【摘要】十七届三中全会作出了关于农村土地制度改革的决定，提出“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。这次会议还强调“依法保障农户宅基地用益物权”；“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。这次改革是农村土地制度的一个新的突破，同时依附于农村土地的小产权房也再一次成了人们关注的焦点，小产房将何去何从，人们的利益将如何得到最大限度维护？本文试图从政府的角度来探悉小产权房产生的原因，并提出相应的对策建议。

【关键词]】小产权房，政府职能，政策选择

尽管有政府政策规定，法律令行禁止，但人们对小产权房的热情并未锐减。据不完全统计，小产权房的市场份额在北京大概为20%左右， 在西安估计占到25%到30%，在深圳则可能高达40%～50%，小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上。导致这种现象的因素包括政治、经济、社会等诸多方面，对小产权房的探讨也一般限于经济、法律层面，笔者认为，究其根源，小产权房的产生应归咎于政府职能的缺失，所以本文着眼于政府层面，对小产权房产生的原因及相应对策作简要探讨。

一、小产权房及其负面影响

（一）内涵。由国家房产部门颁发房屋产权证的叫“大产权房”，如果仅由乡镇政府城乡建设委或村委会盖章加以证明权属关系而没有国家颁发的房产证的叫做“小产权房”。可以推出小产权房有以下几个特征：首先，小产权房没有政府房产管理部门颁发的房产证，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属，而没有国家认可的房屋所有权证，所以没有产权保障，不具有房屋的所有、转让、收益等权利。其次，我国现行法律不允许其对外销售，只能在本村集体经济组织成员之间进行流转，不能向城市居民出售，也不能向本集体经济组织之外的农民出售。再次，转让时易引起权属纠纷，由于小产权房本身没有合法产权，没有办理相关手续，所以将来在转让时会遇到许多难以解决的法律问题。

（二）负面影响

对农民和购房者利益的侵害。根据现行法律，对集体土地进行开发必须首先征用为国有土地，在集体土地变为国有土地的过程中，当地政府和开发商捞取了大部分利益，农民获得的征地补偿只有很少一部分，这种收益确实给农民带来了比种地或打工更多的收入，但从长远来看，随着城镇化的加速发展，土地价值飞速增长，没有了土地的农民再也无法享受到土地增值带来的巨大收益，甚至可能失去维持生存的最基本保障—土地，影响到农村、农民、农业的可持续发展。同样对购房者来说，他们的权利也得不到有效保障。小产权房没有国家房产部门颁发的房产证，购买人无法获得产权登记或过户登记，不能成为房子的真正主人，因此对房子的所有权得不到保障。

对房地产市场的冲击。农村自建住宅和城市居民的商品房住宅体系构成了我国当前的住宅二元体系，农村自建房不能随意买卖，只能自给自足。但是小产权房不受现行房地产市场法律框架的约束，它是商品房市场之外的第二个住房市场，对经济运行体系有很大的冲击力。

对法制建设的和政府公信力的破坏。我国相关法律文件已经对小产权房叫停了，虽然乡镇政府、农村集体经济组织、农民、城市购房者从一开始就明知其违法性，明知道其产权不受法律保护，他们仍然我行我素，希望法不责众，逃避处罚，从中获取非法利益。这是对法律的公然蔑视，其示范效应极其恶劣，如果其行为不受到严惩，将极大的破坏法律的威慑力。小产权房屡禁不止主要是乡镇政府的推动和默许，其在土地征收过程中得不到太多收益，因此牵头搞小产权房开发，这集中暴露了乡镇政府与政府主管部门、上级政府之间的利益博弈，其出发点并不是为了农民的利益，这使人们看到了乡镇政府带头违法、贪污腐败的丑恶嘴脸。且如果中央政府不对小产权房的当事人严惩，则会造成“守法的人吃亏，违法的人赢利”的严重心理暗示，极大的破坏政府的公信力。

二、产生小产权房问题的原因分析

（一）我国的二元土地制度下存在的利益博弈是“小产权”房出现的根本缘由。我国将土地分成城镇土地国家所有，农村土地集体所有。按照现有法律程序，集体土地进行非农建设的，不能直接进入市场流转，必须首先由政府征用为国有土地，统一出让， 通过收取出让金的方式将土地使用权让与开发商， 这样政府便成了土地供应一级市场的垄断者。据悉2007年全国土地出让总价款为9 1 3 0 亿元以上，而全国的财政收入为3.2万亿元，土地出让收入占财政收入的比重28.53%。可见，土地带来的收益对相当多的地方政府来说已构成了财政收入的重要的来源，在一些地区甚至成了地方政府的主要经济之柱。

其次，如果开发商要在国有土地上进行开发需向政府交纳各类房地产税费，而建设“小产权房”使用的是农村集体所有土地，没有经过政府征用和出让手续，建筑成本上节约了土地出让金和大量税费。另外，对于农民来说，为了获得更高收入，很多农民在集体土地上自行建设房屋然后卖给或出租给市民，这样可以获得一笔可观的收入。

（二）政府对房价调控失职是小产权房出现的背后原因。房地产政策失误是房价居高不下的主要的原因。表现在以下方面：第一，1998年房改的出发点是发展经济为主，解决民生为辅。房地产是经济问题，被受人们的青睐，从而促成了房价的高涨，虽然在一定时期内带动了经济的发展，但由此而带来的中低收入者的住房问题却被忽视了。第二， 2003年出现了房地产泡沫，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。该文件把以发展经济适用房为主的政策改为以商品房为主的政策。2003 年之后国家相继出台了几十条重要的房地产调控措施，但遗憾的是，不断推出的政策并没有抑制住房价的攀升。而小产权由于没有缴纳土地出让金等各种税费，其价格相对低廉，因此仍具有较大的市场潜力。

（三）政府在住房政策上的“行政不作为”为小产权房提供了生存空间。为了保障城镇低收入家庭的住房水平，政府提出了建设经济适用房、廉租房、公租房等，但在实际执行过程中却没有落到实处。很多地方不是没有真正意义上的保障性住房，就是保障性住房规模不够。对于住房结构，国六条明确规定新建商品房中90平米以下的小户型必须达到 70%，而实际情况是根据2007 年 1 到 5 月份根据国家统计局的统计，小户型的开发比例仅占到总开发比例的 17.2%。因为小户型的获利空间小，大多数开发商主要致力于中高档户型的开发，中低收入者根本无法支付中高挡房屋巨额的房价。当过高的租金和不断攀升的房价超出普通居民的承受能力时，当社会保障型住房不能满足人们的需求时，小产权房便成为了房地产市场之外的另一种住房选择。

（四）政府管制不力为小产权房的发展提供了便利条件。政府对小产权房管制不力主要表现在监管不力和处罚不力。我国政府相关职能部门都对小产权房作出过风险提示。例如，建设部于2007年6月29日发布了警示信息，城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋；2008年1月17日，国务院重新公布了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，规定城镇居民不得购买“小产权”房。尽管有各种文件警示，小产权房市场份额仍然如此巨大，这与相关部门监管不力是分不开的。一方面，小产权房的管理涉及国土资源部门、建设部门和农业部门等多个部门，各部门职责交叉，造成了表面有很多部门管，实际上却是谁都没有管的局面。另一方面，政府主要集中在对城市住房的管制上，却忽视了对农村住房的管制，一些居民趁机钻空子，到周边的郊区和农村去购买住房。此外，小产权房进入市场后，相关部门也未能采取有效的措施，即便有处罚，力度也较轻，起不到遏制此种行为和现象的产生和发展。

三、政府在处理小产权房问题中的对策建议

（一）建立统一的土地流转机制，打破政府对土地供应的垄断。土地流转制度的二元性是小产权房产生的根本原因，因此，要从根本遏制小产权房的产生，必须首先变革土地流转的二元性。集中建立统一的土地流转机制，通过农民自治组织与开发商进行谈判，不仅可以调节土地价格，还有利于保证土地市场供求双方的竞争性。也可以考虑让政府以市场价购进以市场价转出土地，使地方政府无利可图，这样就减少了腐败的可能，也增加了农民的收益。

（二）加强对房地产市场宏观调控，建立健全我国住房社会保障供应体系。高房价是小产权房泛滥的重要原因，政府对房地产市场的调控不力又是导致高房价的重要原因。在对房地产市场的宏观调控中，建立健全社会保障住房体系是重中之重：在房屋提供上，政府可以出资建设保障房屋，通过改善环境后以平价卖给购房者，政府还可以通过财政补贴，让开发商上在已取得的土地上建设保障性房；在保障对象和保障标准方面，除了包括城镇的中低收入者，还应包括城市中流动的非户籍人群，尤其是进城务工人员。

（三）加强管制，制定和完善小产权房相关处理对策。小产权房牵动着诸多利益群体，甚至关系到社会的稳定，因此要对土地和小产权房的开发进行严格的监管，禁止以新农村建设、旧城改造等各种名义进行圈地私建 “小产权”房。我国可以设立独立的具有权威的执法机构对集体土地进行管理，制定严格土地规划制度，并且严格土地建设审批制度，该机构应有独立的调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权和行政裁决权，并应拥有对地方各级政府及其部门和国务院各部门的集体土地流转行为直接进行处理的权力。

同时对不同类型的小产权房应该分类进行处理，对待建、在建“小产权房”一律叫停甚至拆除，这样既可以警示“跟进者”，又可以防止因撤除而造成的损失。对已建成出售，而且符合城市规划的“小产权房”，政府可以用成本价向开发商买回产权，以保障性住房的形式提供给需求者，让其补交房款，给予办理房产证和土地使用权证，使其合法。对于不符合城市规划的且影响比较大的“小产权房”可以予以拆除，并变其占有的土地为耕地。对于由于兴办乡镇企业而将农业用地转为建设用地上的房屋，应清查摸底， 对破产或无力经营的企业， 在合理补偿的基础上由政府进行土地征收， 作为储备用地， 严禁此类土地再次进“ 小产权房”开发市场。

（四）加强法制宣传，合理解决纠纷，最大限度保证农民和中低收入者的利益。老百姓的利益需要公共权力加以维护，更需要其通过自助行为来维护，但相当多的购房者受教育程度低，法律意识和维权意识淡薄，政府应加强小产权房的相关政策宣传，让人们明白小产权房的违法性和危害性，以及在利益被侵害之后的救济途径，提高他们的维权意识和维权能力。

小产权房牵涉到众多的利益群体，在对小产权房进行管制的过程中，难免会引起纠纷。应该视情况而定，对不同的利益主体采取不同的措施。既要保障人们的住房需求，又不妨碍房地产市场的平稳发展。尤其要充分考虑失地农民、城市中低收入购房者的利益，因为他们本身经济条件差，抗风险能力弱，对他们的政策倾向就是对民生问题的最大关注。而对于政府部门因“小产权房”而获得的灰色收入应坚决打压，遏制政府和开发商的权钱交易行为，严格约束政府打着公共利益的旗号滥用权力侵害农民的利益。还应提高政府征用土地的补偿标准，使农民成为土地增值的真正受益者，而不是让政府和开发商从中截取大部分利益。

小产权房的产生有着深刻的社会政治经济原因，笔者认为，要从根本上解决小产权房问题，需要综合考虑多方面的原因，需要多方面、多手段协同进行，制定出切实有效的法律、政策，保护各阶层的利益。

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作者简介：刘姝，女，汉族，重庆巫山人，重庆市巫山县工商行政管理局，本科学历，研究方向：行政管理。