李平

【摘 要】 本文介绍了引汉济渭工程规划，阐述了引汉济渭移民安置工作管理设计，在科学评估移民安置工作阶段性成效的基础上，针对移民安置管理工作中潜在问题提出相关的解决方法：对移民安置实施过程的多变性问题，形成一套完整的科学有效的移民安置工作管理和监管体系；移民安置规划设计可靠性、合理a性问题，业主应将工程设计与建设征地移民安置（实施）规划设计交由同一家单位承担，保证两者步调一致，利于方案优化调整；移民资金计划和资金管理问题，资金使用实行专款专用，专户储存的原则，并实行年度审计制度；移民参与和信访问题，建立健全移民代表大会制度和移民信访制度；注重移民工作与扶贫工作相结合问题。

【关键词】 引汉济渭工程；移民安置管理；成效评估；对策

移民工程是一个牵涉到社会稳定、土地、三农、生态等一系列问题的复杂社会经济问题。在可持续发展越显重要的新时期，工程移民问题受到世界各国的高度关注，移民安置的思想观念和发展方针正发生巨大改变。在社会主义现代化建设新时期，我国相继出台一系列政策法规，并着手研究解决水利水电工程移民问题的长效机制，以便更好解决移民安置过程中出现的各种问题。陕西省引汉济渭工程是陕西境内的一项大型跨流域调水工程，涉及三市四县，具有线长、点多的工程特点，由于工程占地和水库淹没涉及移民将近1万人，移民工作关乎工程建设能否顺利进行和社会稳定，那么如何做好工程移民管理工作尤为重要。

一、工程简介

1、工程概况

陕西省引汉济渭工程规划近期2020水平年调水10亿m3，远期2030水平年调水15亿m3。此工程在陕南地区的汉江干流黄金峡和支流子午河分别修建黄金峡水利枢纽和三河口水利枢纽，通过穿越秦岭超长输水隧洞将汉江水调至关中地区渭河流域。黄金峡水利枢纽总库容2.29亿m3，总装机129.5MW，电站装机容量135MW。三河口水利枢纽总库容7.1亿m3，正常蓄水位643m，死水位558m，坝后电站装机容量45MW。秦岭输水隧洞全长98.299km，设计流量为70m3/s，平均纵坡1/2500，最大埋深2000m，根据地质条件不同分别采用钻爆法和TBM法进行施工。

2、工程移民搬迁规划

陕西省引汉济渭工程征地及水库淹没共涉及西安、安康、汉中三市的周至、宁陕、佛坪、洋县四县，15个乡镇、60个行政村。引汉济渭工程建设征地总面积66191亩，淹没人口8931人，拆迁房屋615796m2，淹没集镇4个，等级公路98km，桥梁11座，以及部分输电线路、通讯线路、文物古迹等专业项目。移民安置规划水平年生产安置人口共计9142人，搬迁安置人口9612人。引汉济渭工程线长、点多的工程特点增加了各项管理工作的难度，移民管理工作的有效实施不仅与工程的顺利建设有着密切关系，而且对广大移民的切身利益影响重大，是社会稳定和移民长远发展的坚实基础。因此，认真研究引汉济渭工程移民安置管理工作对保障移民基本权利、促进社会公平、实现水利水电资源的合理配置、促进水利水电资源的合理开发与利用具有重要意义。

二、移民安置工作管理设计

1、移民安置工作管理体制

按照《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》（国务院令第471号）规定，涉及三市四县的引汉济渭工程移民工作应由省级移民管理机构—陕西省库区移民工作领导小组办公室（以下简称省移民办）负责管理和监督。近20多年来，陕西省没有跨市区建设的水利水电项目，省级人民政府对此类工程移民安置工作方面的具体管理办法、政策相对欠缺；省移民办存在专业人员配备不足，具体实施管理经验不足的问题。

鉴于以上实情，结合工程实际和相关工程先进经验，经引汉济渭办与省移民办协商，确定引汉济渭工程移民安置工作采用“省政府领导、分级分责、县为基础、项目法人管理、移民监督”的管理体制。在实际工作中，省库区移民办负责工程建设征地补偿和移民安置工作的指导和监督。省引汉济渭办负责工程建设征地补偿和移民安置工作的管理。日常办事机构为移民与环保处。西安市、汉中市、安康市和周至县、洋县、佛坪县及宁陕县分别设立政府移民机构，在各级人民政府领导下，负责引汉济渭工程建设征地和移民安置工作。

2、移民安置工作方法

（1）移民安置指导思想。移民安置工作坚持以科学发展观为指导，坚持工程建设、移民安置与生产保护并重，充分尊重移民意愿，维护社会的和谐稳定；坚持以开发性移民方针为指导，采取前期补偿、补助和后期生产扶持的办法，因地制宜、合理开发当地资源，逐步形成适宜安置区的产业结构，妥善安置移民。

（2）移民安置基本原则。结合引汉济渭移民安置工作规划及类似工程相关经验，本工程移民安置工作遵循基本原则为：①坚持以人为本，保障移民合法权益，满足移民生产生活需求；②顾全大局，兼顾各方利益；③节约资源，合理利用土地资源；④坚持资源综合开发利用与生态环境保护相协调；⑤提高公共设施安全要求，考虑抗震和防止地质灾害；⑥实事求是，依法依规，因地制宜，统筹归划。

（3）移民安置工作方法。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）规定，引汉济渭工程移民安置工作应以开发性移民方针为指导，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，加快移民安置区城镇化建设，满足移民生存与发展的需求。移民安置工作实行“省政府领导、市级包干、县为基础、业主参与”的管理体制。[2]移民安置项目建设按照基本建设程序实行项目管理。移民安置实施与工程建设同步，集镇和专业项目迁建与移民搬迁同步，生活安置与生产安置同步。移民安置规划获批之后，项目法人据此分别与汉中市和安康市人民政府签订移民安置包干协议，与相关权属单位签订省属专项迁建包干协议。移民安置工作实行目标责任制，由省政府分年度与市、县级移民机构签订目标责任书。市、县、乡（镇）级人民政府应将移民安置任务纳入年度目标进行考核管理。

3、移民安置工作保障措施

为保障引汉济渭工程移民安置工作顺利实施，结合引汉济渭工程实际与国内外相似工程经验，制定移民安置工作具体保障措施：①加强组织领导，健全机构，分级负责，明确责任；②坚持实事求是，严格遵守法律法规，依法推进，循序渐进；③实行移民设代表、移民监理、移民监测评估制度；④建立政策和技术支撑体系、监督和审计体系，评价和信息反馈体系，及时掌握、预防、解决工作中存在问题；⑤加强人员培训，增进国内外同行交流；⑥充分发挥政府优势，调动移民群众参与积极性。

三、移民安置工作成效评估及对策

1、移民安置工作成效

引汉济渭工程从2010年开始实施移民工作以来已经取得了阶段性的成果。最先实施的三河口水库移民安置试点涉及汉中市佛坪县和安康市宁陕县2县2个乡镇4个村9个村民小组，207户800人的农村移民搬迁安置，计划投资2.6亿元。三河口水库移民试点工作在相关部门及各级政府的配合下，于2014年11月完成了导截流阶段的目标和任务。试点工作的顺利进行为下一步全面推进引汉济渭工程移民搬迁工作积累了经验，奠定了基础。所确立的管理体制和工作思路得到了地方政府的认可和全力支持，移民工作进展顺利。

2、存在问题预测及对策

在取得显著成效的同时，引汉济渭工程移民安置管理工作的实施过程中也存在或潜伏着一些问题，下面针对问题提出相应的对策。

（1）移民安置实施过程的多变性问题。移民问题是一个复杂的经济社会问题，其中牵涉到移民者、政府单位、建设单位等多方利益，不确定因素较多且难以预测。而移民中的经济科学规律和工程科学规律在传统单纯由政府主导的模式中经常被忽略，致使移民过程中产生较多问题，形成社会不安定因素。因此，引汉济渭工程移民采用“省政府领导、市级包干、县为基础、业主管理、移民监督”的管理体制。各级政府、各相关部门分工合作，相互协作，形成一套完整的科学有效的移民安置工作管理和监管体系，彻底摆脱“花钱大敞口，投资无底洞，问题一大堆，移民世袭制”的顽症。

（2）移民安置规划设计可靠性、合理性问题。合理可靠的移民安置规划设计是做好移民工作的前提；为妥善安置好移民群众，被移民群众和当地政府接受的、在经济技术方面可行的规划设计是必不可少的。规划设计与移民意愿和安置区现状相差较大，不仅会造成设计变更还会增加成本。根据以往经验，业主应将工程设计与建设征地移民安置（实施）规划设计交由同一家单位承担，保证两者步调一致，利于方案优化调整。业主要参与规划的编制过程，充分征求地方政府和移民意愿，合理确定安置方式。提高设计单位服务设计水平，注意把握移民安置实施规划的可操作性。由于移民工作时间跨度较长，涉及可变因素较多，实施过程中要根据实际需要及时调整规划方案。

（3）移民资金计划和资金管理问题。水库淹没补偿标准、移民投资概算、迁建安置实施规划作为移民资金计划和管理的依据。移民资金由项目法人根据移民迁建安置年度计划、实施进度分期拨付，移民资金需统一计划，分级管理，专款专用，保障移民资金合理使用，移民安置工作顺利实施。引汉济渭移民资金包括前期补偿、补助费，规划设计费、农村移民安置费，集镇迁建和专项设施恢复改建费以及移民安置实施管理费等，资金使用实行专款专用，专户储存的原则。建立健全和规范移民资金拨付程序，有计划的对移民资金使用实施管理，同时制定引汉济渭工程移民安置资金管理办法并实行年度审计制度。

（4）移民参与和信访问题。世界银行在提倡鼓励移民参与的指导政策中声明：“应与被安置移民进行有意义的深度磋商并使移民有机会参与移民方案的计划和实施”。因此，为了将移民引发的矛盾和隐患消灭在萌芽状态，在移民政策和安置规划编制过程中，就应该多走访，多听取被安置移民的意见和建议，了解他们内心的想法，让移民代表参与到移民安置规划和实施中，共同寻求解决复杂问题的办法。建立健全移民代表大会制度和移民信访制度，定期或不定期对移民安置过程中的不稳定因素进行排查，发现问题并及时处理。

（5）注重移民工作与扶贫工作相结合问题。水库淹没区多是经济落后、生活水平低下的贫困山区。这就要求移民工作同时坚持三原”原则和“开发性移民”原则，使广大移民因水电工程受益。因此，省引汉济渭办将移民工程作为民心工程、扶贫工程和民房改造工程来抓，结合省市有关部门的扶贫资金，统一按生态村的建设标准建设移民新村并配备相应设施。对移民建房实行“多还少不补”的优惠政策，建安置房所需资金与补偿资金差额部分由扶贫资金解决。同时，引汉济渭办要制定引汉济渭工程移民安置有关优惠、扶持政策，引导、扶持移民尽快实现搬得出、稳得住、能致富的目标。

四、结语

引汉济渭工程移民安置工作科学合理的实施是移民群众生产生活和社会稳定的基础，是工程建设顺利进行的坚实保障。为此，在保证引汉济渭工程建设的同时，政府和有关方面需要对工程建设征地移民规划、实施工作的管理进行改进。根据“省政府领导、分级分责、县为基础、项目法人管理、移民监督”的安置工作管理体制，从各方面制定保障措施保障安置工作顺利实施。在总结移民安置工作的基础上，分析实施过程中可能存在问题并采取合适对策进行监管，保障工程的顺利建设和社会稳定。

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