姚忠伟

随着我国改革进入攻坚期和深水区，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，基层社会治理的局势日益纷繁复杂，治理任务更为艰巨和繁重，创新基层社会治理成为时代发展的必然要求。

一、法治与社会治理创新相互关系解读

由于利益格局日趋复杂与利益表达诉求日益多元，以单向行政管控为主的社会运行模式已然不能适应社会发展需求，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”的命题。党的十八届四中全会强调推进基层治理的法治化，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”和“推进基层治理法治化”的要求。

社会治理创新与法治本身分属于两个不同领域，它们的理论来源和实践基础亦不尽相同，但两者联系密切。一方面，社会治理创新需要法治。从社会发展和国家治理体系现代化的角度分析，实现社会治理创新不仅需要党政机关、社会组织及个人的共同参与，更需要法治的保障。从法律的角度看来，创新社会治理要求在形式法治上彰显法律的权威与作用，在程序法治上规范社会治理各项事务，在实质法治上完善社会治理体制，在民生法治上尊重民众根本权益。法治作为一种理性的手段和原则，为改进社会治理方式提供了必要的优势资源。从本质上来说，社会治理创新的目标是法治化，就是要在法治的框架下改进社会治理方式，并使社会治理的各项工作都有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。进而实现社会治理与法治二者的均衡，并最终构建起一个科学理性的社会治理体制。另一方面，社会治理创新推动法治发展。法治方略如何在社会治理中深入推进与切实保障“党委领导、政府负责、社会协同、公共参与”，在实践中并无既定的模式，尚需进一步探讨。丰富生动的社会治理创新实践会对法治提出紧迫的新要求，进而推动整个国家和地方的法治发展，从而在更高层次上实现社会治理与法治二者新的均衡。

二、基层社会治理创新必要性和存在问题分析

基层社会治理，是指在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域的社会治理，是国家治理的重要组成部分。近年来，各地紧紧围绕推进基层治理法治化，持续推进依法治市，基层治理逐步迈入制度化、法治化轨道。但是，同全面推进依法治国要求相比，同推进治理体系和治理能力现代化目标相比，同人民群众期待相比，基层社会治理仍存在一些亟待解决的困难和问题。

（一）基层治理立法滞后

基层社会治理方面的立法相对滞后，还存在不适应、不完善、不明确等方面的问题。基层社会治理存在很多法律制度盲区，很多行为缺少法律规范，这是基层社会治理难度较大的重要原因。其中较为突出的表现在基层治理体制、社会组织的培育与发展以及社会治理主体定位等方面。尤其是缺乏针对创新社会治理体系的宏观性规范和原则性规定，各地一系列政策文件虽然明确规定了进行社会治理创新的举措，但是这种“顶层设计”仍然遵循原有的行政逻辑，忽视受众群众在其中的重要作用。并且，各地创新举措往往不一，也没有上升到国家或地方立法的层面。

（二）基层干部群众法治意识不强

从法律意识角度来看，基层社会治理的各类主体的法律意识还比较淡薄，法治理念还没有深入人心，基层社会治理处于手动挡而非自动挡水平。部分领导干部对法治建设的认识不足，重视不够，没有把依法治理工作摆上应有位置。一些基层干部人治思维依然很严重，用法律思考问题、解决问题的能力尚需进一步提高。基层群众运用法律手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信访不信法。

（三）基层依法自治落实不到位

由于一些职能部门的工作下沉到村（居）委会，而村（居）委会本身不具有行政职能却不得不承担这些行政职能，导致其没有足够的时间和精力去履行主要的服务职能。乡规民约、自治章程等民主法治制度不够完善、落实不到位，有的制度甚至在制定出台后就一直停留在纸面上，没有付诸实施。

（四）基层法治力量依然薄弱

基层事务多，人手少是常态，每个部门都需要承担许多事务。在基层法治队伍建设方面，各地公检法力量和行政执法力量相对不足，一些乡镇（街道）综治维稳机构工作人员往往身兼多职，法治机构队伍不稳定和人员配备不足，法治工作物质装备和经费保障机制不够健全。

（五）基层法治机制不够健全

基层管理体制不科学。街镇政府和上级政府部门条块关系不顺，职权不够匹配，是导致当前基层社会治理薄弱的根本原因。街镇超负荷运转使得引导社区共治和自治精力明显不足，街镇作为牵头部门协调条线部门职能交叉和分工模糊问题往往力不从心。基层矛盾纠纷依法调处机制有待完善。基层公共法律服务体系和保障体系不健全，群众依法表达自身利益诉求和维护自身合法权益机制尚未真正建立。基层法治监督机制尚未形成。基层政府依法行政的监督机制不够健全，社会监督机制没有很好发挥作用；基层考核机制不健全，考核导向重经济发展业绩轻社会治理成效。多元共治机制有待进一步推进。政府和社会的职能边界不清晰，政府让渡给社会组织的空间比较有限，基层政府购买社会组织服务尚处于起步阶段。

三、法治视域下基层社会治理创新的要点分析

（一）法治化是基层社会治理创新的总体目标

大量的理论和实践证明，社会治理创新必然走向法治化。

首先，完善基层社会治理法制建设。遵循服务逻辑，把握社会民生动态，重视科学立法，加快社会治理立法。同时，明确乡规民约等“民间法”的地位，保证其制定合乎法定程序、内容合乎法律规定，加强基层政府及司法部门对乡规民约等“民间法”的指导、审查和监督职责。

其次，深入推進基层政府依法行政。坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的基本原则，健全行政决策机制，广泛吸纳社会精英有序参与决策和监督协助执行重大决策事项审查；全面推进政务公开，在公布市、县两级政府权力清单的基础上，加快推进乡镇级政府权力清单公布。规范行政执法行为，推进行政执法重心下移，加大基层政府依法行政考核力度。

第三，保证公平公正司法。加强基层法庭建设，强化基层司法队伍建设，将更多地人力、财力投入到基层司法机构，改善办公条件，解决“案多人少”现状。

（二）培育法治文化是基层社会治理创新的社会基础

法治文化是法治建设的基本前提和动力源泉，决定法治建设的方向。基层法治建设必须抛弃“权大于法”、“情重于法”、“利先于法”的错误观念和“法律工具主义”、“法律实用主义”错误倾向，培育法治文化，坚守公平正义。

提高基层党员干部依法办事能力。切实注重培育基层党员干部的法治精神和法治理念，积极引导他们学法尊法守法用法，优先提拔重用能依法办事、遵守法律的基层干部，积极选派优秀法治人才服务基层，扎根基层。

培育基层群众法治意识。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。突出法治宣传重点，紧密结合党委、政府中心工作和部门实际，紧紧围绕基层工作实际，充实和完善法治教育培训内容。创新法治宣传形式，用群众喜闻乐见的形式，把法律送到群众手中。

（三）协商共治是基层社会治理创新的方向和趋势

公众民主参与和协商共治是社会治理区别于以往“管理”或“统治”模式的外在表征。基层社会治理创新要注重公众民主参与社会事务、社会组织参与建构社会秩序以及基层社会自治制度的完善，促进社会治理朝向協商共治的状态迈进。

1、 引导基层依法自治。抓好基层现有民主法治制度的执行和落实，鼓励群众依法参与村级事务管理，通过抓好制度执行落实促进村级事务管理法治化、规范化。进一步制定、细化村（居）委会具体承担的行政性事务的职责清单，推广社区公共服务事项准入制度，对准入清单内的委托项目，应按照政府向村（居）自治组织购买公共服务的方式，实行权随责走、费随事转。

2、切实发挥基层党组织堡垒作用。党的领导是实现全面依法治国目标的最根本保证。推进基层治理创新，必须充分发挥基层党组织把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用，引领基层工作依法开展、基层事务依法办理、基层关系依法理顺、基层问题依法解决。

3、注重培育和发展社会组织。加强社会组织服务平台建设，推行城乡社区服务类社会组织直接登记制度。进一步完善社会组织发展的法治环境，确定社会组织的法律地位、主体资格以及监督管理制度，强化对基层社会组织的监督和管理，提高其服务社会的能力。创新政府提供公共服务方式，健全政府向社会组织购买服务机制，促进基层政府和社会组织良性互动。

4、扩大和深化公民参与。一是增进政民间的信任程度。核心环节在于将公共决策的制度和实施公开化、透明化，实现公共决策程序化。二是拓宽公民的参与渠道。采用座谈讨论、网络商议、听证会等多种形式，使不同利益群体充分表达意见、集思广益，通过顶层设计与基层探索并举的方式寻求最佳制度设计。三是扩展公民的监督权利。把人民群众的参与度和满意度作为评判社会服务管理工作的根本标准，进一步量化评价指标。

（四）法治队伍建设是基层社会治理创新的重要保障

加强基层干部队伍建设。增强基层干部的法治观念和法治为民意识，提高依法办事能力，提升基层干部运用法治思维和法治方式化解基层矛盾、解决基层问题的能力水平。选拔法治观念强的党员担任支部书记，注重从有法学教育背景的高校毕业生中录用大学生村官和选调生，探索退休法治干部到基层组织任职模式。

完善基层法治机构人员配备和工作队伍建设。切实采取有效措施完善基层法治机构的设置和人员配备，健全经费保障和物质装备。加强基层法律服务队伍建设。全力推进公共法律服务体系建设，加快构建村（社区）一级法律服务网络平台，尽快形成法律服务中心、站、室覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系。

（五）信息化建设是基层社会治理创新的主要手段

信息化建设成为目前基层社会治理创新的主要手段。要大力推进基层治理的信息化进程，推进基层“社会服务管理综合信息系统”和“网格化管理”两网融合，建立源头信息一次性采集机制和“三级流转处理”机制，形成快速、灵敏、及时的反馈和协同处理的双向系统，构建统一的基层社会治理网。

基层社会治理是一个系统工程，是一项艰巨繁杂的任务。我们相信，坚持创新和法治并举，基层社会将实现既生机勃勃又井然有序。

[参考文献]

[1] 孟建柱 加强和创新社会治理 《人民日报》 2015年11月17日06版.

[2] 商巍 社会治理创新所面临挑战与政策选择 法制与社会 2015（3）.

[3] 蒋传光 法治思维与社会管理创新的路径 东方法学 2012（5）.

[4] 莫于川、雷振 从城市管理走向城市治理 行政法学研究 2013（3）.

（作者单位：中共无锡市委党校，江苏 无锡 214086）