【摘要】逆境中的政策制定理论是德洛尔在其著作《逆境中的政策制定》一书中提出来的。德洛尔认为，逆境是政策制定中面对的各种形式的困难，是政策制定的一个普遍的条件。从根本上看，德洛尔认为，只有极大改变政策制定系统乃至整个统治系统的主要特征，才能真正提高政策制定质量，有效地应对逆境。

【关键词】逆境； 养老保险； 政策制定

一、我国机关事业单位养老保险政策制定现状分析

养老保险政策是调整养老保险领域的社会问题和社会关系的一项公共政策。我国先后制定和颁布了一系列养老保险政策，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的养老保险制度体系。所谓的养老保险制度是“由公共政府部门参与养老负担的一种养老制度，也被称为国家基本养老保险”，是由国家依据法律、法规的要求，为保障劳动者在达到法定退休年龄、丧失劳动能力、退出劳动岗位后的基本生活需要而建立，依国家强制力推行实施的制度。我国现行的机关事业单位退休制度始建于20世纪50年代，成型于1978年，其对保障离退休人员的基本生活、促进各项事业的发展、维护社会的稳定发挥了重要作用。但是，由于它是计划经济体制下“铁饭碗”制度的产物，很难适应社会主义市场经济体制的要求。因而如何推进机关事业单位养老保险制度改革，建立适应我国社会主义市场经济体制要求的机关事业单位养老保险制度，是摆在我们面前的一道难题。

1、我国机关事业单位养老保险政策制定过程不科学

（1）养老保险政策制定主体太过多元化

养老保险政策制定主体是指直接参与养老保险政策制定的机构或组织。在我国，养老保险政策制定主体是各级政府及其所属的社会保障行政部门。我国机关公务员和事业单位工作人员的养老保险由人事部门管理，由于各统筹地区的养老保险政策是由同级政府制定的，在同一统筹地区范围内，养老保险政策是统一的。而在不同的统筹地区，由于政策制定主体不同，养老保险政策呈现出地区差。不仅养老保险缴费标准不一样，养老金待遇标准也不一样。

（2）养老保险政策制定过程太过封闭化

我国养老保险政策制定过程呈现封闭化的特征，突出表现在政府及其组成部门在制定养老保险政策过程中，抑制了机关事业单位员工对政策需求的表达，同时又过多地给予政策制定机关对政策需求表达的机会。我国养老保险政策制定过程完全是政府主导的过程，政府不支持的政策提不上议程。这种政策制定过程，机关事业单位员工很难把自己的诉求反映到政策中去，只能被动地认可和接受政府的政策安排。在员工正常参与政策制定渠道被阻止的情况下，养老保险政策产生不合理的结果就是必然的，或者说对员工的利益造成一定损失也是必然的。

2、我国机关事业单位养老保险政策决策体制的缺陷

（1）养老保险政策内容随意化

我国的养老保险制度改革始于上个世纪80年代，经过30年的改革，在全国范围内确立了统账结合的基本原则和统一化道路。然而在改革的过程中，作为决策层的中央政府将基本养老保险制度具体细节的设计责任推给地方政府，地方政府在实施过程中根据本地区的具体情况修改与完善，自行制定符合本地区实际利益的改革方案。不同的实施办法操作方法也不同，形成五花八门、良莠不齐的方案并存的局面，造成方案之间的重复和衔接困难。此外，我国的基本养老保险制度设计长期以来处于一种打补丁的状态，即哪里出了问题就出台一个政策来修正，使得我国的养老保险政策碎片化、随意化。

（2）决策者缺乏对养老保险政策的整体认识

中央决策者长期以来将养老保险制度的制定等同于其他公共政策的制定，中央决策者制定基本养老保险的总体框架，由省级政府自行拟定具体条款，而省级政府效仿中央将更具体的制度设计交给地市级政府，地市级政府在根据本地情况增加具体措施后再次将一些细节设计交给县市级政府。同时中央在基本养老保险政策制定方面的过度放权行为，使中央权威的相对弱化，不但给地方更多与中央讨价还价的余地，也增大了政策的执行的难度，促使养老保险碎片化更进一步。

3、缺乏明确、统一的政策法规

机关事业单位养老保险自试运行以来，国家只是笼统地要求先试点再推开，各级经办机构只是执行本级地方政府出台的有关政策办法，导致各地政策上的多样性和不配套性，方案上的随意性和不规范性。如有的实行全员统筹，而有的实行部分统筹。机关事业单位养老保险制度改革无论力度和强度都远远滞后于企业养老保险。

二、对我国机关和事业单位养老保险政策的启示

1、理性认识和看待养老保险政策制定所面对的逆境。

任何政策在制定的时候都会遇到逆境，有的是政策本身引起的，有的是政策环境引起的，有的可以避免有的则无法避免。但是，无论在政策制定过程中遇到什么逆境，都必须正确的看待它，理性的认识它。作为与国家机关事业单位员工福利息息相关的养老保险政策，它所面对的逆境是十分复杂的。从最初养老保险政策问题的提出，到政策问题的确认、政策议程的建立，再到政策的制定、评估等诸多环节，无一不面临众多逆境。因此，在这样的政策背景下，作为养老保险政策制定的主体必须要理性的认识逆境，并科学地看待它。此外，还应加大宣传力度，使国家机关事业单位的员工也能够正确的认识它。

2、加强中央决策层在养老保险政策制定中的权威

作为逆境中政策制定的重要原则，“能动的强制干预原则”即表明要应对逆境，必须积聚有效的资源，从而为应对逆境提供良好的条件。同时，这一举措是对养老保险政策制定主体过多的回应。我国长期以来实行“层层政府、上仿下效、逐级细化、打补丁”的基本养老保险政策制定方式，使整个制度框架便最终由三个甚至四个层级政府文件构筑起来，中央权威的弱化，政策制定部门多级且分散，直接导致政策目标的分散和操作手段的不同，引起制度内容的碎片化。加强中央的权威，就是要转变中央决策层对制定基本养老保险政策的认知，认识到基本养老保险政策的制定并不等同于一般公共政策制定；认识到基本养老保险对稳定社会、统一劳动力市场、促进社会流动具有不可替代的关键性作用，是涉及全国基本民生的关键项目，必须要将基本养老保险的政策制定权和立法权掌握在自己手中，在全国范围内最大限度的建立统一的国家机关和事业单位基本养老保险制度。

3、优化养老保险政策制定过程

德洛尔认为，在面对政策制定的逆境时，可以通过“建立独立的国情与政策考察机构”来改进政策制定。因此，国家机关和事业单位养老保险政策制定应当由独立的机构进行负责，尤其要注意广泛吸收公众的意见，使政策从封闭情境走向开放情境。封闭情境下出台的政策，大多是低效率甚至失灵的政策。优化政策制定过程，实现由封闭研究到开放制定的转变是提高养老保险政策制定水平与运行效率，保证公平以及降低改革成本与风险的有效途径。养老保险政策是一项涉及到广大民众切身利益的公共政策，其制定过程应该充分吸收各方代表研究参与。从理论上说，凡是受到政策影响的对象都应有权对政策的制定发表意见，从可操作上说，必须选择能够代表大多数人利益的代表参与其中，从而让政策能最大限度地代表其利益，使我国养老保险政策制定实现从“一家之言”的封闭化制定过程走向“民众参与”的开放过程。用民主化的办法提出养老保险政策问题，用民主化的办法获得政策建议。只有这样，才能有效地提高政策制定过程的透明度，保证政策过程始终处在一种可控、可调的良性循环之中。

4、适当鼓励基层政府的养老保险政策制定活动

适当鼓励基层政府制定本地方的机关事业单位养老保险政策是改善我国目前养老保险政策体系不完善的重要途径。德洛尔认为，对“基层活动应当鼓励并给予自主发展的余地”，因此，基层政府的养老保险政策活动是必须要得到重视的，这样也能同时将公众纳入政策制定的工作之中。针对我国各地区养老保险政策制定的特殊性，必须有效利用并整合各地区现有的政策管理体系，但同时，又必须在中央政府和地方政府之间以及各地方政府之间建立独立而又协同合作的养老保险政策制定体系，避免“各自为政”。

任何政策在制定的时候都会遇到广泛的逆境，只有真正认识逆境、把握逆境，并掌握好逆境中政策制定的原则，才能更加有效的面对政策逆境，使政策资源能够得到最为充分的利用。

参考文献

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作者简介

李佳维（1991—），男，汉族，湖北宜昌人，管理学硕士，单位：云南师范大学历史与行政学院行政管理学专业，研究方向：政治学理论、公共政策，指导老师：吴惠敏教授。