张悦

摘 要：党的十八届三中全会以来，我国区域经济社会协调发展的态势更为明显。中原经济区是继长三角、珠三角等经济区后又一区域经济带，是经济新常态下支撑全国经济又好又快发展的新的经济增长板块。实现中原经济区的区域发展目标，加速推进区域一体化发展，必须通过推进区域治理体系和治理能力现代化，探索建立完善的区域治理体系来促其由布局变为现实。

关键词：中原经济区；区域治理；治理体系

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0064-03

一、区域治理的内涵和特点

“治理”是党的十八届三中全会提出的一个关键词。推进国家治理体系和治理能力现代化是这次三中全会确立的全面深化改革的总目标。治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要[1]。根据治理范围的不同可以将国家治理分为宏观中央治理、中观区域治理和微观地方治理三个层次。中国是一个幅员辽阔、地域差异十分显著的国家，区域治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化十分重要的组成部分。

区域治理是治理理论发展的重要分支，也是近年来公共管理领域的热点议题。相对于此前局限于行政区划的区域行政而言，区域治理也就意味着地方政府跨越行政区划限制，在各领域内加强合作以促进区域共同发展的创新治理模式[2]。区域治理具有四个基本特点：一是多元主体形成的组织间网络或网络化治理；二是灵活多变的公共管理和政策环境构成的复杂的治理环境；三是注重采用多元弹性的“协调”方式来解决区域公共问题；四是强调多元治理主体的参与性。

进一步对区域治理进行深入分析就会发现区域治理是一个涉及到区域经济、政治、文化、社会、生态、法治等各领域体制机制、法律法规安排的综合体系。区域治理能力是运用制度安排管理区域各方面事务的能力。区域治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的治理体系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分发挥治理体系的效能。

二、中原经济区建设具有创新、示范效应

（一）中原经济区经济社会发展概况

“中原定，天下安。”中部地区指的是中国的山西、湖南、湖北、河南、江西、安徽六省。这六省处于中国的地理中部，好比是中国的心脏地区。从2004年3月温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起，到2011 年1 月中原经济区被纳入《全国主体功能区规划》，成为国家重点开发区域，标志着中原经济区建设已经从理论论证阶段进入到具体实施阶段。中原经济区是一个区域性概念，主要是指以河南省为主体，由豫鄂皖晋鲁冀6个省25个 市组成的综合性经济区。中原经济区地处我国中心地带，地理位置重要，既是东部沿海地区经济发展延伸的战略腹地，又是西部大开发的连接纽带，处于东西交会、南北贯通的核心地区；中原经济区经济总量大，GDP 总量近5.5万亿元，占全国的8.94%，工业产值占全国的近11%；人口约1.5亿，市场潜力巨大，在全国改革发展大局中具有重要战略地位[3]。

（二）中原经济区现行治理体系存在的问题

从中原经济区运行的制度设计来看，主要是通过行政领导之间的联席会议来协调和解决区域重大问题与决策部署。中原经济区市长联席会设执行主席方和常任副主席方，执行主席方实行轮换制，每年一轮换，负责牵头组织经济区年度工作，并负责承办每年召开一次的市长联席会议；中原经济区市长联席会办公室所在城市邯郸市为常任副执行主席方，负责协助执行主席方做好联席会日常工作，更多履行对区域合作工作的协调、服务职能[4]。

從中原经济区实际的运行状况来看，存在以下五个突出问题：一是治理主体单一，现有的区域合作仅限于政府之间的合作，治理主体结构中缺乏私人部门和其他非政府组织及公众；二是治理运行体系不健全，以自上而下的行政推动为主，缺乏水平层面的政策网络生成和自下而上的全民参与；三是治理内容不完善，以促进区域经济发展居多，对区域公共事务的关注较少，治理绩效不高；四是缺乏有效的治理工具，过分依赖协商和行政方法，难以有力地推动区域治理目标的实现；五是区域协作组织权威性不高，工作协调机制建设进展缓慢，一旦面临涉及重大利益的问题时，难于协调，无力推进合作，出现了一定程度的治理混乱。

三、促进中原经济区发展需要创新区域治理体系

在经济新常态背景下，培育新的区域经济带，促进区域合作与区域一体化，实现区域经济和社会同步发展是未来中国经济社会发展的重要战略支撑。中原经济区地处欠发达的中部地区，发展水平又低于中部其他地区，属于“经济低地中的低地”，整体发展水平低于全国平均水平。中原经济区要想后来居上，成为我国新的区域增长极，亟须提升区域治理能力，创新区域治理（结构）体系，为优化区域发展提供示范和样板。

（一）设立组织化、制度化的合作机构

中原经济区地跨多个省级行政区，涉及到的公共事务和公共议题，已经突破了行政层级的管理权限、行政区划的地域分割以及单一组织部门的运行边界。现在运行的市长联席会议是相同级别的政府之间的互往，缺乏有效的利益协调机制，容易诱发无序竞争；另一方面，执行主席方每年轮换，只负责组织经济区的年度工作，权力义务不固定，容易失去持续效应，归于“虎头蛇尾”。

为解决这一问题，在中原经济区建立一个稳定的实体合作机构是不可或缺的。由中原经济区各参与方合作产生中原经济区建设领导小组，负责组织制定经济区中长期发展规划、研究决策全局性重大问题、实施区域政策及协调各地方政府的行动。通过建立轮值机制，由区域内各城市定期轮流担任轮值委员，赋予其他城市在固定时期内的牵头权限，组织协调各成员市贯彻落实领导小组的各项决议、决定，以发挥不同城市的积极性。针对区域内的特定问题（新型城镇化建设、旅游资源开发等），可设立专题委员会，专题委员会并不干预地方政府的运作，只负责推进具体的问题的解决。“专职小组+轮值委员+专题委员会”的合作结构极大地促进了区域内信息共享、利益协调、相互协作。

（二）培育多元治理主体

中原经济区的治理主体不仅是政府，也包含整个区域内的私人部门、非政府组织和社会公众，而且来自政府外部的力量是推动地方政府密切合作、影响中原经济区议事日程的重要力源。

在中原经济区治理体系中政府作为参与者之一不再具有主导地位，但是基于治理客体的公共性，依然扮演着重要的元治理角色，其治理能力着重表现在合理规制、激发与诱导、规范与协调等方面。

非政府组织在治理体系中具有着很重要的作用。非政府组织具有非官方性和灵活性，可以有效地进行利益协调和监督政府的行为，政府部门应通过税费减免、招标采购等方式鼓励区域性社会组织共同参与区域公共服务和公共治理[5]。

社会公众作为重要的参与主体，其参与意识和治理能力直接决定着中原经济区的治理水平和绩效。要鼓励和提倡公民参与治理区域公共事务，进一步推进公共事务实行信息公开制度，重点建立对话机制，使中原经济区的社会公众平等参与区域公共事务的治理。

（三）推进治理客体社会化

中原经济区的治理客体是区域公共事务。除了注重经济区产业发展外，更要关注公共服务、基础设施之间的协调发展。大力推进基础设施建设，尽早建立起以城市为连接点，涉及交通、电网、金融及信息化网络等方面的跨区域复合网络体系。

在公共交通方面，继续完善以高等级公路为主的公路网络，加大高速铁路、城际快速轨道的建设，形成以郑州为中心的铁路、公路、航空、轻轨构成的快捷、衔接紧密的现代化综合交通体系。建立城际轻轨、高速铁路和公路为纽带的半小时紧密圈，两三个小时到达的辐射圈，将中原经济区各城市连接起来，同时完善与全国各主要城市和沿海港口的交通体系和物流服务平台建设，增强对外客货运能力，带动区域发展。

在公共服务领域，一要构建信息化平台，建设区域教育、卫生、就业等信息交流平台，实现区域信息资源共享，促进人员、技术的跨市流动；二要提高公共服务能力，加大科技、文化、教育事业的投入，提高市民整体素质，实现社会事业与经济发展共同进步；三要构建多元化的金融组织体系，由于区域内银行比较多，利益关系也较复杂，可以先从民营企业入手协调，实现一体化；四是要加快新型城镇化建设步伐，构建层次分明、结构合理、功能互补、协调发展的现代城镇体系。

（四）建立网络化治理机制

在中原经济区治理中，政府的作用范围是以行政区划为界的，市场的作用力是以其经济作用为界的，社会的影响力是以其社会关系范围为界的，这三种力量在中原经济区内交叉重叠。因此，要在经济区内建立“政府—市场—社会”三位一体的网络化治理机制。这个三位一体的网络结构由两个相互独立又相互联系的部分组成：一个是中原经济区内各级政府所构成的政府治理网络系统，主要负责消除行政壁垒，建立保障中原经济区总体和长远发展的机制；另一个是地方间多元主体所构成的社会治理网络系统，市场力量要促进中原经济区市场合作手段的发育和完善，进行有效的区域资源整合和合理配置，社会层面可以建立商业、文化类的行业协会等，以行业协调方式维护区域内市场秩序，发展社会环境。

政府、市场、社会三者之间是一种平等的关系，主要通过沟通、对话、协商的方式来建立伙伴关系共同实现中原经济区治理目标[6]。

（五）优化区域治理工具

中原经济区的区域性整体发展目标，必然要求治理主体采用经济、法律、行政等多种治理工具。

市场工具要确立市场机制在资源配置中的决定性作用，充分发挥市场机制对各类治理主体的引导作用；行政工具要发挥行政机制协调各级政府的关键作用；法律工具要制定中原经济区合作的基本法律框架，规范不同的利益主体，制定区域发展的规划和进度、区域治理的目标与范围、沟通与协调机构等。在推进中原经济区区域治理中，要注意各种治理工具的有机配合与协调。

四、结语

总之，区域协同已成为治理领域的一个普遍问题。中原经济区区域治理体系的建立就是針对地方的实际，积极实践并创新区域治理的体制机制，成为丰富治理实践的源泉。国家治理体系与治理能力现代化的目标，只有在各领域、各方面、各层级的治理实践不断完善和提高的基础上才能完成，也只有欠发达地区的治理实现现代化，才能真正实现全国治理的现代化。

参考文献：

[1] 俞可平.从统治到治理[EB/OL].中国战略与管理研究会，2004-04-01.

[2] 张成福，李昊城，边晓慧.跨域治理：长三角区域协调发展声与新模式[J].中国行政管理，2012，（3）：102-109.

[3] 钟劲松.中原经济区核心城市综合实力评价与区域带动作用分析[J].经济问题探索，2011，（5）：57-61.

[4] 中原经济区市长联席会议情况介绍[EB/OL].中原网，2013-10-10.

[5] 曾永安.区域环境治理中地方政府协调机制的构建[J].天水行政学院学报，2013，（1）：59-63.

[6] 张紧跟.从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向[J].学术研究，2013，（1）：42-49.

[责任编辑 陈丽敏]