伍　丹　 周淑云（湘潭大学公共管理学院　湖南湘潭　411105）



基于读者权利保障的地方图书馆法规调查与分析*

伍丹 周淑云
（湘潭大学公共管理学院湖南湘潭411105）

〔摘要〕图书馆法是保障读者权利实现的有效措施，目前我国已经出台10余部地方性图书馆法规，这为保障读者权利提供了法律依据。文章以13部现行地方图书馆法规的内容为基础，就读者权利的内容进行分析，从而为今后地方图书馆法规的读者权利内容提出借鉴。

〔关键词〕读者权利地方法规公共图书馆

〔分类号〕G251.3；D912.1

〔引用本文格式〕伍丹， 周淑云.基于读者权利保障的地方图书馆法规调查与分析[J].图书馆， 2016（1）：61

*本文系湖南省社科基金项目“湖南省图书馆法规制度建设研究”（项目编号：14YBA367）的研究成果之一。

1　引言

读者权利是公民的一项基本权利，是公民享受公共文化的主要体现。公共图书馆作为读者权利实现的主要场所，应对读者权利给予充分的尊重与保障，法律法规因其强制性和规范性的特征在保障读者权利的作用方面发挥着不可替代的作用。《中华人民共和国宪法》第416和第47条规定：“我国公民有受教育的权利和义务，国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”[1]。以国家宪法的形式确立了公民享有公共文化的权利，是图书馆保障读者权利的法律基础。目前我国暂未出台全国性的图书馆法，但地方性的图书馆法规已经纷纷出台，并将读者权利作为法规的重要内容。

2　研究对象及方法

表1　地方图书馆法规概况

各地方图书馆法规按照颁布时间先后排序；地方图书馆法规中包括6部地方图书馆法规和8部地方性图书馆行政规章；《江苏省公共图书馆管理办法》（征求意见稿）尚未正式颁布，为反映法规的全面性所以在表1中列出。

表1中，全国省级图书馆法共13部，是由人民代表大会或政府部门颁布的、具有法律效力的图书馆法规。笔者通过比较研究法，选取法规中关于读者权利的内容进行比较分析，从中发现不足，并为完善地方法规中的读者权利提出相关建议。

3　我国地方立法中关于读者权利内容比较

我国现行地方图书馆法规中关于读者权利的内容主要包含：图书馆提供的服务，读者的权利与义务。笔者在调查过程中发现大多数的地方图书馆法规对读者权利的内容有着明确的规定，如北京、广西、深圳等都有“读者服务”款项的设置，也有一些地方图书馆法规在条例中没有明确提出，间接地通过条例对读者权利进行了保障。

3.1 图书馆提供的服务中的读者权利

各地图书馆法规中图书馆提供的服务主要为：开放时间的规定、借阅方面的规定、服务方式方面的规定、弱势群体方面的规定等。

3.1.1关于开放时间的规定

图书馆的开放时间既是评价图书馆的服务质量的指标之一，也是读者权利实现的重要保障。对于图书馆开放时间的明确规定，有利于规范图书馆的工作，同时利于读者权利的保障。调查发现其规范的主体主要为：省（区）级图书馆、地（市）级图书馆、县（市）级图书馆、街道（乡、镇）图书馆、独立建制的少年儿童图书馆和公共图书馆开设的少年儿童图书室。其中省（区）级的开馆时间最长，其次为地（市）、县（市）级和少儿图书馆。其中大部分对开放时间有着明确的规定（详见表2），同时节假日也开放。这样有利于提高图书馆的利用率。

表2　开放时间规定　（单位：小时/周）

3.1.2关于借阅方面的规定

关于借阅方面规定主要包括借阅范围、借阅方式等。通过明确借阅范围、借阅方式、借阅制度，有利于保障读者对于信息的获取，保证读者权利的实现。

目前，各高职院校与企业的合作层次较低。合作形式大多为顶岗实习安排、订单人才培养、兼职教师建设等，而学校、企业的深度融合，教师、师傅的联合传授，工学交替、实岗培养等深层次合作不够。合作运行机制缺少有力的政策支持和法律保障，没有真正实现“双重”管理、“双元”育人，校企合作质量难以保证。

关于借阅范围方面，各地方图书馆法规均对此做出了相关规定。如《上海公共图书馆管理办法》和《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》规定：“除国家规定对某些报刊资料公开借阅外，公共图书馆不得另立标准，限定书刊资料公开借阅范围”[2]；对于珍本、善本以及不宜外借的文献资料，其它地方法也做出相应规定。如《深圳特区公共图书馆条例（试行）》第17条规定：“对善本、珍本以及不宜外借的文献资料，本着保护文献资料的原则限制使用”[3]，《四川省公图书馆条例》第34条规定：“公共图书馆对具有文物价值的珍善本文献，应当按照相关法律法规，采取保护措施，利用数字化和善本再造等技术，提供保护性使用”[4]；针对不同的读者群体，有的地方图书馆法规提出了根据不同的服务对象，确定不同的借阅范围和借阅方法。如《河南省公共图书馆管理办法》第14条规定：“少年儿童图书馆的文献资料应当符合少年儿童的特点,借阅范围不得含有不利于少年儿童身心健康的内容”[5]。各地方图书馆法规关于图书馆的借阅范围为馆藏文献基本全部向读者开放，对于珍本、善本等有文物价值的文献资料都本着保护的原则有限制的开放，或者通过在馆阅览、通过技术保护性使用，这样的规定不仅有利于提高文献的利用率，同时也有利于满足读者的需求保障读者的信息获取权利，根据不同的服务对象，确定不同的借阅范围和借阅方法，这样的规定能满足读者的个性化需求，同时能保护特殊读者群如少年儿童的身心健康。

关于借阅方式，各地方图书馆法规规定，除传统的馆内阅览、外借等，还有针对社区、农村的图书下乡、流动站、流动车的方式。如内蒙古自治区、浙江省、四川省、北京市、广州市的图书馆法规就明确鼓励公共图书馆采取流动车、流动站的方式向社区、村镇等地区开展流动服务。这种规定体现了对基层群众、弱势群体读者权利的尊重与保障。最新出台的《广州市公共图书管理条例》还提出了自助图书方式、网络借阅方式等符合现代潮流的新型借阅方式。通过多种灵活的借阅方式，既提高了图书馆的流通利用率，也保障了读者尤其是弱势群体的信息获取，利于读者权利的实现。

3.1.3关于服务方式的规定

各地方法规关于服务方式的规定主要为免费服务和收费服务，在法规中，图书馆提供的免费服务为图书馆服务的主要内容，收费服务方式主要是针对读者的特定需求收取基本费用。免费服务主要为阅读指导、参考咨询、读者目录及信息化建设等。收费服务主要是图书馆进行的二次文献开发、课题服务等。

在调查的13部法规中除深圳、湖北未提及，其他省市的法规中都明确规定。公共图书馆应当组织图书展览、讲座及读书活动，向读者推荐读物，指导阅读、提供情报信息，公共图书馆还应开展参考咨询服务，为读者提供书刊信息，解答读者有关阅读的咨询。有的图书馆法规如《北京市图书馆条例》，还提出配置现代设备满足读者的需要。地方法规中除北京市外均提及了收费服务，其主要服务内容为文献的开发、课题服务等。关于收费标准，上海、内蒙古、四川、河南、乌鲁木齐、广州的图书馆法规规定由当地的价格主管部门制定，山东收费标准按照国家规定和相关部门规定，深圳、浙江、湖北则没有明确的收费标准。同时，关于收入的用途，只有湖北、内蒙古、浙江、广州明确规定用于图书馆自身建设与发展。

3.1.4关于弱势群体的规定

弱势群体在我国主要指残疾人、未成年人、老年人、失业人员与农民工等。对社会弱势群体读者权利的保障更加能够体现地方图书馆法规对读者权利的重视。在调查的13部地方图书馆法规中，除深圳、内蒙古、广西外，都规定了对弱势群体读者权利的保障，内容主要是设立专门的少儿图书馆或阅览室，为老年人和残疾人设置专门的座位或通道、配备专门的残障人士设备等。其中《四川省公共图书馆管理条例》关于弱势群体的规定就十分具体，其第16条：“公共图书馆应当设置少年儿童分馆或者少年儿童阅览室（区），有条件的公共图书馆应当设置残疾人阅览室（区）或者阅览座位。少数民族地区公共图书馆应当设置民族文献分馆或者民族文献阅览室”[6]，不仅提出要保障不同弱势群体的读者权利，同时提出具体的实施办法。江苏省则提出为老年人和残疾人配备专用设备。

3.2关于读者权利与义务的规定

表3　读者权利与义务内容

联合国教科文组织在《公共图书馆宣言》中提出：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制。”[7]读者权利的实现依赖法律的保障，图书馆法从根本上讲是保障读者权利的法律。调查的13部地方图书馆法规中，上海、内蒙古、河南、山东没有在法规内容中明确规定读者的权利，其他地方法规均明确了读者的权利与义务（详见表3），其中读者权利主要集中在免费书刊检索、免费书刊借阅、获得工作人员的帮助、参加读书活动、提出批评意见、获得其他服务等。义务的主要内容为爱护文献与公共设施、按时归还图书、超期缴纳罚款、遵守秩序等。

4　地方图书馆法规在读者权利内容上存在的不足及对策

4.1对读者权利保障不充分

“读者权利”是图书馆立法中的核心，保障与尊重读者权利是图书馆立法的出发点与落脚点。读者权利一直是图书馆学界的研究重点，但是对于哪些属于读者权利并无定论。李东来等认为读者权利包括：平等获取信息的权利；个人隐私权；批评建议监督权；免费使用图书馆设施、资源服务权；知情权；参与图书馆决策、管理与服务权；关爱尊重权等[8]。而调查的13部地方图书馆法规中，对读者权利的保障大多为免费使用图书馆设施、资源服务权、信息获取权、批评建议权等，且只是在读者权利的条款中提及，并没有具体的实施细则，其他权利并没有列入读者权利的内容之中，或者隐藏于其他的法规内容中。而日本等国的图书馆法关于读者权利保障十分充分，不仅有具体的实施细则，同时还有违反规定的处罚条例。因此图书馆立法的过程中应树立“读者权利”为中心的立法思想，完善读者权利的内容，并辅以相关的保障措施，使读者权利得到真正的保障。

4.2对弱势群体权利的保障笼统不明确

调查的13部法规中，除深圳、内蒙古、广西外都对弱势群体的权利提出了保障，但是内容十分笼统，仅是为老年人和残疾人提供便利，设立儿童阅览室等，并没有具体的实施内容。对于弱势群体没有进行具体的划分，如《四川省公共图书馆条例》第26条中“专门为少年儿童、残疾人、老年人提供借阅服务”，将儿童、残疾人、老年人混为一谈，没有针对不同类型的弱势群体提出针对性的服务保障，致使弱势群体的读者权利流于纸上。其次，各地方法规对于弱势群体的定义仅为少年儿童、老年人、残疾人，并没有将失业人员与农民工纳入其中。再次，调查的图书馆法规中没有针对弱势群体服务的标准，这使对弱势群体的服务缺乏标准与规范，可能造成服务的质量不高。因此细分弱势群体的服务措施，扩大弱势群体的范围十分必要。对不同的弱势群体可提供针对性的服务，如针对老年人可开展送书上门、根据老年人的信息需求采购相关书刊；针对残疾人可设立专门的残疾人通道、购进专门的试听设备等。同时要将下岗职工、农民工等纳入社会弱势群体服务范围，并在法规的内容中明确保障他们的读者权利。

4.3对读者的隐私权规定单一且缺乏保护

读者的隐私权包括读者的个人信息（身份信息、图像信息等）与个人活动（个人借阅记录、浏览记录等）[9]，调查的13部地方图书馆法规普遍存在对读者隐私权的忽视，仅四川、广州两地的图书馆法规提出了对读者的隐私进行保护，但这两部法规对于读者隐私权的范围界定仅为读者的个人信息，对读者的个人活动的保护并未涉及。因此，在以后的立法工作中，应细化读者隐私权的范围，将读者在图书馆的个人活动纳入隐私权保护的范围，避免读者隐私的泄露。同时要细化读者隐私权是否具有绝对保密性，如政府是否有权获取读者的个人信息及个人活动信息。只有细化读者隐私权的范围，以明确的法律条文对读者的隐私进行保护，才能从根本上实现读者的权利。

4.4对读者参与图书馆工作缺乏重视

参与图书馆工作是读者权利的重要内容，读者参与管理权主要包括三方面的内容：参与决策权，批评和建议权，申诉和控告权[10]。调查过程中发现有8部地方性图书馆法规涉及读者参与图书馆工作的内容，主要为参与管理中的批评建议权，一般表述为“读者向图书馆或其他主管部门提出建议和意见”，对于读者的批评建议权也没有规定图书馆及相关部门的做法，只有最新出台的《广州市公共图书馆办法》规定，设立意见箱收集读者的建议，并规定在5个工作日内给予答复，其他地方图书馆法规没有参与决策权和申诉控告权的体现。这说明我国地方图书馆法规在保障读者参与图书馆工作的权利方面存在着不足，因此要尊重和保障读者对图书馆工作的参与权利。读者批评建议权的保障可以参考广州市的做法，设立专门的意见箱和投诉热线，并规定在一定的时间内给予答复。读者的参与决策权的保障可通过成立读者委员会或者定期召开读者座谈会等，将图书馆的计划及规章的制定进行公示并引入读者的参与机制。

（来稿时间：2015年7月）

参考文献：

1. 中华人民共和国宪法[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// www. npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm

2. 上海市公共图书馆管理办法[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node3124/node3164/ node3167/userobject6ai593.html

3. 深圳经济特区公共图书馆条例（试行）[EB/OL]. [2015-06-23]. http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1997/ D451038199770.html

4. 四川公共图书馆条例[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// sichuan daily.scol.com.cn/2013/07/31/20130731700194089325.htm

5. 河南省公共图书馆管理办法[EB/OL]. [2015-06-23]. http:// www.lywhw.gov.cn/news.asp?id=1740

6. IFLA/UNESCO Public Library Manifesto 1994 [EB/OL]. [2015-06-24]. http://www.ifla.org/publications/iflaunesco-publiclibrary-manifesto-1994

8. 李东来,蔡冰,蒋永福， 等. 以制度保障公共图书馆的读者权益[J]. 中国图书馆学报, 2010（4）： 17-23

9. 刘可静． 国外图书馆资源采集与长期保存利用中隐私权问题研究[J].中国图书馆学报，2011（3）：11 -18

10.蒋永福.图书馆学基础简明教程[M].北京:知识产权出版社， 2012：145

The Investigation and Analysis of Local Public Library Law and Regulations on the Basis of the Protection of Reader’s Rights

Wu DanZhou Shuyun
(Public Management School of Xiangtan University)

〔Abstract〕Library law is the an effective measure to guarantee the realization of reader’s rights. At present ,our country has more than 10 local library laws and regulations ,which provide legal basis for reader’s rights. On the basis of these 13 local library laws and regulations, the paper investigates and analyses the detailed contents of reader’s rights. Consequently ,the paper puts forward references for the reader’s rights of the local library law and regulations.

〔Keywords〕Reader’s rightsLocal law and regulationsPublic library

〔作者简介〕伍丹（1990-），女，湘潭大学公共管理学院2014级图书馆学专业研究生；周淑云（1979-），女，湘潭大学公共管理学院副教授，研究方向：信息资源知识产权，信息法学，图书馆信息服务。