刘高永

摘 要

改革优化地方高职院校内部治理结构，加快推进其从管理转向治理的进程，是地方高职院校实现创新发展和提升核心竞争力的当务之急。当前地方高职院校内部治理结构存在地方政府干涉过多、外部环境有待优化，决策权和行政权重叠交叉、学术权相对弱化，内部制度建设滞后导致代表机构无法有效作为等缺陷。为此，地方高职院校应通过自觉践行学院章程、不断完善内部治理制度；精简内部组织机构、提升内部治理能力与管理效能；赋予地方高职院校更多的办学自主权；探索行业企业参与治理的董事会决策方式、发挥多元利益主体的积极作用等路径优化其内部治理结构，提升内部治理能力。

【关键词】地方高职院校；内部治理结构；基本现状；优化路径

地方高职院校一般是指由地方政府举办，位于省会城市以外的高等职业技术学院。地方高职院校内部治理水平，是其内部结构配置状况及其相互作用结果的直观反映，更是影响其人才培养质量与办学水平提升的核心因素。加快推进地方高职院校内部治理结构与治理能力建设，引导其从行政化管理转向依法治理，促使地方高职院校实现治理体系及治理能力的现代化和科学化，是地方高职院校创新发展的重要任务之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“规划纲要”）提出了“完善中国特色大学制度，完善治理结构；加强章程建设，依照章程规定管理学校；深化公办学校办学体制改革及管理体制改革，全面推进依法行政，大力推进依法治校”等目标。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》更是明确提出要“完善现代职业院校治理结构，完善体现职业教育特色的职业院校章程制度，提高职业院校治理能力。”

1 地方高职院校内部治理结构的内涵阐释

1.1 治理的内涵

虽然“治理”一词在当今社会得到了广泛的运用，但至今未形成统一的定义，专家学者们对治理的概念进行了诠释。当前学术界认同度比较高的概念是全球治理委员会在1995年提出的：治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。我国学者俞可平认为，治理是指官方的或民间的公共管理组织在一定范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需求；治理目的是在各种不同的制度关系中运用权力引导，控制和规范公民的各种行动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理与统治是有区别的，协调是治理过程中的基础；在治理过程中包含相关团体或公共利益的非正式的制度安排，不只是一整套规划或一种活动，而是通过协商和综合多方利益下的制度安排。

1.2 高职院校内部治理及内部治理结构的内涵

内部治理一般是组织内部通过对权力的有效配置，促使各种内部关系趋于平衡，从而确保组织的运行。主要包括两方面：一是治理结构，即形成组织内部的权力配置和运行机制；二是治理对象，即对组织内的事项进行决策。地方高职院校作为一种融合“高等性”、“职业性”、“地方性”等特点的教育类型，其内部治理及治理结构脱离不了高等院校的共性特点，同时其独特的办学定位和功能决定了地方高职院校内部治理的特殊性。地方高职院校的内部治理是指对内部利益相关者的权力配置与制衡及利益实现的相关制度、体制和机制的总体设计。地方高职院校的内部治理水平及其治理成效主要取决于其内部权力系统对各种权力的有效配置与制衡。高水平的内部治理就是对利益相关者的权力进行合理配置，并促使其健康运行；其内部治理结构是指地方高职院校在上级教育主管部门和当地政府的指导下，以有效组织和管理各项工作为目标，按照一定程序设置的组织机构及制定在全院范围内具有普遍约束力的规范性条例、规定和管理办法等文件的总称；判断其内部冶理结构是否科学、合理和有效，主要看地方高职院校的内部治理机构能否准确及时处理内部事务，并是否科学有效地配置好内部资源，更好地满足人才培养、技术服务和科学研究等方面的需要。简单地说，就是其内部治理结构能否最大限度地提高资源配置效率。

2 地方高职院校内部治理结构的基本现状

2.1 地方高职院校内部治理的主要模式和方式

我国地方高职院校经过近20年的改革发展，已初步建立起具备大学功能、体现大学特征的内部治理结构。第一，根据《高等教育法》与《中国共产党普通高校基层组织工作条例》等文件精神，建立和不断完善党委领导下的院长负责制。第二，机构设置和职能定位逐渐明晰。升格后的地方高职院校根据自身实际和高职教育发展的需要，设置了功能较为完备的内设机构，一般分为若干职能部门、教辅部门和教学单位。第三，初步建立了专家学者、教授、教学名师等参与办学治学的机制。大多数地方高职院校设立了教学工作委员会、学术委员会及科研院所等机构，学有所长的专家名师、教授参与学院的教学与科研及其决策咨询等重要专业性事务。第四，民主管理体制逐步形成。地方高职院校一般通过党代会、教代会和工代会等形式，讨论决定学院改革发展以及人、财、物等重大问题，加强了民主办学、科学办学的制度基础。

2.2 地方高职院校内部治理结构的主要缺陷

2.2.1 地方政府干涉过多，外部环境有待优化

我国的《高等教育法》规定了我国高等院校独立的法人地位；“规划纲要”也明确提出要推进政校分开、管办分离，高校要建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度。但地方高职院校作为地方政府举办的学校，由于地方政府干涉过多，地方高职院校在某种程度上是名义上的法人，地方高职院校的自主办学权很有限。地方政府总以直接或间接地方式对地方高职院校的收费、人员编制、人员经费、校级领导任命、专业设置等方面进行控制。这样使地方高职院校管理层在行使内部治理权时更追求当地政府的认可，容易忽视对学院改革发展、对学院人才培养、对社会等方面的责任。

2.2.2 内部组织相对封闭，决策权和行政权重叠交叉，学术权相对弱化

我国的地方高职院校大多由两所或多所中专学校升格而成，加之办学时间都不长，缺乏经验积累，致使其内部组织相对闭塞，与社会和行业企业缺乏必要的沟通与对接；学校行政化趋势较为严重，从学院领导到学院内部行政机构的领导，设置科级、处级、厅级等行政级别，行政管理人员比例过高；而且行政管理人员控制着学院人、财、物等资源。官本位影响着高职学院的科学治理与学术发展，学术权力从属于行政权力，包括学术事务在内的许多重大内部事项集中于行政管理层，有时甚至集中于少数领导。学校的决策缺乏教师主体、教学科研骨干的参与，这不利于充分发挥教师的主动性和创造性，也不利于大学按教育规律办学。党委领导下的院长负责制没有随着社会主义市场经济体制的不断完善而完善，出现党委领导和校长负责的界限不清的尴尬局面，党政不分，以党代政，党委会和院长办公会的议事范围不清，责权利不明晰，导致地方高职院校的内部机构运转不顺畅，增加内耗，办事效率低下。因此地方高职院校传统、封闭的内部组织机构在管理创新和市场反应等方面往往显得治理能力不足，也不能适应开放性办学的治理要求。

2.2.3 内部制度建设滞后导致代表机构无法有效作为

近年来，在中国特色现代大学制度框架内，《中华人民共和国职业教育法》等法律为地方高职院校治理的现代化提供了制度支撑；但其内部制度建设相对滞后，缺乏一整套合理的、切合自身实际的、可操作的内部制度体系保障教职工参与民主管理和监督。涉及办学自主权和利益格局的博弈时，习惯了政府主导、行政领导管控的模式，制度管理显得苍白无力。由于没有制度支撑，地方高职院校党代会、教代会、学术委员会、工会等代表性机构的作用和功能发挥非常有限，无法真正有效作为。只要交到教代会、工会代表大会等会议上的文件、表决事项一般都会通过。有时民主监督成了形式上的监督，维权成了形式上的维权，正义成了形式上的正义。由于地方高职院校欠缺具有自身特色的制度文化，严重影响了地方高职院校内部治理的科学化和现代化进程。

3 建立健全地方高职院校内部治理结构的路径

3.1 自觉践行学院章程，不断完善内部治理制度

“规划纲要”提出了要不断完善中国特色现代大学制度的要求。现代大学制度要求加强以章程为核心的大学制度体系建设。大学章程是学校依照法定程序制定，对大学的功能、机构、权利义务、相关制度及保障措施等进行规定，体现了大学依法治校的基本原则。地方高职院校要自觉贯彻执行本校的章程，自觉地将章程当成学校内部的“宪法”。首先要通过章程来确定党委领导、院长治校、专家治学、师生民主管理等领导体制，严格规范学校内部权力主体的责、权、利关系。其次，要以地方高职院校的章程为依据，在利益相关者广泛参与、充分酝酿的基础上，制定和完善教育教学、科学研究、师资管理、社会服务等内部具体的治理制度。内部制度体系不仅要能够实现对地方高职院校的基本运行进行规范，而且要有利于对高职院校改革发展的重要问题进行把握，增强制度执行的可操作性。再次，以章程为引领的制度完善与执行要注重地方政府、行业企业、教师主体、学生和家长等利益相关者关心与投身学院管理，将共同治理、开放治理、分类治理等理念融入制度文本中。

3.2 精简内部组织机构，提升内部治理能力与管理效能

我国的地方高职院校大多由两所或多所中专学校合并升格而成，在客观上造成我国的地方高职院校行政管理部门众多，院级领导与中层领导设置过多，且中层机构权责不明晰、功能不明确，组织机构臃肿，办事效率低下。地方高职院校优化内部结构要坚持“机构精简、权责明晰”的原则推进内部组织机构改革。第一，整合各党政机构设置，建立精简高效的组织机构。在明确机构职能的基础上对内部行政管理机构的设置进行调整，压缩一般性中层管理部门与行政管理人员。例如新加坡高职院校的中层机构一般不超过10个，有些行政部门和院系领导岗位中个别领导还同时兼任两种职务。第二，完善院、系二级管理体制，推进管理中心下移。在规范纵向组织之间管理和指导关系的基础上，扩大教学系部的自主权，不断整合优化学院的教学资源，转变学院职能部门的管理职能，将管理权限下移到教学单位，建立以教学单位为中心的管理体制。教学单位作为地方高职院校办学和管理中心，在学院党委和行政的统一领导下，自主开展教育教学、专业建设、人才培养、社会服务等工作。第三，遵循高职教育人才培养规律，将校企深度合作融入地方高职院校上层、中层和基层三个层面的治理中，尤其要完善校企融合的基层教学组织，强化校企合作的教学治理。积极探索实践产教学研一体，专业教师与行业企业技术专家为兼职教师为一体的基层教学组织，为产教融合、校企合作的人才培养提供有力的组织基础。

3.3 赋予地方高职院校更多的办学自主权，使其内部治理适应社会主义市场经济发展要求

健全地方高职院校内部治理结构的基本前提条件是赋予学校充分的办学自主权。上级管理部门、地方政府要按照发展现代职业教育的要求，为地方高职院校治理进行间接调控，赋予学校专业设置、人才培养模式改革、课程建设、人事分配和职称评聘等方面更多的自主权，围绕政府宏观“管学”与学校自主“办学”进行创新。同时，教育主管部门应根据高校去行政化的要求，指导地方高职院校强化服务地方经济社会发展的服务意识，弱化行政级别和行政化的管理意识，推行地方高职院校领导和管理人员职业化。地方政府应当以市场方式来配置公共教育资源，通过立法、拨款、制定教育方针政策等宏观的手段间接影响地方高职院校的办学行为和内部管理行为；对地方高职院校具体办学行为的规范、办学质量的监控评价均通过一些非官方的第三方评价机构来完成，给予地方高职院校充分的自主权。这样既能避免政府对地方高职院校事务的直接干涉，使地方高职院校的治理结构和治理机制逐步适应社会主义市场经济的发展要求；更重要的是，能促进地方高职院校之间展开竞争，促使公共教育资源的公平合理有效配置，从而实现国家教育利益的最大化。

3.4 探索行业企业参与治理的董事会决策方式，发挥多元利益主体办学的积极作用

“规划纲要”提出要深化公办学校体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学。地方高职院校应抓住这一有利形势，积极争取上级教育等主管部门和当地政府的支持，探索由学院党委及行政负责人、地方政府代表、行业企业代表、教职工代表等共同参与的董事会（理事会）决策制度，把学院重大事务的决策权交给董事会。通过制定并执行董事会章程保障利益相关者各方的利益；明确董事会通过民主程序决定地方高职院校重大事项的机制，使行业企业有效参与高职院校治理真正落到实处。有效施行董事会决策重大事务的治理模式，首先要坚持和完善党委领导方式，特别要切实坚持党委的政治领导，使地方高职院校始终坚持社会主义办学方向，确保地方高职院校的领导权牢牢掌握在忠于社会主义的人手里，确保地方高职院校为中国特色社会主义事业培养可靠的建设者和接班人。其次，董事会应民主决策，通过科学合理确定董事会规模和构成、董事会职权、董事会议事规则等手段使董事会能够站在高职学院全局的角度，将高职学院的整体利益和长远利益放在首位去决断相关事务。第三，完善党委领导下的校（院）长负责制，保障校（院）长集中管理权力，让地方高职学院的院长充分行使高等教育法所赋予的行政权力，真正成为学校法定代表人和行政主要负责人，全面负责地方高职学院的行政管理工作；同时建立院长权力约束机制和执行情况的问责机制，让院长的权力自觉接受有关监督机构、广大师生员工和社会的监督与评价。第四，构建教授治学体系，保障教授等技术专家、学者自主治理学术与传授技能。地方高职院校要合理界定学术与行政的关系，努力营造宽松的学术环境；构建积极向上、尊重人才、尊重知识和创造的学术氛围。让专家学者勇于探索新知，敢于维护学术自由和学术公正。组建并赋予学术委员会、教学工作委员会等专业性组织应有的地位和治理权威。

参考文献

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