该地区人们长远的生活为目的；二是征地测算要更加合理。征地测算要把区位因素纳入考虑，区位因素包涵了被征地的地理位置、交通条件等因素。在征地中，有些土地之间的生产产值差别不大，但是城市周边的土地比边缘地区的土地的区位优势明显，应该要作为测算因素之一，这个因素的考量已经把该地的补偿费远远高于该土地前三年的平均年产值。但是区位条件只是加分项目，而不能因区位条件不利而压低征地补偿的费用。而且在征地中，还要看被征地会不会带来连锁反应，而确定是否要追加其他补偿，如英国的征地补偿中包涵了租赁权损失补偿，即为因征地而引起的损失进行补偿，所以如果征地导致周围其他土地的农作物等造成损失的，也要纳入考量；三是安置途径多样化。安置的目的就是要让失地者无后顾之忧。可以将货币安置和留地安置结合。一方面给被征地者购买一定的医疗和养老等商业保险，提供就业和养老保障。另一方面，也可以征用前划拨土地给农民或者征地后划拨土地给农民发展新的职业；四是公开监督土地补偿金的使用。国家对征地给予的补偿达到了一定的标准，但是土地补偿金要确实发放到农民的手中。将征地资金要单独设立账户，专款专用，防止土地补偿金被挪用等危险。同时将测算之后的农民土地补偿以存折的形式一次性发放到农民手中，但是也应注意一次性补偿而给农民的长远生计带来影响。要公布土地补偿金的发放情况，设立公开的查询机构，无论上级土地管理机关还是被征地农民都有权查询征地资金的使用情况，这种动态管理，既能监督土地补偿专项资金的流转情况，又能使农民明确土地补偿的大致情况，如果不合理可以申请再次测算或者谈判；五是土地产权的界定对于土地补偿的分配也是至关重要。因为土地产权不明确，在征地中农民往往“被代言”，不仅意见得不到倾听，而且利益分配中也是弱势一方，因此保护农民土地财产权利要先明确土地征收中补偿的主体是被征地者，要合理的分配补偿的费用，土地管理者要清楚土地的产权关系，让应该受益者受益，最好能够将土地补偿落实到最小的单位组织，比如村民小组。当然征用土地可能使社会上的绝大多数人获得了好处，而且也是符合公共利益标准的，但是对于少数失地的农民来说却存在不公平，所以如果征地中补偿标准设置合理，这对绝大多数人并不会有影响，却给被征地农民带来了非常明显的好处，这样才是处理好征地和补偿问题的有利方法，才是“帕累托最优”的体现。

2完善征地程序，加强土地监察

2.1消除征地权利的滥用

我国在城市化进程中，需要征收大量的土地用于城市建设，同时人们为了提高生活质量也需要发展健身、娱乐、交通、公共场所等基础设施项目，因此征收土地是社会发展的必然要求。征用土地中运用的强制性措施和补偿性安置都是有法律规定的，而且征用经营性用地的补偿价格和市场接轨，被征土地一旦被开发将创造更多的市场价值，这和公益性征地又有所不同，经营性用地的征用采取土地出让方式将土地所有权有偿出让，这个过程包含了政府的介入和民事法律行为，所以经营性用地征用既有政府的行政行为，又有民事行为。民事行为中必然要求平等和自愿的原则，采取等价方式进行交易。那么等价原则和平等自愿原则的实现是经营性土地征用的关键，也是防止征地权被用于谋取私利的有效手段。而公益性用地的征用就完全采用了行政行为，在征用过程中借助强制手段取得土地的使用权，政府权力的无限放大容易侵犯被征地农民的利益，权力的滥用现象更加普遍，农民获得的征地补偿也被压到最低，更谈不上安置农民的问题，所以采取适当合理的民事行为和政府行为的结合，才能一定程度上形成对政府权力的制约。征地中可以采取征购并存的方式，对于公益性用地采取征收形式，对于经营性建设用地则以购买为主，在这个过程中注重平等自愿原则和等价原则的实现。但是征地时候购买经营性建设用地的价格明显高于公益性征地的补偿价格，一定程度上也会带来被征地者的心理失衡，所以征地制度中关于公益性征地补偿的规定要更加符合市场的要求，同时要多宣传让广大农民了解国家的征地政策。目前，仍有许多人对公益性征地的补偿政策不理解和不满意，对于同一地区的土地征用补偿要尽可能同一价格，征地补偿不足购买土地的价格部分可以由政府征地收益金中抽出一部分建立征地基金，用来弥补公益性征地补偿不足的部分。

2.2严格规定土地的征收程序

征地程序就是要按照一定的手续和方式将征地过程制度化。当国家运用公权力强制私权人必须转让自己的私权时，更加需要公正合理的程序进行约束。任何组织和个人不得在没有规定的情况下动用公权，国家的行政机关只有执行的权力而没有决定的权力。一是制定公共利益认定程序，从申请、调查、再到确认有统一的规范。政府在作征地规划时，要先举办听证会、座谈会等听取人们的意见，同时把这些意见纳入考虑。对于征收的土地政府部门要公示被征地的目的，人们可以监督其是否符合公共利益。权力机关在调查之后，国家或者省级政府机关依据相关法律规定来判断该征地是否可行，并予以审批；二是目前《土地管理法》规定了土地审批权上移至国家和省级政府。但是现实中很多土地审批在地方政府就已经完成，地方政府参与分享新增建设用地的经营费，这样推动地方政府征用土地中加快审批。所以要严格控制土地的审批权，实行责任制，建立垂直的土地管理模式，将地方的土地审批权上收，改变市、县、乡的土地审批权，让其不能再发挥作用，真正做到由国家和省级政府的审批，同时对地方政府递交的审批方案要由专业小组进行审查，确实能带动地区发展和地区公益性需要的给予审批，而一些谋利的征地审批则要慎重，对土地利用代理损害的也要有完整的预防和治理措施才能给予审批。这项土地审批的垂直管理体制改革正在进行中，需要在实践中去完善，探索出有益的经验。同时审批权的使用要确立领导责任制，该部门的绩效考核的指标中要涵盖征地有效性和对土地的保护程度，明确征地中每个政府人员的职责，到时候也可以有迹可循；三是征地审批之后的实施程序包括了财产评估、补偿标准公示等，补偿的制定要采取协商一致的原则，不能由政府单方面的决策，而是应该政府、被征地者、征地方在平等协商的基础上进行谈判，这样有利于减少政府主导下的不公正性，落实了农民的参与权和知情权，达到各方协商下利益的最大化；四是补偿金的支付要和征收一并完成，征地方按照指定的补偿金额和条款对被征地者支付补偿金，然后在土地管理部门进行土地所有权转让的登记。同时要有一定的救济程序，如果因为征地补偿不满或者被征地在建设中危机周边土地的收益，则可以启动行政复议、仲裁或者诉讼程序。在征地中农民失去了最基本的土地，也就是失去了一种生活依靠，这对农民造成的损失显而易见，所以对征地程序中的争议性行为，不能采取不了了之的态度，而是任何争议都要值得重视，以公平和正义来规范整个征地程序的顺利进行。

2.3加强对征地的监察

出于公共利益目的的土地征收采取了行政措施，因此决策必须公开透明才有助于保障人们的基本权利。如果在征地测量、补偿方案中忽略了被征地人们的意见，那么也就忽略了政府执政中的程序公正和民主参与的要求。因此要充分保障被征地人們的参与权，保障他们的知情权、申辩权等参与决策的权利，被征地者的参与是对征地过程最好的监察。“通过公告、反馈意见、公众（特别是农民）参与、公开查询、举行征地听证会及建立举报制度，加强社会各界对征地过程的监督，规范征地行为的操作过程”此外，还可以设立专门的土地执法监察机构，由土地管理部门专员、土地管理专家、被征地农民代表、国家土地管理监管人员等组成，这些人员可以相互制约，成立专职的办公机构，加之对于某个方案成立临时的监察小组。该机构应及时发布国家关于征地的法律法规和征地新的政策，对于某个征地项目要及时公布接受监督，被征地者可以随时查询征地方案和补偿安置情况。而且各个征地方案和征地补偿安置都要留有档案，人们可以查阅之前的征地情况，能够有针对性的和现行的征地方进行谈判。在征地中成立专门的监察机构是必须的，可以防范征地矛盾，也可以给农民提供一个维护知情权的机构。当然机构的运行要具有一定的独立权利，如果监督机构还是政府土地管理部门的下属机构的话，那么该机构执行的也是由征地部门的命令，就要避免征地透明化流于形式。作为监督机构保持机构的自主性，并且能够发表监督机构的声音，这在征地过程中推进征地制度民主公平化有重要的意义。让征地的进行能够容纳社会的质疑，能够满足被征地农民的要求，增加征地过程的透明度才是监督机构的职责所在。

3合理规划用地，实现优化配置

3.1保护耕地资源

粮食是一个国家发展的根本，据预测，“到2030年，我国人口将达到16亿，届时我国的粮食需求总量为6800亿公斤，有限的耕地资源将面临更大的压力。”耕地的保护至关重要。在考察了征地过程中带来的问题，我们发现征地的时候或者必须占用耕地，或者规划不当导致耕地资源浪费，所以耕地逐渐在减少。只有保护好耕地资源，保障粮食生产才能是社会稳定的基础，所以征地制度改革中要体现出保护耕地的条例。一是严格保护耕地就是控制征地中的占用耕地，确保耕地总量不减少。关于保护耕地的制度必须严格执行，虽然对于征用耕地行为会采取一定的税收惩罚，但是这个惩罚微乎其微，而且征收耕地税不是目的，保护耕地才是根本，因此要严格遵循保护耕地的原则，尽量不占或者少占耕地；二是提高耕地的质量，做好全面规划。要制定具体的措施，不断复垦和整理耕地资源，保护耕地资源的效益，对于乱占耕地的行为可以要求退还耕地，而不是用钱解决问题，加大对乱占耕地的打击力度，加强征地的监察；三是对于一些不得不占用耕地的征地项目，要严格执行耕地占用审批制度和基本农田保护制度。此外也要注意林地资源的保护，林地确实关系到生态平衡问题，不能以环境为代价而追求发展，征地中可持续发展的理念要得到贯彻和执行；四是征地中开源和节流并行，节流就是保护好耕地资源和林地资源，开源则是利用现代化农业技术，开发荒地、荒山等成为适宜农作物生长的土地，或者对于废弃和破坏的土地进行整治，重新成为耕地，这样才能保证耕地资源的持续发展。耕地是一个民族的“生命线”，我国也意识到了耕地资源的重要性，关键是在征地中要切实落实国家保护耕地的政策，不能为了眼前利益而不顾长远利益，要实现耕地资源的可持续性发展。

3.2规范集体土地向建设用地的流转

征用的土地很大部分是用来国家的建设，以促进国家的发展。征地方案的设计是出于公共利益而考虑，国家对于征地是作出全局思考的。我国的征地是将集体土地所有通过征用变成国家所有。为了国家建设的需要，被征地者个人作出了牺牲，服从国家的安排，国家也要在农村集体土地转变为建设用地中形成公平合理的流转方式。一是在法律规定的范围内，解决集体建设用地的制度局限，积极引导集体土地向非农建设用地的流转，确立流转的制度保障；二是非农建设用地的流转采用财产定价的方式，国家征用集体土地时，对于该土地的补偿要包含集体土地的价值和该集体内农民的社会保障的花费，当被征用的集体土地带来增值时，增值的利益分配是否应该包含了被征地集体，这个要在征地之前就要通过协商的方式确定下来，如果土地的增值价值有一部分仍然可以分配给集体土地所有者，那么集体土地再所有权流转的时候也保留了它保障集体成员生活的价值；三是集体土地变为非农建设用地时要统一管理，防止对农民土地利益的侵害，一方面要符合土地管理的整体规划和城市、农民发展规划，另一方面要获得依法批准将集体土地转为建设用地；四是对于征用的土地利用要合理管制，不能在征得土地之后擅自改变土地的用途，彻底杜绝借集体土地流转中的混乱现象，要将集体土地征收转变为建设用地纳入到城乡建设用地的统一规划中，统一管理。

建设用地流转的收益分配上要有合理的制度设计。这里的利益分配主体包括了集体土地所有者、土地开发者、政府、经营者。集体土地所有者拥有土地的所有权，可以在自愿基础上将集体土地转让给国家建设用地，也可以从中获得补偿。土地开发者和经营者是获得土地使用权之后土地利用的直接受益者，对征得的土地进行了资金、人力和资源等的投入，直接获得土地开放之后的产出。政府是土地管理者，对于土地利用的整体规划关系到土地的发展走向，政府兴建基础设施能够改善一些建设用地的区位环境，提高建设用地的价值，也可以参与土地利益的分配，获得一定的土地收益。这些主体在征地中都是直接相关的利益主体，集体土地征收为建设用地中要合理协调各方利益，规范集体土地向建设用地的流转。

参考文献

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[2] 于广思，冯昌中.土地征用制度改革构想[J].中国土地，2002，（08）：24-27.

[3] 全国人大农业与农村委员会，18亿亩耕地红线面临严峻挑战[J].城市规划通讯，2011，（05）.

作者简介：黄鑫，硕士，三明市國土资源局梅列分局，工程师，研究方向：土地规划利用。

网络出版时间：2016/10/9 9：34：39

网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/22.1186.S.20161009.0934.001.html