李诚予

组织经济学认为，一个组织的层次结构会深刻地影响信息流动、代理激励和最终的绩效。因而组织的深度（纵向上的层级数）和广度（横向上的控制范围）成为学界研究的重点；协调与纵向控制之间的权衡问题，也得到研究者的重视。正是出于这一理论背景，来自厦门、香港和新加坡的三位经济学家（Pei Li， Yi Lu， Jin Wang）在最近一期《发展经济学评论》上共同撰文，以《扁平化政府是否有利于提高国家经济绩效？》（Does flattening government improve economic performance？ Evidence from China）为题，试图描述政府的生产力与其结构上纵向层级数量之间的关系。

自韦伯以来，科层制政府作为一个具有官方职能和正式规则的分级组织，已经成为学界共识。跨国比较研究也发现，低收入国家比高收入国家往往有更多的地方政府层级。然而，在组织形态和经济发展之间建立明确的因果关系，仍然面临很大困难，因为政府层级的数量具有强烈的内源性，很难通过实验方法加以模拟。而始于2003年的中国“省管县”改革却为这一问题提供了绝佳的观察对象。中国的县级政府占有着全国72%的土地和70%的人口，在经济上却只占全国GDP总数的37%。县域人口的庞大数量和下辖农村地区的贫困状况，使得如何发展县域经济成为中国经济发展的当务之急。“省管县”改革的目的是要让省级政府绕过地市级政府，用管辖地市级政府同样的方式，以财政手段管理县级政府。换言之，“省管县”是一种旨在缓解县级财政压力、提高行政效率、促进经济增长的扁平化改革。因而，这场改革必将给政府各层次之间的收支分配带来微妙的变化，也会因治理区域的横向扩大给上级政府的协调、控制能力带来挑战。

文章以官方统计数据为依据，对比省管县改革前后以及试点县与非试点县的经济发展状况。该数据覆盖了1995年到2012年间全国1809个县的信息，不仅直接记录了国内生产总值、财政收入、转移和支出的详细数字，也反映出了政府组织的相关变化。经过分析，作者得出三个主要的研究结论：第一，改革后各县平均人均GDP下降至3.9%，对GDP的贡献率下降了0.44个百分点，也就意味着组织的扁平化并不有利于经济绩效。第二，财政管理中的地市级政府中间层消除后，县级财政收入和转移趋于增加。但是由于管理范围的增大，省级政府的监管和协调水平出现了下滑。尤其是在改革试点地区，公共支出总量和增长性投资平均下降到改革前的全国平均水平以下。土地流转更多地通过协商机制而非市场机制完成，试点县土地价格低于以往，从而也增加了权力寻租的机会，由此也会对经济绩效产生负面影响。这些结果也表明，省管县改革的首要目标似乎并不在经济方面，而是指向了一个更加有效、更有生产力的组织结构。第三，改革并没有显著地影响家庭收入或收入不平等，总体上对社会福利也未发生明显作用。

总而言之，一个更加扁平化的政府组织有利于财政收入和转移效率的增长，但是控制范围的增加使得上级政府难以对地方政府的支出和土地流转进行协调和监管。因此，以人均国民生产总值衡量，改革对县域经济的影响是负面的。文章结尾部分强调，组织结构必须在纵向层次和横向跨度之间做出权衡。最佳的组织形态关键取决于由此产生的协调、监管和控制水平。用组织经济学的话来说，一个良好的治理结构是提高组织效率的关键，而且必须对制度环境保持足够敏感。