高明

摘 要：绩效管理源于企业对组织产出的关注。伴随着新公共管理主义的兴起与发展，各国政府开始关注高等教育机构的绩效，绩效管理逐渐成为高等教育管理的新趋势。20世纪80年代，英国政府开始对高校实施绩效管理。文章通过考察英国政府对高校进行绩效管理的实践，发现英国高校绩效管理包括设计绩效指标体系、收集绩效评估信息、对高校进行评估、发布绩效报告等步骤，并得出对我国高校绩效管理的若干启示。

关键词：英国；政府；高校；绩效管理

伴随着新公共管理主义的兴起，管理者开始强调组织产出，绩效成为管理的焦点。企业率先运用绩效管理手段分析与测量业绩。上世纪80年代后，西方国家的中央政府开始关注高校的产出，因而将绩效管理引入对高校的管理之中。通过绩效管理，政府不仅可以对高校的各方面工作进行量化测评，帮助高校了解自身的办学状况，而且在制定高等教育政策、分配高等教育经费以及加强高校管理等方面发挥了重要作用。

一、绩效管理的涵义

绩效指的是业绩和效能。在绩效管理中，绩效是单位体在既定时间内要达到的结果以及在达到结果过程中的行为表现，单位体可以是个体也可以是组织，本研究中的单位体是组织。绩效管理源于企业管理，是一个不断提升企业、部门和个人绩效的持续的循环过程，在此过程中，各级管理者和员工为达到既定目标参与绩效的制定、实施、评价和反馈。经济合作与发展组织认为，绩效管理是组织管理、绩效信息、评估、绩效监控、评价和绩效报告的整合[1]。在公共管理领域，绩效管理是指在内部管理与外部监督、定量与定性、经济因素与政治因素、刚性规定与柔性制约相结合的基础上，公共部门履行公共责任，实现公共产出最大化的过程[2]。笔者认为，绩效管理是组织管理者和员工为实现组织目标，不断提高组织绩效的过程，包括设计绩效指标、收集相关数据、测量评估绩效和发布绩效报告。

二、英国高校的绩效管理

英国政府自削减高等教育经费之后，就开始关注英国高等院校以及整个高等教育系统的绩效。英国政府通过成立专门的相对独立的高等院校绩效评价组织，组织并实施对高等院校的绩效评估。英国政府对高等院校的绩效管理过程包括设计绩效评估指标体系、收集绩效评估相关数据、评估英国高等院校的绩效和发布绩效评估报告。

（一）设计绩效评估指标体系

早在1985年，英国政府就资助由亚历克斯·贾勒特勋爵领导的“效率研究筹划委员会”对英国高校进行绩效评估。在绩效评估工作中，将绩效指标分为内部指标、外部指标和运行指标。内部指标主要反映高校的教学质量、师资队伍、科研成果和毕业生就业率等特征；外部指标主要反映高校的学科和专业设置适应社会的情况；运行指标主要反映高校内部的运行情况，包括单位成本、教职员工的工作量、场馆设备的利用率等。

1986年，英国大学校长委员会与英国大学拨款委员会开始负责制定绩效评估指标。制定绩效评估指标的目的在于为相关英国高等教育部门提供高校绩效的可靠信息；为类似性质的高校间的比较提供了可能；使得高校能够依据基准评价自己的绩效；帮助高校获得政策方面的信息；便于公众对高校进行监督和问责。英国大学校长委员会和大学拨款委员会认为，绩效指标应体现高校为达到目标而使用的资源与取得的成绩之间的关系，绩效指标应尽可能是可测量的[3]。同时，英国大学校长委员会制定了绩效指标设计的原则：第一，绩效指标应与高校的目标密切相关；第二，绩效指标应易于测量和比较；第三，绩效指标应简明扼要、通俗易懂；第四，绩效指标准应易于理解、可信度较高；第五，绩效指标反映高校具体运作的情况；第六，绩效指标应系统全面地反映高校的“投入-生产-产出”的全过程。根据英国大学校长委员会制定的编制原则，英国大学校长委员会和大学拨款委员会于1986年联合编制了英国第一套大学绩效指标体系，并于1990年对其进行了修订，颁布了《大学绩效指标体系和财政管理健康指标》，沿用至1997年。

但在1992年，英国高等教育结构从二元制变为一元制之后，英国政府并没有建立新的衡量大学与学院绩效的统一的指标体系。1997年，英国政府才委任绩效指标督导小组（Performance Indicator Steering Group， PISG）制定新的统一的绩效指标体系。该小组的成员主要来自英国各基金委员会、英国高等教育统计局（Higher Education Statistics Agency，HESA）、大学校长委员会成员的大学和学院、校长常设委员会。1999年，英格兰高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）根据绩效指标督导小组制定的指标体系，出台了英国高等教育绩效评价指标。而从2003年至今，由英国高等教育统计局负责出台高校绩效评价指标，英国高校绩效指标主要包括三个方面，即输入指标、过程指标和输出指标，并根据英国高等教育的实际情况，每年进行适当的调整。但总体来看，英国高等教育绩效指标的变化不大，保证了绩效指标体系的连续性和稳定性（见表1）。

（二）收集绩效评估相关数据

英国高校绩效评估的数据收集由PISG负责，为不增加绩效评估给高校带来的负担，PISG从英国高等教育管理的相关机构收集数据[5]。2004年以前，PISG从高等教育管理统计小组（Higher Education Management Statistics Group，HEMS）提供的关于英国高等教育系统的信息中抽取所需的信息。而自2004年开始，PISG从HESA获取相关数据。HESA是英国高等教育的统计部门，每年都会发表有关英国高校教育管理的统计数据，主要包括高校的财务状况、收支状况、科研状况、学生数量、入学率与毕业率等。这些数据为评价英国高校的绩效提供了充足信息。PISG依据HESA发布的绩效评价指标，对数据进行筛选，以满足评价英国高校绩效的需要。在收集数据的过程中，PISG坚持以下原则：首先，绩效评估数据的收集必须依据HESA发布的绩效指标体系；其次，收集数据时应最大限度地使用已有的数据，如果需要在现有数据的基础上收集更为详尽的信息，必须提出充分的理由并量化所需成本；最后，在未根据高等院校的实际情况对数据进行修正之前，PISG不能对高等院校的绩效结果作出评判。

（三）评估英国高等院校的绩效

英国高等教育系统是由不同层次和不同类型的高校所构成的复杂系统，各高校在学科和专业设置、科研水平、师资条件、学生入学要求以及生源地区等方面都存在较大差异。因此，PISG通过设置基准来评估英国高校的绩效。基准是指在绩效评估过程中作为起始尺度的标准。基准可以帮助一所高等院校了解自身的绩效在整个高等教育系统中的位置；同时，它也决定两所高等院校的绩效是否具有可比性。因此，基准应具备以下特征：与测量的绩效密切相关；基准在不同高校间的差异显著；基准不应受到高校的控制和影响。此外，在原有基准的基础上设立了位置调整基准（Location-adjusted Benchmarks），以测量不同的区域位置对高等院校入学率的影响。如果高等院校的绩效与位置调整基准之间的差异为1%～2%，表明位置因素对入学率不产生影响；如果二者间的差异大于2%，则表示高等院校的入学率受所处位置的因素影响较大。

在具体的使用过程中，“+”表示高等院校的绩效指标高于基准，“-”表示高等院校的绩效指标低于基准。如果是空格的话，表示高等院校的绩效指标与基准的偏离程度在给定的波动范围之内，或者与基准的偏差不超过3%。此外，在对比两所高校的绩效时，只有当两所高校的性质相似，才能对他们的绩效指标进行比较。如果两所高校所采用的基准不一样或差异较大，那么，绩效指标间的差异应归因于两所高校情况的不同，而不能得出两所高校在绩效方面的高低。

一般来说，高等院校的绩效指标与基准之间的差异并不重要，但如果想要知道是什么因素导致了差异的产生，就需要标准差来说明某个特定差异的显著与否。标准差由方差的开方所得，因此，应先计算某所高校的指标与基准的方差。假设在基准中包含的要素共有C类，并有U所高校参加评估，那就形成了基本的C×U的网格。对于高校j的方差通过var（Dj）=■■？姿2ijkvar（Pik）得出，其中var（■jk）=■*jk/njk，■*jk=0.5■+0.5■jk。Dj表示高校j的绩效指标与基准之间的差异：Dj=Pj-Ej，而高校j所有的绩效指标与基准之间的差异Dj=■■？姿ijkPik，其中，？姿ijk=■？啄ij-■，？啄ij=1 ifi=jo if≠j；Pj表示高校j指标的概率Pi.=■=■■njkPjk；Ej表示高校j的基准的数学期望Ei=■■njkP.k=■■■■，其中，Pk表示高校j在基准类别k的学生的比例的概率p.k=■=■■njkPjk。[6]

（四）发布绩效评估报告

在对英国高校的绩效进行评估后，进入绩效管理的最后一步——出版绩效评估报告。1999年至2003年，由英国高等教育基金会负责发布绩效评估报告。从2004年至今，由英国高等教育统计局负责出版绩效评估报告。绩效评估报告主要包括三个部分：第一部分是绪论，介绍绩效指标的设置背景，以及对指标、基准、标准差和各种表格的描述与说明；第二部分是正文，由表现英国各高等院校绩效指标的表格与数据组成，用以说明英国各高等院校的绩效情况；第三部分是附录，主要是对正文中涉及的概念、基准、标准差的计算方法的解释和说明，以及对绩效指标、基准的补充说明。

三、英国高校绩效管理对我国的启示

（一）保证绩效评估组织的独立性

从英国高校的绩效评估工作实践来看，尽管由英国高等教育统计局出版绩效评估体系并提供绩效评估所需的信息，但绩效评估指标体系的设计以及具体的绩效评估工作是由PISG负责。PISG成立于1998年，起初的主要职责是为英国高等教育调查委员会提供建议并为国家教育与就业局等类似的机构制定绩效评估的指标和基准。现在，它负责英国高校的绩效评估。PISG是相对独立和自治的机构，通过会议的方式讨论与绩效评估工作相关的政策和技术议题，政府不参与PISG的具体工作。而我国对于大学绩效的评估始于2011年，由中国教育科学研究院高等教育研究中心负责。该中心是教育部下属的事业单位，其组织的独立性和客观性会受到行政权力的影响，也会影响我国大学绩效评估工作的公正、客观和透明。因此，建议成立类似于英国PISG的独立机构负责大学绩效评估，具体的绩效评估工作完全由独立的绩效评估组织负责，政府部门应做好服务工作，为绩效评估创造便利条件，提供多方面的服务。

（二）增加绩效评估组织成员的多元性

英国高等院校的绩效评估组织是PISG，以及为其提供技术支持的下属组织绩效指标技术小组（Performance Indicator Technical Group，PITG）。PISG和PITG的成员都具有多元性的特征，主要来自政府部门（英国高等教育统计局、苏格兰政府、威尔士政府、威尔士高等教育局和英国商业创新与技能部）、基金委员会（英格兰高等教育拨款委员会、苏格兰拨款委员会、威尔士高等教育拨款委员会）和其他利益相关组织（全国大学生联合会、英国大学、威尔士大学、大学和学院招生服务中心）。而我国的大学绩效评估组织是中国教育科学研究院的高等教育研究中心，其成员的构成主要以研究人员为主。尽管研究人员可以保证绩效评估工作的科学性，但成员结构过于单一，不利于反映其他利益相关组织对绩效评估工作的意见和建议，也不利于对绩效评估工作的监督检查。因此，我国大学绩效评估组织应建立一支由来自政府高等教育主管部门、为高等院校提供资金支持的部门或单位、大学、社会独立团体、大学学生联合会等组织和机构的代表组成的绩效评估队伍，以保证大学绩效评估工作的公正、公开和透明。

（三）提高大学绩效评估工作的科学性

英国大学绩效评估所采用的指标主要包括学生入学指标、辍学指标、毕业指标、研究成果指标等，涵盖了大学“输入-运行-输出”的全过程，同时在各指标之下设置了分指标，并对各指标进行了定义和说明。此外，通过基准和标准差保证绩效评估的科学性和严谨性。但从我国大学的绩效评估工作来看，只通过投入和产出比这一经济指标评价大学的绩效，其适切性引起了广泛的质疑。第一，评价指标过于单一。绩效评价过程的科学性和绩效评价结果的可信度不高。因此，我国大学绩效评估工作开展之前应先制定科学完整的绩效指标体系。尽管绩效指标不能覆盖大学的全部工作，但应体现大学“输入-运行-输出”的主要方面，体现大学组织的特殊性以及大学教师职业劳动的特殊性和复杂性。其次，合理设置基准。基准是否科学合理直接决定评价结果，因此，应根据我国大学的实际情况设置科学合理的基准，并对基准进行解释和说明。同时，应对大学各项指标与基准之间的差异进行说明。利用统计学的标准差说明差异的显著程度，详细介绍计算过程，并结合大学的实际情况分析差异产生的原因。最后，审慎处理大学绩效评估结果。2011年，我国以排名形式公布了对教育部72所直属高校的绩效评估结果。高等教育是一个复杂的系统，每所大学都有独特的使命，并体现高等教育的不同方面。高等教育系统的多样性和大学内部的复杂性决定了不能依据简单数字排名反映大学绩效的高低，大学绩效排名也不能科学地反映大学绩效的实际情况。因此，建议不对绩效结果进行排名，而采取绩效评估报告的形式，针对每所大学的实际情况对绩效评价结果进行详细的解释和说明。

参考文献：

[1]Organization for Economic Co-operation and Development.Governance in Transition： Public Mana-gement Reforms in OECD Countries[M].Washington， D.C. OECD Publications and Information Center，1995：34.

[2]卓越.公共部门绩效管理[M].福州：福建人民出版社，2004：1.

[3]Burton R. Clark， Guy R. Neave. The Encyclopedia of Higher Education[M].Pergamon Press Ltd，1992：1414.

[4]Higher Education Statistics Agency. UK Performance Indicators Index.[EB/OL]http：//www.hesa.ac.uk/pis，2015-02-15.

[5]Martin Broad， Andrew Goddard. “Internal Performance Management with UK Higher Education： an Amorphous System？”[J]. Measuring Business Excellence， 2010， 14（1）： 60-66.

[6]David Draper， Mark Gittoes. Statistical Analysis of Performance Indicator in UK Higher Education[J]. Journal of the Statistical Society： Series A （Statistical in Society）， 2004（167）3：449-474.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅