余晖 匡建江 沈阳

摘 要：英国的职业教育管理机构包括决策、咨询、拨款、教学监管、证书考试、行业团体六大部分，贯穿基础教育与高等教育阶段，各利益相关方参与其中，具有类型多样、各司其职、专业互补等特点。职业教育决策兼顾多元利益诉求，提升科学性和普遍接受性。

关键词：职业教育管理机构；特点；决策模式；英国

一、管理机构及职能

（一）决策机构

在英国，教育部（Department for Education）和商业、创新与技能部（Department for Business， Innovation and Skills，BIS）是职业教育领域最重要的政府决策部门。其中，教育部负责16～19岁人口的职业教育，商业、创新与技能部负责19岁以上人口的职业与继续教育。这两个部门负责制定、执行职业教育与技能培训相关的宏观政策；同时，统筹协调各咨询机构、拨款机构、教学监管机构、证书考试机构和行业团体的工作，在整个职业教育管理体系中扮演着核心角色。

（二）咨询机构

在咨询机构中，最具代表性的是商业、创新与技能部下属的就业与技能委员会（UK Commission for Employment and Skills，UKCES）。该委员会的宗旨是服务工商企业界，促进就业与技能发展。其职责主要有以下3个方面：为工商界提供劳动力市场方面的咨询，帮助其科学决策；协助雇主优化员工培训工作；为职业培训类政策的制定与执行提供咨询建议。就业与技能委员会的成员多为工商界首席执行官、咨询顾问和工会代表，既是各工商界从业人员，也代表着不同利益主体的利益诉求。公共政策学理论认为，制定一项完善的政策既有赖于科学规划也有赖于各利益主体间的博弈，而就业与技能委员会的成员构成决定了它既发挥着“专家智慧集合体”的功能，又扮演了“利益诉求集合体”的角色，有助于提升政策的科学性。

（三）拨款机构

在英国，职业教育领域的拨款由教育部下属的教育拨款署（Education Funding Agency，EFA），商业、创新与技能部下属的技能拨款署（Skills Funding Agency，SFA）和英格兰高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）负责，这3个机构在职能上各有侧重：教育拨款署侧重于服务针对19岁以下人口的职业教育机构，技能拨款署侧重于服务针对19岁以上人口的职业教育机构，而英格兰高等教育拨款委员会则侧重于服务高等职业教育机构。在经费拨付形式方面，这些机构采用了基于质量监控的模式：职业学校（学院）每年的经费收入将取决于其上一年度的教学质量评估结果；对于那些年度审核不合格的学校（学院），拨款机构将推迟或取消其拨款，从而鞭策其达到标准要求。

教育拨款署是教育部下属的拨款机构，其针对的职业学校类型主要包括大学技术学院（university technical colleges）和工作室学校（studio schools）等。教育拨款署在每个财政年度都会公布拨款计划、标准、百分比、计算公式、生均经费标准等指标，引导各校申请政府拨款。在职业教育领域，教育拨款署2013-2014年的重点拨款方向之一是学徒制项目的推进。

技能拨款署是商业、创新与技能部下属的拨款机构，其资助范围是19岁以上人员的继续教育与职业培训。技能拨款署的主要职责是为职业学院、培训机构和雇主提供经费，帮助未就业或技能程度较低的人士获得就业所需的技能。技能拨款署每年提供37亿英镑经费，惠及超过1000所技术学院、私营培训机构及其雇员。技能拨款署每年都会发布年度拨款计划方案，依据相关标准、公式、目标人群等考评标准，对各类机构的经费申请进行规划和审核。与教育拨款署相比，技能拨款署的工作更侧重于高阶职业培训，为就业者提供更为实用的技能培训，其工作重点包括为未就业或未在教育机构中接受培训的青年提供职业训练；推进国家学徒制服务项目（National Apprenticeship Service），为雇主与学徒提供资金和协助；推行国家职业咨询服务（National Careers Service），为有需要的人士提供咨询建议；提供24岁以上人士进修学习贷款（24+ Advanced Learning Loans），为学习者提供资金支持；推进地方企业合作伙伴关系（Local Enterprise Partnerships），与职业学院和培训机构合作，满足其对于相关职业人才的需求。

商业、创新与技能部下属的另一个重要拨款机构是英格兰高等教育拨款委员会。该委员会旨在为高等教育机构提供教学、科研等各方面的经费，同时对高等教育机构的经费使用状况进行监管。作为英国高等教育体系重要组成部分的高等职业教育机构也属于该委员会的资助和监管范围。在高等职业教育领域，该委员会的具体管理职责如下：对学校的经费使用情况进行监督和问责；在经费的拨付方面，保证客观、公正和透明；扮演政府与业界间的“桥梁”，协助政府有效推行政策。

（四）教学监管机构

教学监管机构也是职业教育管理体系中的重要部分，英国教育领域的重要教学监管机构多为独立且中立的机构：一方面，这些机构协助政府部门对职业学校和培训机构进行监管；另一方面，这些机构并不依附于政府，而是保持了较高的独立性和专业性，通过专业化的研究与分析，提供具有较强科学性的调研报告。

教育标准局（Office for Standards in Education，Ofsted）是一个独立且中立的机构，其报告可直接呈送至英国国会。其主要职责是对英国各级各类教育机构的教育质量进行监控，其中就包含针对16～19岁人口的职业教育机构。在职业教育领域，教育标准局的工作主要涉及对各类学校、教育机构以及独立的专业项目进行监管；公开出版研究报告，以便职业教育机构和从业者获取权威数据；为决策者进行政策咨询。值得注意的是，教育标准局实施的监管是基于充分调研基础上的，该机构每周都会在全国范围内进行数百次视察与调研，并在其网站上公布调查数据，供社会大众使用。同时，该机构还特别针对表现欠佳的学校或教育机构进行辅助，监控其办学活动，帮助其提升教学质量。2015-2016年度，教育标准局在职业教育领域的工作重点包括对职业与继续教育机构进行定期的、细致的监管；强化与各方利益相关者的交流和互动，增强各方参与度。

英国资格与考试监管办公室（Office of Qualifications and Examinations Regulation，Ofqual）的主要职责是对各类证书、考试和测评工作进行监管，因为职业资格证书是英国教育证书体系中的重要组成部分，所以该机构工作的一个重要方向就是职业资格证书、考试的监督管理。与教育标准局相同，资格与考试监管办公室同样是一个独立且中立的机构，其报告可以直接送达英国国会。在职业教育领域，该办公室的具体职责如下：对各类职业资格证书进行规范管理，使这些证书项目能够更好地反映学生的知识、能力与学业成就；对学生的学业成就进行测试和评估；增强社会对于各类职业证书的认同；帮助学生和教师全面掌握各类职业资格证书的信息，理性地进行选择。资格与考试监管办公室近期推出了2015-2018年工作重点，其中包括提升各类职业证书的有效性，促进职业资格证书市场的健康发展。

（五）证书考试机构

英国的证书考试机构涉及教育和培训的各个领域。在职业教育领域，考试机构的工作主要围绕各类职业资格证书展开，提供证书门类的设计、各科考试的运营以及相关培训业务。比较有代表性的职业教育证书考试机构是城市行业协会（City & Guilds），这是一家专门提供各类职业资格证书的机构，其合作伙伴包括约8500个职业学院、教育机构与雇主，所提供的证书涵盖了28个门类的500多个种类，其中包含建筑工程、制造业、信息技术（IT）、商业、保育、看护、创意设计、看护、体育运动等领域。

（六）行业团体

值得一提的是，在英国，除上述官方与半官方的管理机构外，行业团体也在职业教育管理体系中占有一席之地。行业团体虽然并不直接参与职业院校与培训机构的办学，但汇集了各方利益相关者代表、凝聚了多元利益诉求，通过其在职业教育院校、政府部门、半官方管理机构中的代理人发挥政策影响力，因此，成为政府与利益相关者之间的“桥梁”。

在行业团体中，最具代表性的是行业技能与标准联合体（Federation for Industry Sector Skills & Standards，FISSS），该联合体由21个产业技能协会（Sector Skills Councils）组成，与超过7500个培训机构和超过55万名雇主合作，涵盖了工商界各个部门约90%的劳动力市场。作为各产业技能协会的联合体，该机构由市场主导，旨在组织业界各主体进行自我管理、提供市场化解决办法，并作为企业的代表与政府进行沟通，以整合多元主体的利益诉求。具体而言，行业技能与标准联合体的主要职责有：确定劳动力市场的技能需求；制定技能标准；提供技能需求解决方案。该联合体之下的各产业技能协会涵盖了以下领域：物业管理、金融服务、社会工作、零售业、媒体、建造业、食品、健康、创意产业、能源环境、公共安全、IT、交通、体育休闲等。

二、主要特点

总体而言，英国的职业教育管理机构具有以下三大特点。

第一，管理机构类型多样、各司其职、专业互补，形成了完善的机构体系。如上文所述，英国职业教育的管理机构包含了决策、咨询、拨款、教学监管、证书考试、行业团体六大组成部分，涵盖了政策制定、专业咨询、质量监控、利益整合等职业教育领域的重要方面，各部门具有高度的专业性，形成环环相扣、专业互补的格局。

第二，管理机构横跨基础教育与高等教育阶段，为有志于接受职业教育的学生提供了完整和多样化的选择。在英国，职业教育课程始于基础教育的关键阶段3，并在关键阶段5①进行普通教育与职业教育的分流，在高等教育机构中亦有专门从事职业教育与培训的机构。与此相对应，职业教育的管理机构也贯穿了基础教育（教育部）与高等教育（商业、创新与技能部），以及附属于二者的一系列咨询、拨款、监管和考试机构。

第三，管理机构内部多元利益相关者参与度高，促进了专家智慧与多元利益诉求的深度整合。在英国，职业教育领域中的各重要咨询机构、证书考试机构与行业团体注重吸收各方利益相关者代表（如企业界代表、教育专业人士、政府代表等）。而这一制度也有助于各方实现“多赢”：企业界能够将自身对于人才培养的需求反馈给管理机构，从而提升职业人才培养的针对性和适用性；教育专业人士能够将教学上的需求与问题反映至决策层；地方政府也能够透过理事会成员及时掌握职业教育机构的办学情况、需求和问题，并通过这一机制与学校进行互动和协商，从而避免了对学校的直接外部干预。

三、决策模式

英国的教育决策活动通常包含以下核心环节：政府针对某一政策问题委托现有的咨询委员会或成立专门委员会进行调研；委员会向政府提交或发布调研报告，内容包括特定社会议题的现状、问题与对策；政府结合报告书内容形成“绿皮书”，并向社会公布，以供大众进行政策辩论；政府综合政策辩论的各方观点以及专家咨询意见，在“绿皮书”的基础上形成“白皮书”，并提交议会进行批准，最终以政策文本或法案的形式呈现。不难发现，英国的教育政策是多元主体间不断博弈和利益整合的结果，而咨询委员会作为一个极具特色的决策主体，在整合多元利益诉求方面发挥着不可忽视的作用。

职业教育领域的决策活动同样符合上述特点。在职业教育政策制定过程中，利益相关者参与度高，咨询机构、管理机构、证书考试机构与行业团体中的各利益相关方代表均能通过其所在机构传达自身利益诉求。其中，作为职业教育领域最重要的咨询机构，就业与技能委员会发挥着尤为重要的作用。

目前，就业与技能委员会中共有22位委员：有16位委员为各工商界资深代表，涵盖了零售、住房、设计、酒店服务、旅游观光、建造、食品、健康、咨询、培训、电信、安全、交通和航空航天产业；有5位委员为英国各大工会的代表，各大工会包括公共服务人员工会（UNISON-the public service union）、总工会（Trade Union Congress）、联合工会（Unite the Union）、苏格兰工会联盟（Scottish Trades Union Congress）、英国工业联合会（Confederation of British Industry）；有1位委员来自英国残障人士工会（Disability Rights UK），代表残障人士的工作权益。

就业与技能委员会的主要工作是通过举办成员大会进行政策研讨，并基于研讨的成果提供政策咨询建议。委员会一年会召开3～4次会议。以2015年2月的会议为例，共有17位委员出席，另有来自威尔士政府，苏格兰政府，以及英国商业、创新与技能部等政府教育部门的官员出席。会议内容包含对上次会议决议的评审，对上一年度工作的回顾，以及对下一年度工作的规划。会议通过充分讨论，做出若干决议。决议将上报政府教育部门，并作为咨询文件，向社会公开。

由此可以看出，英国职业教育的决策模式主要有3个方面的优势。

第一，发挥“专家智慧”，提升决策的科学性。由于该委员会的成员均为来自各行业的资深人士，因而能够结合自身专长提供行业资讯和专业建议。

第二，汇聚多元利益主体，提升政策的普遍接受性。通过召开全体成员大会的形式提供一个讨论与博弈的平台，实现各行业利益的整合，从而提升政策的普遍接受性，减少实施环节中的阻力。

第三，搭建一个政府与利益相关者交流的平台。政府官员通过列席会议，得以获取各利益相关者有关诉求的第一手资讯，及时调整政府政策方案。同时，通过参与讨论，能够传递政府自身的利益诉求，并对可能的政策方案进行宣传和完善。不难发现，咨询委员会本身便是政府对政策方案进行“试水温”的一个重要机制：通过在非正式场合进行小范围的、多元主体间的交流，政府能够及时获取各利益相关方对于政策方案的态度与建议，对于各方意见、冲突较大的条目进行反思，及时对政策方案进行调整，使最终出台的政策能够在最大程度上兼顾多元利益诉求，从而顺利实施。

注释：

①在英国，中小学教育可分为5个“关键阶段”（Key Stage）。其中，关键阶段1、2为小学（5～11 岁），关键阶段3、4、5为中学（11～18 岁）。

编辑 许方舟 校对 郭伟