■文/李瑞娟 李丽平

美国环境管理体制对中国的启示

Enlightenment of US environmental management system to China

■文/李瑞娟 李丽平

1970年12月，美国环保局正式成立，这是美国历史上最大的环境管理体制改革。在这之前，联邦没有专门的环境管理部门，也没有强硬的联邦环境法律法规，环境管理的职责主要在各州。20世纪初期到中期，美国重视经济发展，对环境的保护力度不够，环境质量急剧恶化，出现了拉夫运河和洛杉矶烟雾等严重的污染事件；而且各州的环境标准不一样，严重影响了各州之间的贸易公平。为满足社会公众日益增长的对清洁的水、空气和土地的需求，修复被污染的自然环境，建立新规则，引导美国人民创造更清洁的环境，1970年美国总统尼克松向国会提交了第3号机构重组计划，建议组建美国环保局。当年，第3号机构重组计划得到国会通过，迎来了美国环境保护的新征程。本文对美国环保局成立后的美国环境管理体制进行概述，为中国完善环境管理体制提供参考。

一、美国环保局的职能和机制设置

根据1970年第3号机构重组计划，美国环保局归集和继承了当时由内政部、健康管理机构、教育与福利机构、农业部门、原子能委员会、联邦辐射管理委员会以及环境质量委员会等众多部门所承担的多项职能。美国环保局的主要职责是协调并采取有效的政府管理措施，系统地控制环境污染，保护环境，具体包括：研究、监测、制定标准和污染控制执法活动等。此外，协调、支持州和地方的环保工作，加强联邦部门间的环境相关问题协调也是美国环保局的重要职责。

目前，美国环保局的主要组成部门包括总部13个办公室（含局长办公室）、10个区域办公室，组织结构见图1。美国环保局总部的机构设置除了按照环境介质设置了管理水、气、土地办公室外，还设有专门的执法、研发、环境信息、法律顾问、监察长、财务官、国际事务等办公室。10个区域办公室在联邦环保法律法规执行方面发挥了巨大作用，各区域办公室的局长在辖区内代表美国环保局局长，区域办公室有监督、管理、审批、许可和执法等权利，保障联邦法律法规和环保项目能够得到有效的执行和落实，相当于“小的美国环保局”。此外，美国环保局还在全美设有十余所实验室。自成立之日起，美国环保局就在美国环保管理体制中占据了首要地位，美国环保局的职员人数已经从成立之初的5000多名发展到了18000多名；财政预算约80亿美元/年。

美国环保局成立以后，美国很快颁布了《清洁空气法》、《清洁水法》和《安全饮用水法》等多部重要联邦法律，通过法律明确规定了美国环保局的工作职责。

二、美国环保局区域办公室的设立背景和主要职责

(一)设立背景

1970年12月16日，在美国环保局成立2周后，考虑到当时各州的环保水平不均、工作能力不足，环境立法多受到经济目标的掣肘，美国环保局首任局长威廉·拉克尔肖斯正式宣布设立区域办公室，以期加强与州和地方、私营部门在环境问题上的合作，促进公众参与。在参考美国环保局前身联邦水质管理局（9个区域）和环境与健康局（10个区域）区域办公室设置的基础上，按照联邦管理与预算办公室1969年建议的标准区域（OMB Circular A-105），美国环保局设立了10个区域办公室。

(二)主要职责

区域办公室局长在辖区内对美国环保局局长负责，执行环保局的区域规划和其他指定的职责。区域办公室局长作为辖区内环保局局长的首要代表，与联邦、州、跨州和地方四个层面的机构、行业、科研院所、其他公立和私立组织联系。区域办公室局长的职责包括：（1）在辖区内完成国家规划目标，这些目标由环保局局长、副局长、助理局长、副局长、总部行政办公室的主任设定；（2）制定、提出和执行批准的区域项目；根据总部提供的导则，对辖区开展全面资源管理；（3）在辖区实施有效的执法和守法项目；（4）将总部相关部门制定的技术项目转化成区域层面可操作的项目，并确保此类项目有效实施；（5）对州提议的环境标准和执行方案行使审批权；（6）对区域项目进行全面和专项评价，包括环保局内部和州的活动。

区域办公室的工作可概括为四个方面：一是管理美国环保局对各州的拨款及拨款项目；二是监管州的环保项目，确保其符合联邦的相关法律法规及标准；三是为解决州、区域和跨界环境问题提供技术指导、评估意见和对策建议；四是代表美国环保局，协调处理与州及当地政府和公众的关系。

图1 美国国家环保局组织结构图

三、美国环保局与州的关系

在环境管理中，美国环保局与各个州之间是伙伴关系，而不是上下级的领导和被领导关系。美国环保局通过区域办公室监督各州对联邦环保法律法规的执行和落实情况，并向各州提供技术支持和资金援助等。各州是环保法律法规的具体实施者，根据联邦法律法规的要求制定本州的环境保护计划，比如，根据《清洁空气法》第110条规定各州对本州的空气质量负责，制定并向美国环保局提交州执行计划。但是，如果某个州没有能力制定州执行计划或者实施某个项目，根据有关规定，转由联邦代为制定和执行。比如，《清洁水法》允许美国环保局授权州政府执行国家污染物排放消除制度（NPDES）许可证项目。目前有46个州和弗吉尼亚群岛获得授权，负责本地区全部或部分NPDES许可证的核发。对于未得到美国环保局授权的州，NPDES的核发由美国环保局区域办公室负责。

四、美国环保局在控制区域大气污染中的作用

美国环保局在控制区域大气环境污染问题时，主要是通过制定联邦的专项管理条例对相关州提出减排要求。例如，《区域霾条例（1999年）》、《州际清洁空气条例（2005年）》、《跨州空气污染条例（2011年）》。1999年，美国环保局颁布了《区域霾条例》，要求各州与美国环保局、国家公园管理局、美国鱼类及野生生物管理局、美国林业局等其他有关部门一起制定并实施空气质量保护计划，减少使能见度降低的污染物排放。《州际清洁空气条例（2005年）》和《跨州空气污染条例（2011年）》主要是要求上风向各州控制NOX（臭氧和PM2.5的前体）和SO2（PM2.5的前体）的排放，减少对下风向各州的影响。

20世纪90年代，美国环保局将全国分为5个区域，并提供资金支撑5个区域规划机构开展与区域霾相关的研究，为各州制定区域霾控制计划提供技术支撑。

五、美国环保局在流域水环境保护中的作用

流域水环境保护通常涉及多个联邦部门和多个州的职责和利益。为了加强流域水环境管理，1991年美国环保局制定了《流域保护方法框架》，于1996年由当时的局长Carol M.Browner签发，由水办公室负责实施。该框架强调通过跨学科、跨部门力量的联合，社区和社区之间的合作，流域和流域之间的合作来治理水污染。美国环保局倡导的流域管理方法突出强调多方参与，科学划定流域管理范围，基于流域保护优先问题制定和实施管理计划等。20世纪90年代起，美国环保局将流域管理方法运用到了许多具体项目实施中，比如，美国环保局于1996年颁布了《清洁水州周转基金资助框架》，要求各州在对清洁水州周转基金优先资助项目筛选过程中整体考虑流域水环境问题，以使有限的资金投入到对水质改善作用最大的项目上。

除了制定联邦政策，牵头和参与流域协调机制的建立是美国环保局解决流域水环境问题的另一重要措施。比如，鉴于密西西比河/墨西哥湾流域的富营养化问题非常严重，为加强联邦部门及密西西比河流域各州间的协调合作，1997年，由美国环保局牵头成立了密西西比河/墨西哥湾营养物质工作组（富营养化工作组）。该工作组由包括美国环保局、农业部、内政部、商务部和陆军工程兵团在内的5个联邦部门和密西西比河沿岸的10个州及俄亥俄河流域的印第安纳州和俄亥俄州（共12个州）的环保部门或农业部门参与。富营养化工作组由美国环保局水办公室下设的湿地、海洋和流域办公室具体牵头负责。2001年，富营养化工作组发布了2001行动计划，制定了减少墨西哥湾缺氧区域的国家战略，并于2008年发布了修订后的行动计划。富营养化工作组在完善密西西比河/墨西哥湾流域的水质监测和营养物质减排方面发挥了重要作用。

六、美国环境管理体制对中国的启示

目前，我国面临严重的区域大气污染问题和流域水质问题。2016年3月，国家“十三五”规划纲要第四十四章提出，探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。美国的环境管理体制对探索完善中国的环境管理体制有重要参考价值。

第一，加强跨地区环保机构的建设至关重要。目前，我国没有设立像美国一样职能强大的跨地区环境管理机构。环保部督查中心的职能相对较弱，而且督查中心的人员编制少。随着环境问题的复杂化和对环境管理要求的提高，亟需加强跨地区的环保机构的建设，加强中央环保部门在跨地区环保事务上的协调、监管和技术支持能力。

第二，加强跨地区的大气污染防治法律法规制定非常重要。跨地区的大气污染问题涉及部门多，协调难度大，制定针对性的管理法规和政策是解决跨界环境问题的有效途径。目前，我国建立了京津冀、长三角和珠三角等跨界大气污染协调机制，但协调机制不完善，相关方的积极性存在差距，亟需通过制定针对跨地区大气污染防治制定相关法律法规，强化跨地区的大气污染防治工作。

第三，完善流域水环境管理协调机制非常重要。

目前，我国还没有跨部门和地区的流域水环境保护协调机构，流域管理的协调机制不健全，地方决策缺乏流域整体思维，重点流域水环境面临严峻形势。为了加强流域水环境保护，亟需从流域保护角度出发，建立流域水环境保护协调机制，加强中央相关部门和流域内各地区相关政府部门、工业企业、农民、环保社团和普通公众的合作，提高流域水环境管理的效率。

环境保护部环境与经济政策研究中心