国有企业内部控制失效原因及对策分析

2016-05-30王琳

今日财富 2016年1期

摘要：内部控制贯穿于企业生产经营的全过程，关系到企业的生存与发展。近年来我国企业尤其是国有企业面临着严重的内部控制失效问题，通过中纪委的检查巡视，越来越多的国有企业高官贪污舞弊问题浮出水面。文章剖析了我国国有企业内部控制失效的原因并提出了解决对策。

关键词：内部控制；失效；国有企业；高管舞弊

Abstract： Throughout the whole process of enterprise production and management， internal control is related to the survival and development of the enterprise. In recent years， our country enterprise especially the state-owned enterprise， whose internal control failure problems have become increasingly serious， According to the survey results of the Commission for Discipline Inspection， more and more state-owned official corruption problems emerge. The article analyzes the failure reasons of the internal control on our country state-owned enterprise and puts forward the countermeasures.

Key words： Internal Control； Failure； State-owned Enterprises； Executives Fraud

内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的、旨在实现企业目标的过程。它对企业的生存与发展具有重要意义，高质量的内部控制体系有利于提升企业的管理水平、风险防范能力和综合实力。而内部控制失效则会影响企业的生产经营甚至给企业带来巨大的损失，国有企业内部控制失效问题将直接影响到国家的财产安全。十八大以来，中央纪委对于国有企业的监督检查，使我们看到国有企业高管舞弊案件的冰山一角，而鉴于国有企业内部控制制度的建立和健全，缘何完善的内控环境下出现频繁的高管舞弊案件？国有企业内控失效问题应引起我们的高度重视。文章从国有企业内控失效的角度展开研究，以期对我国国有企业内控的建设和完善起到帮助作用。

一、能源行业国有企业内控数据调研

十八大以来，党中央高度重视国有企业党风廉政建设和反腐败工作，中央纪委深入企业检查巡视，突出巡视重点问题、重点行业、重点领域。2014年1月1日至2015年12月31日这一，中央纪委监察部网站纪律审查栏目至少公布了144名国有企业高管涉嫌违法违纪接受组织调查的信息。在落马的144位国企高管中有33位来自能源领域：有7人在电力行业，8人在煤炭行业，6人在石油天然气企业，7人在钢铁企业，5人在其他能源企业。

这些国企高管人员为了谋取自身利益，牺牲国家利益，损害股东利益。33位被调查的国企高管中有多位高管被调查原因涉及收受贿赂、贪污公款、与他人勾结牟取巨额私利、经商办企业等事项。笔者一一查看证券交易所官网上公布的上述33位高管所在企业的2014年年度报告、内部控制评价报告、内部控制审计报告后发现仅有一家上市公司披露内控存在重大缺陷，并且审计报告被出具否定意见，其余公司报告结论皆为公司保持了有效的财务报告内部控制，并且报告期内公司不存在财务报告内部控制重大缺陷及重要缺陷。健全的内部控制体制下缘何出现高管舞弊问题？这和企业内部控制失效息息相关。内部控制失效问题目前是让理论界和实务界都很困惑的一个问题，内部控制失效的原因何在？如何解决？

二、国有企业内部控制失效原因分析

内部控制失效的原因是多方面的，分析此问题不能仅看内控失效本身，引起内控失效的背后更为重要。拨开迷雾，文章从下面四个层次来分析引起内控失效的原因：内部控制设计有无缺陷？内部控制披露有无缺陷？内部控制执行力度如何？监督机制效果如何？

（一）内部控制设计的缺陷

在讨论内控失效之前，国有企业应该先反省下自己的内部控制设计存在缺陷与否。

1.所有者缺位问题

我国国有企业在内部控制制度设计上的缺陷主要是所有者缺位问题。国资委的出现虽已部分解决了国企改革所有者缺位的问题，但是所有者缺位依然是国有企业的通病。所有者缺位問题直接造成管理层的行为缺少监管。

2.关键控制点缺少对高管人员腐败的监管

在查阅涉及高管人员腐败的国有企业上市公司内部控制自我评价报告时，这些企业重点关注的高风险领域主要集中在以下三个层面：

（1）风险层面：宏观经济波动、国际化经营、市场竞争、产业政策变动等外部风险。

（2）具体业务层面：销售业务、采购业务、资金活动、合同管理等较容易出现舞弊的业务活动。

（3）业务、风险相结合层面：人力资源管理风险、采购和销售风险、存货管理风险、质量控制风险、债务管理风险等方面。

事实上，由于国有企业产权归属关系的问题，特别是董事长、总经理等一把手权力相对集中，在有些国企监督制约不够严密和有效的情形下，高管人员很容易成为脱缰的野马，滑向贪污腐败的深渊。高管人员腐败应该是国企廉洁经营的主要风险点，应该是也必须是设计内部控制时着重注意的领域，但是大多数国有企业并没有把高管人员腐败设计为高风险领域。所以评价国企内部控制设计的有效性时应重点考虑企业是否为合理保障企业资产安全而设计了相应的控制。

（二）内部控制披露的缺陷

1.内部控制缺陷的认定模糊

某能源行业国有上市公司在其内部控制自我评价报告中指出企业的重大缺陷包括：公司董事、监事和高级管理人员舞弊并给企业造成重大损失和不利影响。中纪委官方网站上披露了该国有上市公司的董事涉嫌严重违纪违法，正在接受组织调查。该国有上市公司在上海证券交易所官网上发布了关于董事辞职的公告，公告中明确指出该董事已辞去其董事职务，其辞呈即日生效。但是该上市公司在2014年的年度报告、年度审计报告和内部控制评价报告中均指出其内部控制是有效的。内控审计报告认为该公司在所有重大方面保持了有效的财务报告内部控制。结合该上市公司的内部控制自我评价报告中认定的重大缺陷，公司董事发生舞弊并接受调查，理应是重大缺陷。但是企业本身和会计师事务所都视而不见，坚持企业内控是有效的。对内部控制缺陷的认定模糊导致内控在披露方面存在缺陷。

2.内控缺陷报告存在动机选择问题

内部控制缺陷的披露会影响会计信息使用者尤其是投资者对企业现在经营状况的评价和对企业未来发展的预期，进而影响会计信息使用者对企业财务报告的判断，亦会导致企业融资成本的提高等。所以披露内部控制自我评价报告的企业存在自我选择现象很普遍，存在内部控制缺陷的企业也不一定披露企业的内部控制缺陷，管理者更倾向披露对公司有利的信息，所以企业即使存在内部控制缺陷也会选择不披露内部控制缺陷。自2011年开始，我国内部控制自我评价报告开始逐步由自愿披露转变为强制披露，企业在出具内部控制自我评价报告时如何利用报告的披露提供更多的内部控制信息，如何起到对企业的监督促进作用是摆在实务界的重要课题。显然，不是所有企业都会客观地披露其存在的内部控制缺陷，监管机构还应不断地去完善内部控制自我评价报告的披露机制，加大对内部控制缺陷未披露企业、披露不实企业的约束与惩处。

（三）执行力度不够，内控制度形同虚设

上述涉及的国有企业即便设计了非常完善的内部控制制度，但内控执行真的有效吗？这要打一个很大的问号。国企往往根据《企业内部控制基本规范》的规定并参照国外同行业企业的内控手册，聘请管理咨询公司等中介机构、组织企业相关部门编写内控手册，把手册作为企业内控管理的全部。内部控制设计先天不足，基层员工极少参与；后期宣传不到位，企业员工尤其是基层员工不清楚如何执行，导致内控可执行性差，更何谈内控执行有力？！根据文章的统计数据我们可以看到国企高管人员腐败的比例已然触目惊心，但是如果没有中纪委的巡视，是不是他们还会依旧呢？被披露高管存在的问题几乎都离不开收取贿赂，为他人谋取利益，有的收受贿赂金额之大，问题之深，达到涉嫌犯罪地步。国企的廉洁自律规定对他们而言显然是一纸空文。对这些高管来说内控制度形同虚设，他们可以不按规章制度办事，可以有章不循，可以违章不究，内控的执行存在很大问题。

（四）缺少强有力的监督机制

1.外部监督不力

外部监督不力主要表现在缺乏良好的外部监管环境。外部监管机制是促进国有企业建立健全内部控制制度的外部推动力，但是外部机构的监管作用由于政治、经济等多种因素的影响导致其弱化，难以对国企进行外部监控，从而使国企容易滋生侥幸心理，进而忽视其内部控制建设和执行的重要性。

2.内部监督缺失

内部监督是企业对其自身建立与实施内控控制的情况进行的监督检查，评价其内控的有效性。对发现的内控缺陷，及时加以改进，是实施内部控制的重要保证。内部审计部门是执行企业内部监督的主要部门，它应该是企业组织结构中的独立部门，应能客观独立地对企业生产经营活动的各方面进行监督和评价。内部监督的缺失主要表现在内部审计的缺失上。内部审计作用的实现在于内部审计机构设置的独立性和合理性是否得到保证。国有企业内部审计部门由于多种因素的影响导致其不能充分发挥监督职能，主要表现在：机构设置不合理导致审计独立性较差；审计职能定位较低，以财务审计为主；内部审计人员素质较为单一等。

三、国有企业内控失效的解决对策

（一）完善国企治理机构，重视内部控制设计

1.法人治理结构不合理，这是造成国有企业内部控制失效的根本原因

国有企业要从内控制度入手，建立制约国有企业权力运行的机制，在国有企业内部实行监督权、执行权、决策权三权分离，三者相互牵制，交叉监督且权责分明的制约机制。依据现代企业制度的要求，依法完善和健全国有企业法人治理结构。

（1）规范管理董事会。加强企业内部控制，重要的一点是加强董事会的建设，发挥董事会的作用。董事会是公司经营战略的决策者和制定者，董事会是企业内部控制的重要影响机构。健全法人治理机构，首先应实现对董事会的规范管理并建立对董事会成员的责任追究制度，从制度上确保董事会成员谨慎履职。

（2）加强监事会的监督作用。监事会必须是独立于被监督单位的外部监督机构，监事应由出资人委派，且应是某一方面的专家或具有丰富实践经验的人士。此外还要从制度规定上明确监事会的权力和地位，使其高于董事会和经理层，只有这样才能确保监事会监督的独立性和有效性。首先要明确监事会的职能，细化其基本权利：监事会实施对董事会、经理层的监督，对董事会制定的决策有质询权和监督权；对董事会成员和高管人员有提名和考核权；对企业财务状况有监督权；发现董事或者高管人员有损害企业的不当行为时有要求其纠正或停止的权力等等。其次建立对监事的激励约束机制。国有企业监事会由出资人委派的代表和企业职工代表组成。如何保持监事会的独立性和充分发挥监事成员的积极性，如何促使监事以认真负责的态度监督企业运作，需要引入科学合理的激励约束机制。最后完善监督方式。要保证监督的高效性，监事会可釆用多种监督方式：与内部审计机构建立联动机制，有效实施日常监督；依托外部审计机构，检查董事、高管的履职情况等等。

（3）提高管理人员的综合素质。企业管理人员的素质不仅指知识与技能方面，还包括职业操守、价值观、世界观和社会责任等方面。内控制度设计得再好也不意味着执行环节一定能成功，因为内控制度本身不能发现和防止负责监督控制的管理人员滥用职权或不正当地使用权力。企业高管人员处于企业的核心管理层和决策层，其价值观直接影响到企业的战略管理流程，如果高管人员滥用职权必会导致一些内部控制程序失效。管理人员综合素质的高低将直接影响到内部控制的有效性和企业未来的发展。所以，提高管理人员的综合素质是目前企业十分迫切的任务之一。

2.舞弊是国有企业应当重点控制的领域之一，要着重关注企业董事、监事、高级管理人员、关键岗位负责人有无滥用职权，有无挪用、侵占企业资产，相关机构或人员有无串通舞弊的现象

一是要建立反舞弊机制，明确反舞弊工作的重点和相关机构、人员在反舞弊工作中的职责和权限，规范舞弊案件的举报、调查、处理、报告和补救程序。二是授权审批流程要清晰明确，审批程序要经过严格授权，由多个岗位或多个部门分解行使原先过于集中的权利，打破独断专行的权力结构，提升权力运作的透明度。三是要充分利用业务流程中的“不相容职务”，制衡机制要以“不相容职务”为核心，围绕具体业务流程，通过合理的机构分设和岗位分置实现“内部牵制”。

（二）制定内部控制缺陷量化标准，据实披露内控信息

1.制定内部控制缺陷的量化标准

《企业内部控制评价指引》将内部控制缺陷划分为三类：重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷，并指出了这三类缺陷的一般认定标准，而这三类缺陷的具体认定标准则由企业根据《评价指引》的规定结合企业实际自行确定。对三类缺陷描述地抽象化和评价方式的“自行认定化”容易导致高管人员的“动机选择”和对内部控制披露信息的操纵。要防止企业操纵内部控制信息，就必须制定内部控制缺陷认定的具体量化标准。量化标准可以依据错弊事项的原因或错弊金额的大小来确定。

2.制定内部控制缺陷未披露惩罚机制

内部控制信息披露机制是对内控信息提供方行为规范的制度安排，如果没有与之相适应的惩罚机制，就难以有效约束企业高管层的“动机选择”，更有可能使高管层凌驾于内部控制之上，操纵内部控制信息的披露。所以建立内部控制缺陷未披露惩罚机制，有利于抑制高管层的“动机选择”，有助于增强内部控制规范效果。国有企业不按规定进行内部控制自我评价、不披露内部控制缺陷信息的行为一旦出现应给予严厉的惩处。制定内部控制缺陷未披露惩罚机制的同时也要激励高管层发现并披露内部控制缺陷，真正地促进企业纠正内部控制缺陷，提高企业内部控制的效率和效果。

（三）强化内控执行力度

内部控制制度在企业的生产经营中发挥着重要作用，内部控制制度的执行力度关系着企业的生存和发展。切实提高企业内控执行力度，应着力完善和整改以下方面：

1.全员参与

内部控制制度需要企业全体员工共同参与、共同努力才能实现内控的目的。内控的执行者是包括企业管理层在内的全体员工，内控激励和约束的对象也是全体员工。在设计内控时就应该有员工的参与，内控设计完以后要宣传内控制度，号召员工学习，给员工培训。这样才能达到全员参与内控设计和执行。

2. 建立健全内控执行机制

内部控制体系的建立和完善只是内部控制的初步目标，完备的制度需要有效的执行才能达到预期的效果，因而对内部控制执行机制的研究对我国内部控制的建设具有重要意义。严格落实各责任主体内部控制的有效实施有赖于明晰的责任界定。我国的政策法规应明确内部控制责任主体的定义，企业内部控制体系也应使内控业务流程化并规定每个关键点的负责人。关键点负责人要对其职能范围内的内部控制设计以及运行过程负责，并且在相关的财务报告上签字盖章。

3.深化国有企业内部控制管理文化

首先，将国有企业弘扬企业文化精神与提高内部控制执行力有机结合起来，使企业文化成为提高员工内部控制执行力度的内在精神动力；其次，国有企业要加强对员工风险控制能力和业务能力的内部控制管理培训，培养出更多的内部控制管理人才；最后，国有企业要积极开展内部控制制度宣传活动，利用知识竞赛、专题讲座等形式组织员工学习，为国有企业内部控制制度的建立营造有利的内、外部环境。

（四）健全监督机制，增强监督效果

解决内部控制失效问题需要健全和完善内、外部监督机制。

1. 强化外部监督，营造良好的外部监督氛围

财政、税务、审计等政府职能部门的外部监督要合理分工并形成监督合力，改进监督方式，创新派驻监督机制，通过持续有效地监督检查发现企业内部控制方面存在的问题，促使企业不断改进和完善内控建设；充分发挥会计师事务所、税务师事务所等中介机构和新闻媒体的舆论监督作用；充分运用和发挥纪委组织和党委组织的监督保障作用。

2.加强内部监督

内部审计机构是行使内部监督的主要机构，充分发挥内部审计机构的职能必须做好以下工作：首先，保证内审部门的独立性。设置内部审计部门时，要充分考虑内部审计部门的性质和职责，充分保障其独立性和合理性；其次，完善审计监管措施。将企业内部审计与外部审计的各项监管指标，融入到财务综合化管理体制中，使财务监管体制更为合理；最后，提高企业内部控制监督意识，将日常监督和专项监督相结合，形成监督新常态。

四、结语

综上，文章以能源行业为例指出了我国国有企业存在的内部控制失效问题，深入分析了内控失效的原因，并结合国有企业实际，提出了解决国有企业内部控制失效的对策，以期国有企业尽快解决内控失效问题，充分发挥国有企业内部控制制度的作用。

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