蔡亚茹

摘 要：随着经济全球化和我国政治经济改革的不断加深，公共危机已经越发频繁，并且呈现出多领域、复杂性的特点，对于政府的危机的预防和治理机制提出了更高的要求。本文从公共危机、协同治理的内涵与特点出发 ，立足中国语境，探讨危机管理的困境，认为在公共危机治理中，政府需要由管理理念向协同治理理念的转变，引入和调动会力量和资源，进行多元主体配合，同时提供相应的法律保障、和培育社会资本也是公共危机治理的路径选择。

关键词：公共危机；协同治理；多元参与

自从有文字记载以来，危机就时刻伴随着人们，可是说，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。所谓危机，就是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、并造成重大损失或者威胁的事件。而公共危机，简单地说，就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁。

随着经济全球化的不断深入以及我国改革开放后经济社会的不断发展，特别是互联网的发展，使得信息传播的速度和范围不断加大，给予政府处理公共危机的反应时间越来越短，要求越来越高。

现如今，鉴于公共危机的不确定性、突发性的特点，以及政府的人力，财力等资源的限制，单靠政府的一己之力已经很难控制危机处理的局面，也很难满足所涉居民的要求。新形势下，对于政府而言，危机处理的主要任务已经不再是完善内部的机制，而是，如何建立起一个多元主体协同参与的公共危机治理管理体系，调动相关的社会资源与力量进行危机救治，并将治理体系制度化，完善监督和制约机制。

一、概念界定：公共危机与协同治理

（一）公共危机的内涵与特点

关于公共危机的内涵，不同的学者给予的不同的定义，美国学者罗森塔尔（Rosenthal）认为，公共危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。本文所研究的公共危机，是指对人们的生命、财产等造成威胁，且超出政府在行政常态下的管理能力，需要政府和社会能够采取及时恰当的预警、应急措施来加以应对的事件。从定义上，我们不难看出，公共危机具有公共性、紧急性、不确定性、变动性阶段性的特点。

（二）协同治理的内涵与特点

所谓协同，即“相互协调、共同作用”。 所谓治理，是指各种公共的、私人的、个人和机构共同参与事务的管理方式。那么，公共危机中的协同治理，是指在网络技术和信息技术的支持下， 针对潜在的和当前的危机，政府、非政府组织、企业、个人等多种社会要素采用相互合作的方式，采取一系列的控制行动，有效地预防、处理危机的过程。

从定义上来看，协同治理下的政府公共危机处理，有以下几个特点：首先，多元化的危机处理主体。政府虽然仍旧起着主导的作用，但已经不是唯一的主体。其次，合作是危机处理的运作方式。为达成社会秩序稳定的目的，各个主体通过协商对话，发挥各自所长，参与到危机处理中来，努力促成多元合作，相互制约监督的社会治理局面。第三，公共利益的增进是协同危机治理的最终目的所在。在危机处理中，各主体构成有弹性的协同治理网络，在各自的领域发挥所长，实现整体大于部分之和的治理效果。在此过程中，不仅提高了社会以及居民对于公共事务的关心程度，更是合理的利用了社会的资源，转移了政府的作业压力，通过危机转化为增进社会认同感的机遇，实现公共利益。

二、协同治理公共危机的必要性分析

转型期的中国，正经历着全球化的巨大考验，人口流动加速，社会结构分化，不同国家地区的文化碰撞等，都将导致社会的不稳定性，使得公共危机时隐时现，对于政府的危机处理能力也提出了巨大的考验。“福兮祸之所伏，祸兮福之所倚”，公共危机，“危险”和“机遇”的结合。在此情况下，及时、妥善的公共危机治理措施以及机制显得尤为必要。同时我们也需意识到，在现代社会，个体限于其信息、资源、技术能力的限制，凭借一己之力解决问题已经不现实。面对日益复杂的公共危机局面，以及社会力量的不断发展的现实，政府寻求社会的合作已经成为必然的选择，协同治理在危机处理中也显得尤为必要。

但是我们也需要意识到，政府是公共服务的主要提供者和管理者，拥有大量的社会资源。在公共危机治理机制中，鉴于其权威性和强制性，仍然占有着主导地位，制定危机处理的方针政策，统筹参与的社会力量，调解期间的矛盾，促使危机的解决和后期安抚工作的开展，其次，我们也需看到，公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。政府应该通过宣传，强化社会和公众对危机的意识，提供多主体参与的法律制度保障，促使公共危机治理网络整体水平的提升。

三、协同治理视角下公共危机处理的实现路径

通过上文的论述，我们不难发现，现如今，公共危机的治理关键是在于政府是否提供了一系列的制度和程序保障，来确保社会力量的作用得以发挥，矛盾得以协调，各自取长补短，实现公共危机解决，公共利益增进的目的。目前，我国协同治理公共危机的机制还未完善，危机治理网络也存在者不足之处，因此，政府转变治理理念、提供法律保障、完善制约监督体系、提供社会力量的参与渠道，鼓励多元参与是如今公共危机治理的首要任务。

（一）观念转变：实现管理理念向协同治理理念的转变

政府需要转变传统的管理理念，从自上而下、管制与命令的管理方式向多元合作治理的方式转变。首先，树立人本理念。在危机处理中，坚持以人为本，保护人民的生命财产安全、保障人民的权利。其次，危机处理透明化。随着互联网的发展，信息传播的速度已经大大提升。如果政府故意隐瞒事态，反而会处于被动的局面。因此，在危机处理过程中，政府应该完善社会信息的传播机制，及时的与民众沟通，争取危机处理的时间和社会大众的认可。

（二）制度保障：完善多元主体参与危机治理的法律法规

在危机处理中，只有明晰各主体的权责，做到有章可循，才不会出现忙乱，促使公共危机有序解决。《突发事件应对法》，是我国针对公共危机的一部法律，其中对危机应对与管理作出了详细的规定。但是我们不难看出，其主要是针对政府这一主体在公共危机中应该如何治理，对于在公共危机治理中，社会力量以及居民个人等主体的权责并未详细做出规范。

因此，政府应加强制定公共危机中协作治理的法律规范，明晰各主体的权利和义务，并且制定相应的对于越规矩的惩罚措施，做到公共危机处理中有法可依，各部门各司其职。

（三）监督机制：保障协同治理参与者的权责实现

没有监督的权力，会演变成“恶力”，导致权力“寻租”，破坏社会秩序。因此健全监督保障机制，保证政府和参与主体的权利，促使治理网络运转协调，是危机治理成功的关键。政府应该利用立法、司法监督体系和行政监督体系，以及社会监督、媒体监督、公众监督等多种渠道，搭建一个完整的监督系统，各种监督力量共同参与，促使机制化的监督体系形成，实现危机治理中，参与者安于其责，有序参与。

四、结语

当公共危机事件发生后，人们不可能阻止其发生，那么，如何及时恰当的处理危机，是政府的首要任务。以协同治理为理念，调动社会力量，完善相应的法律法规，无疑是政府危机治理的一个良策。然而我们也需意识到，体制的搭建与完善，不可能一蹴而就，仍然需要政府与社会公共同的努力。

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