易　斌　郭　华　易　艳（.宜春学院图书馆　江西宜春　6000；2.北京大学信息管理系　北京　0087；.宜春学院经济与管理学院　江西宜春　6000）



政府购买公共图书馆运营服务的内涵、模式及其发展趋向*

易斌1,2郭华1易艳3
（1.宜春学院图书馆江西宜春336000；2.北京大学信息管理系北京100871；3.宜春学院经济与管理学院江西宜春336000）

〔摘要〕政府向社会力量购买服务是公共图书馆运营的重要辅助方式。文章结合我国实践案例，阐述政府购买图书馆运营服务的概念以及构成要素，从政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现四个环节分析政府购买图书馆运营服务模式，提出政府购买图书馆运营服务对象、承接者、购买方式、监督评价机制的发展趋向。

〔关键词〕政府购买图书馆运营社会力量参与图书馆外包委托管理

〔分类号〕G250

〔引用本文格式〕易斌， 郭华， 易艳.政府购买公共图书馆运营服务的内涵、模式及其发展趋向.图书馆，2016（1）：19

*本文系国家社会科学基金重大项目“加快公共文化立法，提高文化建设法制化水平研究”（项目编号：12&ZD032）研究成果之一。

1　引言

2015年1月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确提出“创新公共文化设施管理模式，有条件的地方可探索开展公共文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营”[1]。 2015年5月11日，国务院办公厅转发文化部等部门起草的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，提出“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系”。同时印发的还有《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，其中就包括政府向社会力量购买公共图书馆（室）、农家书屋的运营和管理[2]。当前，政府购买公共图书馆运营服务在我国尚处于起步、探索阶段，学术研究还很薄弱，本文拟对政府购买公共图书馆运营服务模式试作探讨，以期推动该模式健康、蓬勃发展。

2　政府购买公共图书馆运营服务内涵

2.1政府购买公共图书馆运营服务的概念

政府购买公共图书馆运营服务是指政府引入市场机制，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等采购方式，将原应由自己提供的公共图书馆运营和管理服务，交给条件具备的社会组织、事业单位、企业或机构来完成，并由政府依据承接者所提供的服务数量和质量来支付费用。

2.2政府购买公共图书馆运营服务的构成要素

政府购买公共图书馆运营服务的构成要素包括：购买方、承接方、购买对象和购买内容。购买方是政府各级行政机关或承担行政管理职能的事业单位；承接方是依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量[2]；购买对象是各级政府主办、免费为社会公众服务的图书馆；购买内容是公共图书馆的运营、管理服务，包括图书馆的业务管理、书刊流通、阅读指导、硬件设施的管理和维护、内部机构协调运转等服务工作。这些构成要素根据不同的标准可划分为不同的类型。

2.2.1承接方包括非营利组织和营利组织。按承接方是否以营利为目的，承接方分为：非营利组织和营利组织。非营利组织是指依法在民政部门登记成立的社会组织和符合条件的事业单位。社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会，他们具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。如2014年1月，北京市朝阳区朝外地区将图书馆的日常运营和管理委托给民办非企业单位——悠贝亲子图书馆。悠贝亲子图书馆成立于2009年，是一家推广亲子阅读的专业机构，具有民办图书馆性质的非营利社会组织[3]。我国政府在顶层设计中，首次将事业单位纳入到承接主体范围，主要是考虑到现阶段涉足该领域的社会组织和企业数量较少，处于培育发展的过程中，远不能满足政府购买公共文化服务的迫切需求。营利组织是指依法在工商管理或行业主管部门登记成立，以营利为目的的经济组织，主要是指企业（包括营利性的公司、机构），其具有营利性、独立性、经济性、商品性和组织性等基本特征。如2010年，无锡市无锡新区将图书馆的管理、运行和服务外包给艾迪讯电子科技（无锡）有限公司。艾迪讯公司成立于2010年，是集研发、生产、销售高科技产品于一体的中外合资公司[4]。

2.2.2承接方包括独立承接者和合作承接者。按承接方的数量，承接方分为：独立承接者和合作承接者。独立承接者是指承接方仅为一家独立注册的法人。我国政府购买图书馆服务案例的承接方绝大部分为独立承接者。合作承接者是指承接方为两家及两家以上独立注册的法人，他们在外包业务上是互相独立又互相配合的关系。例如，2011年6月，广东省增城市新塘镇采购图书馆运营服务时，公开招标图书销售公司和图书服务公司，前者负责图书资料、设备以及管理软件的采购，后者负责图书馆日常的流通、图书的加工以及设备的管理和维护，并要求两者互相合作，共同办好新塘图书馆[5]。

2.2.3购买对象包括新建图书馆和已建图书馆。按图书馆外包发生时的营运状况，购买对象分为：新建图书馆和已建图书馆。新建图书馆是指政府新设立、尚未正式运营的公共图书馆。针对新设立的图书馆，政府部门面临着设立机构、增加编制、培养人才等方面的困难，为摆脱困境，政府向社会力量采购图书馆的运营、管理和服务。例如，2011年，增城市新塘镇在新馆建设和装修工程完成后，由于人员编制的限制和专业人员的缺失，为加快图书馆对外开放，镇政府决定购买图书馆的运营服务。2013年，芜湖市镜湖区图书馆面临着缺乏专业人员的窘境，镜湖区文广新局与安徽儒林图书馆咨询服务有限公司签订图书馆服务外包合同。已建图书馆是指政府已经建设并且正常开放的图书馆。由于政府对图书馆的经费投入不足，或囿于人员编制、专业人才的短缺，图书馆的开放情况不理想，无法满足当地民众的文化需求，在这种状况下，政府考虑让社会力量来运营图书馆。例如，广州市南沙区图书馆外包前只配备了 1名人员编制，无法满足业务需要和市民的阅读需求，2011年，南沙区政府经过审慎考虑和考察，对已运行两年的南沙区图书馆选择服务外包[6]。2.2.4购买内容包括全部项目外包和大部分项目外包。按图书馆服务外包的范围，购买内容分为：全部项目外包和大部分项目外包。全部项目外包是指政府将图书馆的业务管理、职能运行、资源采购、设施设备管理、馆员招募、后勤保障，在一定期限内全部委托给社会力量来运作。国内大部分案例采用这种外包模式。大部分业务外包是指政府将图书馆的大部分管理和服务项目委托给外部团体执行。出于保障图书馆服务质量的考虑，政府将个别的业务和管理（如书刊资源的采购、馆长职位的委派、水电费用支出）保留下来，不进行外包。例如，朝外地区将图书馆运营委托给悠贝亲子图书馆，根据协议，政府负责承担朝外地区图书馆书刊资料的采集和配送以及水电、网络、物业等费用支出。

3　政府购买公共图书馆运营服务的模式

政府向社会力量购买图书馆运营服务是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务提供模式，流程见图1。图书馆运营服务购买程序是否科学、公正将直接影响到购买结果。为了提高公共服务效率、减少行政管理成本，使政府提供公共服务的行为达到帕累托最优，建立规范的政府购买图书馆运营服务的程序和制度是必要的。

图1　政府购买图书馆运营服务模式

3.1政府承担相应的公共责任

美国学者奥斯本和盖布勒认为：“提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供并得以实现。”[7]面对民众对文化信息越来越广泛和个性化的需求，政府应全面了解图书馆办馆的效益及居民对文化提供的满意度。如果政府运行的图书馆不能满足居民的信息需求，政府可在参照公共图书馆评估标准和财政计划的基础上，向社会力量购买图书馆运营服务项目，确保图书馆服务的有效供给。地方政府围绕这个目标应重视以下问题：①明确图书馆服务提供职责。图书馆服务是公共文化服务的重要组成部分，它具有地方性质，应由地方政府主导提供。但是，公共文化服务的提供和生产是可以分开的，政府是基本公共文化服务的提供者，不一定是服务的生产者。②加强图书馆运营服务的购买意识。政府长期以来习惯直接提供公共服务，负责生产、提供和监管服务的全过程，这种大包大揽的公共服务思想，再加上从自身部门利益的角度考虑，政府部门对市场化运作常产生抵触心理或直接委托下属机构生产服务。③深入了解民众文化需求。广大民众是图书馆运营服务的直接受益者，因此，在购买服务前要广泛了解民众的需求，确立图书馆的办馆理念，构建合理的需求反馈机制，选择适合图书馆发展的承接者，保证购买图书馆运营服务的质量。④规范图书馆运营服务的购买资金使用。政府应将向社会力量购买服务的费用纳入财政预算，按照预算要求动用资金实施购买，并根据评估结果分期支付购买资金[8]。例如，无锡新区有大量的企业员工、外来人口，当地政府了解到他们对图书阅读服务有迫切的需求，但大量的企业员工工作繁忙，空闲时间有限。根据无锡新区地方财政的实际情况，政府决定投入2000万元的新馆建设资金以打造智慧型数字图书馆，居民足不出户便可通过物联网智能技术全天候利用图书馆的数字资源。

3.2定项购买服务

定项购买服务要求政府选择购买图书馆运营服务的方式，并根据标书的要求确定中标者。政府购买服务方式主要有形式性购买、非竞争性购买、竞争性购买。

形式性购买指的是购买者和承接者之间是依赖关系，购买程序是非竞争性。其基本特征为：①承接者通常是政府部门为了购买服务任务而设立，与政府部门保持“上下级”关系；②购买程序、监督机制和评估机制都不规范，常常依靠政府行政管理方式来监管服务的执行情况；③政府未真正实现公共服务提供者和生产者分离的目标。这种模式尚未完全实现购买关系，而是行政职能的延伸。

非竞争性购买是指购买者和承接者之间是独立关系，服务的提供主要是以委托方式进行，二者也形成契约关系。其基本特征：①承接者具有独立的法律和社会地位，在公共服务提供过程中也独立承担责任，政府只充当监管责任；②双方形成契约关系是双方互相选择和协商的结果，没有公开竞争的过程。例如，悠贝亲子图书馆受政府委托运营朝外地区图书馆，就是因为朝阳区文委看中了悠贝亲子图书馆在阅读活动组织、品牌推广上的优势，双方就运营图书馆的责、权、利通过多次探讨后达成了一致[9]。

竞争性购买是指政府采取公开竞争的程序，来挑选承接服务的合作方，两者之间是独立关系。其基本特征：①参与购买的双方主体相互独立，不存在任何依附关系；②双方主体按照购买协议共同承担责任；③承接者通常能结合自身优势提供公共服务[10]。例如：2011年，无锡新区图书馆建成后，由无锡新区政府向社会发包，引入公开竞争机制以从优选择具备运营现代化图书馆实力的社会机构。

3.3合同管理项目

政府购买公共服务的合同管理，一方面拓宽了政府提供图书馆服务的渠道，另一方面考验了政府的管理能力尤其是合同管理能力。合同管理包括三部分内容：①购买服务的操作流程是否规范。包括购买服务的申请（或招投标）、审批（或签约）、提供、评估、结算等环节要求合理、规范；②合同签订的内容是否科学。在合同中要明确所购买服务的范围、内容、数量、质量要求，以及服务期限、项目金额、评估标准、绩效考核办法、资金支付方式、权利义务和违约责任、协议变更及解除等内容；③监督管理措施是否到位。政府部门应跟踪监管承接者提供服务的全过程，加强对服务成果的检查验收，及时发现和解决问题，以保证政府购买服务项目的顺利开展[11]。例如，朝外地区服务中心通过合同中详细、量化的服务标准来考核悠贝亲子图书馆的工作，合同规定：图书馆基本服务每周开放时间不低于56小时，开架图书误差率低于2%，年流通总人次高于地区常驻居民人口30%，年外借册次高于地区常驻居民人口50%，年办证数量不低于150个，此外，还有年组织读者参加全民阅读、开展阅读指导、书刊推荐、读者满意率调查等各种活动考核指标。

3.4评估兑现环节

项目运行后，政府部门根据合同规定的考核标准，对项目完成情况采取多种方式进行评估，并根据合同规定期限，向承接方兑现相应项目资金。考核指标包括：图书馆服务开展情况、活动举办情况、设施维护情况，行政工作管理等各个方面。对于服务效果好，达到或超额完成合同规定的考核标准便通过评估，全额兑付项目资金；对于考核结果未达到考核标准，依据合同约定和权责划分扣减其项目资金或解除合同。这不仅可以提高政府购买服务项目的效率和效果，还可以使承接方保持较高的自律性。例如，朝外地区图书馆外包期间的每一季度末，悠贝亲子图书馆都要接受相关考核，通过考核后，政府支付本季度应付款项。考核不合格，购买方有权按照服务成效酌情付款。若连续两个季度考核不合格，有权提前终止合同。

4　政府购买图书馆运营服务的发展趋向

政府是公共图书馆开办、运行的主导力量，社会力量参与图书馆运营不可能成为主流模式，但它将成为公共图书馆发展的一种重要选项。

4.1新建基层图书馆是政府购买运营服务的主要对象

基层图书馆指县（区）级、乡镇、街道和社区公共图书馆。新建的基层图书馆成为图书馆社会化运作的主要对象，是因为他们比大中型公共图书馆具有改革的优势或驱动力，主要表现在以下方面：

（1）基层图书馆的建设规模不大。基层图书馆的藏书规模、馆舍面积大多在10万册、2000平方米以下，他们的工作开展主要是日常的开放、书刊借阅、一般性阅读指导等服务项目，用户的深层次服务需求不强，这对承接方的业务知识和经营规模没有太高的要求。

（2）基层图书馆的办馆经费匮乏。基层图书馆跟民众的联系最直接、最紧密，是我国图书馆事业的基础，但在实际运行中，许多地方政府花大力气建设城市的大中型图书馆，却忽视基层图书馆的发展。基层图书馆普遍面临经费短缺的问题，新书缺、馆舍旧、设备差、读者少是许多基层图书馆的现状。

（3）新建图书馆没有历史包袱。为缓解城乡社区公共文化服务供给不足问题，实现阅读服务的全覆盖，近年来许多地方建设了一大批图书馆。这些新馆没有人财物的历史包袱，不存在在编馆员的分流安置问题，承接者能轻装上阵，集中精力来运营管理公共图书馆。

（4）新建图书馆的机构设置困难。新建设的图书馆普遍存在机构设置和增加编制困难、图书馆专业人才缺乏的问题，采用政府购买服务的模式，由承接方向社会招聘具有专业技能的人员来管理、运行新建图书馆，可以化解这些矛盾。

同时，为防止图书馆公益性、专业性的丧失，保障图书馆原职工的利益和工作积极性，对运行良好的图书馆，尤其是地市级及以上的图书馆，不宜外包。理由是大中型图书馆的规模较大，业务要求较高，并具有指导基层图书馆工作的职责，对其整体外包的难度较高以及外包失败后的代价很大。

4.2非营利社会组织成为承接政府购买的主力军

上世纪90年代，我国大陆开始出现图书馆业务外包的实践，如采编、图书加工、上架，一些图书供应商和信息技术公司察觉到了图书馆市场存在的商机，加强了与图书馆的合作，为承担图书馆运营服务打下了良好的基础。现阶段，承接者绝大多数为这些文化类民营公司，他们普遍具有较强的管理、技术和资金实力，但是企业经营的目的是获取更多利润进行分配，当企业利润受到影响时，可能会减少图书馆的服务项目或降低服务质量以弥补，从而带来图书馆的运营风险。让以营利为目的的公司企业来管理公益性质的图书馆，一直是国内外图书馆界最为担心的[12]。

社会组织在民政部门登记注册而获法人资格，他们参与政府购买公共服务在经营成本、机制灵活和个性化服务方面具有一定的优势，尤其是社会组织不以营利为目的，不分配剩余利润，不会将组织资产转化为私人资产，因此，在承接服务时更值得信赖。但现阶段，我国社会组织的发展尚处于起步阶段，社会组织数量不多、水平不高、专业性不强，特别是文化类社会组织。因此，中央政府多次发文要求培育和发展社会组织，在政府部门“由上而下”的强力推动下，各地纷纷出台措施鼓励社会组织的发展，包括：政府降低行业登记门槛，社会组织申请登记不需业务主管部门的审批；减少政府购买对社会组织的限制性条款，营造公平竞争环境；主动积极给予相应的优惠政策和配套支持资金，提升社会组织的服务能力；免费提供办公场所、设备、人才培养、注册协助等，激发社会组织的成长活力。如朝阳区出台《朝阳区吸引民办图书馆参与公共文化建设的实施意见》，对民办图书馆的文献资源、服务网络、活动资源和人员培训等进行支持，不断完善扶持民办图书馆发展的方法和手段。

应该说，政府通过增加公共服务购买资金，加大社会组织的扶持力度，有效地推动社会组织的发展壮大，将使越来越多的社会组织参与公共文化服务的建设中。例如：根据民政部发布的历年社会服务发展统计公报，从2004年到2013年10年期间，全国社会组织总数由28.8万增长到54.75万个，增长近1倍，其中文化类社会组织增长到3.88万个，2013年全国政府购买社会组织服务的资金达到150多亿元[13]。

4.3公开招标是政府购买图书馆运营服务的主要方式

从总体上来说，国外政府购买公共服务的基本方式是独立关系的竞争性购买。竞争性购买和非竞争性购买不能简单地说哪种类型更好或更差，不同的购买方式适用于不同的购买环境、购买服务类型。

在社会组织发育不健全或小事项应用的情况下，作为购买方通常偏向于选择有专业优势、良好社会声誉，或以前有良好的合作基础的社会组织，通过非竞争性购买方式来降低购买风险，而不采用面向全社会公开招标的方式。例如，2014年4月，合肥市滨湖世纪社区服务中心在对承接方的充分调研和试运营图书馆的基础上，最终决定跟安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司合作[14]。

伴随着我国公共文化服务领域市场化开放程度的提高，能提供图书馆运营服务整体解决方案的公司、社团增多，在市场竞争充分的情况下，以竞争性购买方式进行政府购买已成为一种发展趋势。同其他购买方式相比，它具有的优点：①通过公开透明的招标，有效地防止腐败，降低政府购买成本；②发挥承接者的自身优势，提高服务质量；③具有成本约束机制，提高服务效率[11]138。不可否认，竞争性购买可使更多的社会组织和企业参与图书馆服务的提供，使政府在众多竞争方比较中从优选择，以达到最小成本和最大收益的效果，体现购买效益最大化和公开透明的原则。因此，随着文化类社会组织、企业的规模不断扩大和发展，在公开招标的条件和时机具备时，应首选竞争性购买，这也是以后政府购买服务应当提倡和推广的。

需要注意的是，公开招标要根据效益最大化原则慎重选择，不能仅以低价来选择承接方。有的竞争者为了竞标成功，打出不切实际的低价策略，在实际经营过程中却难以为继。因此，在选择承接者的时候不能受低价的诱惑，应对投标方的信誉、服务团队、服务能力、管理经验、运营方案、投标价格、已有案例等项目进行全面考察和综合评定，从而选择最优的竞标者。

4.4建立以定量指标为主和第三方参与的监督评估机制

建立严格的监督评估机制是政府购买图书馆运营服务取得成效的保障。政府部门需要有一套严格、完善的监督评估机制，对所购买的服务进行监督和检查并定期考核和评估。

首先，设计科学的评价标准。结合图书馆的发展定位和办馆目标，参照公共图书馆评估标准，与同类图书馆和外包前图书馆的运行状况进行比较、衡量，购买方制定科学、合理的评价标准。为便于实际操作和考核的公允，考核标准应以定量指标为主，辅以定性评价。定量指标包括：图书馆每周开放时间，年流通总人次，年外借册次，年馆藏外借率，年读者到馆数量，年办证数量，年注册读者数量，年开展阅读指导活动次数、服务人次，年举办书刊推荐活动次数，年读者满意率调查次数、调查人次，读者满意率的百分比等。

其次，建立内部和外部相结合的监督机制。规范、透明的监督机制包括：①加强内部监督机制。政府购买部门、上级图书馆要对所购买服务的运行状况进行常态化监督，财政主管部门要对购买资金的使用情况进行检查，确保财政资金流程的安全可靠。②发展外部监督机制。引入独立的监督机构或社会各界代表参与到承接者的服务监督过程中，以保障评价的客观性、公正性和专业性。外部监督机制有两种方式：①第三方参与评价。购买方组成项目监督管理小组，成员不仅包括政府部门代表，还吸纳第三方成员，如：当地居民、专家学者、新闻媒体的代表，监督组定期举行工作例会，听取工作汇报和实地检查，就服务效果作出决议。②第三方独立评价。政府部门专门引入独立的监督机构（专业调查公司、评估机构）对承接方的项目实施过程和实施结果进行监督，就群众满意度进行调查，并独立做出评价，避免政府部门的不当干涉和偏向。反之，如果评价指标以定性为主，或设计的定量指标不科学，操作性不强，承接方可能变成逐利机构，导致背离政府购买的初衷。如果评估机制不引入第三方的参与，评估将缺乏有效监督，容易使政府和承接方形成偏离公共利益的关联体，引发政府部门的暗箱操作。

5　结语

政府向社会力量购买图书馆运营服务具有重要意义，包括：转变政府职能、提高图书馆服务质量、降低办馆成本、培育非营利社会组织。但图书馆运营服务外包在我国才刚刚起步，对它的理论研究和实践认识均需要一个过程，其效果也需要时间的检验。因此，地方政府对一些条件不成熟的图书馆，切不可操之过急、盲目推向市场，只有在购买条件具备的情形下，如政府有较强的购买经验和监督管理能力、图书馆发展受到限制、有适合的承接者，政府才可以考虑实施图书馆运营服务社会化购买模式。

（来稿时间：2015年5月）

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The Government Purchases of Public Library Operation Services: Connotation ,Model and Its Development Trend

Yi Bin1,2Guo Hua1Yi Yan3
( 1.Yichun University Library; 2.Department of Information Management, Peking University; 3. College of Economics and Management, Yichun University )

〔Abstract〕Government purchasing services of social forces is an important way of the operation for public libraries. Combining with our practice cases, this paper illustrates concept and elements of government purchase of libraries’ operation service, analyzes its model from four links, i.e. government commitment, project entrust, contract management, evaluation and encashment, puts forward some development trends about its service object and undertaker’ s type , buying pattern, supervision and evaluation mechanism.

〔Keywords〕Government purchasesLibrary operationParticipation of social forcesLibrary outsourcing Entrusted management

〔作者简介〕易斌，男， 宜春学院图书馆研究馆员，硕导，北京大学信息管理系访问学者；郭华，女，宜春学院图书馆副研究馆员； 易艳，女，宜春学院经济与管理学院讲师。