刘欣琦

【摘 要】 文章评介了加拿大新斯科舍省设立的申诉专员制度。介绍了新斯科舍省申诉专员制度的产生与发展，申诉专员公署内部机构设置与职权分工以及申诉处理程序。对申诉专员制度进行了评介：申诉专员的监督属于一种软性的监督方式，建立起政府与民众沟通的桥梁；符合权力制约原则，有利于完善行政法制监督体系。认为该制度的成功经验为我国处理行政纠纷提供了有益的借鉴。

【关键词】 申诉专员；失当行政行为；纠纷解决

一、申诉专员的产生与发展

“每一位新斯科舍人都应当平等地享有政府服务”，基于这一原则，1970年新斯科舍省议会颁布《申诉专员法》。自此，申诉专员制度在新斯科舍省得以建立。1971年新斯科舍申诉专员公署在新斯科舍省的省会城市哈利法克斯市（Halifax）成立，专门处理关于失当行政行为的投诉，以确保行政决定和行政程序公开（open）、透明（transparent）且符合公正原则（principle of fairness）。

申诉专员公署成立初期，申诉专员的调查仅限于《申诉专员法》的规定，且不主动介入到对政府事务的调查。随着时间的推移，申诉专员慢慢意识到他们应当作为官民互通的桥梁，他们开始主动调查政府失当行政行为，并试图将官民矛盾化解在萌芽阶段，最典型的作法是申诉专员开始定期会见惩教署关押人员及其工作人员，听取他们的申诉，尽量当场解决争议。另外，申诉专员在处理单个的申诉案件中逐渐意识到这类个体案件往往无法实现对广大公众利益的维护，于是，他们开始将工作重心转移到对影响范围大、持续时间长的公共政策的调查。总体说来，申诉专员的职权呈现动态化的趋势，但无论职权如何扩张，职权的设立都应符合确保行政决定和行政程序公开、透明、公正这一原则。

二、申诉专员制度概述

1、申诉专员公署内部机构设置与职权分工

申诉专员公署由行政办公室（Office Administration）、申诉调查中心（Investigation and Complaint Services）、青少年与老年人服务中心（Youth and Seniors Services）、政府服务监管中心（Civil Service Disclosure of Wrongdoing）组成。各部门之间分工明确，行政办公室主要负责接待申诉人并处理申诉专员公署的行政事务；申诉调查中心负责处理对政府部门的申诉；青少年与老年人服务中心负责调查来自老年人，青少年，青少年的父母、监护人以及为青少年、老年人提供服务的政府机构工作人员对政府机构的投诉；政府服务监管中心专门处理政府工作人员及雇员对政府失当行为的举报。2011年12月20日，《维护公共利益失当行政行为举报法》（《The Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act》）颁布实施，该法从法律上赋予政府工作人员及雇员对政府失当行为的举报权。

2、申诉专员的特点

（1）独立。申诉专员由省议会产生，独立行使职权，不受政府、个人和其他组织的干涉。为确保申诉专员能够独立行使职权，立法从权利来源、任期以及司法豁免方面给予申诉专员保障。申诉专员公署作为议会的组成部门，由议会选举产生，只对议会负责。申诉专员的任期为5年，可连选连任。申诉专员及由专员委托或授权的人在行使职权、制作报告的过程时不受任何诉讼程序约束，除非其行为是在非真诚的状态下做出的。申诉专员及由专员委托或授权的人不得在法庭或其他司法程序中以证人的名义提供其在履行本法职责过程中所获知的信息。

（2）公正（Fairness）。公正原则是申诉专员开展活动时必须遵守的最高法则。为了防止申诉专员在处理投诉过程中可能因政党身份而出现不公平的问题，法律规定担任申诉专员的人必须是无党派人士。

（3）保密。申诉专员公署必须对投诉人的信息保密。在协调处理的过程中，申诉专员也只能要求申诉人和所涉及的政府部门人员参加。不过，尽管《申诉专员法》规定了申诉专员的保密义务，但法律同时也赋予了专员为了使他的结论和建议更有说服力，可在其发布的报告中，披露其在履行职务过程中所获知信息的权利。

（4）免费。申诉专员不得收取申诉人任何费用。

（5）不属于辩护服务。

申诉专员对案件没有最终判断权，它不同于司法审查。申诉专员只能通过调查、建议和教育来促进政府提高服务水平，并保证行政程序的公平性。

3、申诉专员的管辖权

依据《申诉专员法》的规定，申诉专员的调查权范围只限于以下机构的行动和决策：第一，依照新斯科舍省的法律所成立的政府部门、机构、理事会和委员会及其工作人员；第二，依照《市政法》或者新斯科舍省中有关市政机构的法律所成立的市政机构及其工作人员。对于内阁的决定，经法院处理的事务，联邦政府及其部门、机构的决定，私人或私人企业的行为，省政府或省政府下属的市政府的选举、上诉途径的设置以及任何以皇家律师、皇家检察官或者皇家委员会的身份所作出的决定、建议、作为或者不作为，申诉专员公署并没有调查权。另外，如果个人所在的组织已经提交过申诉的，组织内的个人不得重复提起申诉。

由于法律并没有对失当行政行为的具体涵义作出规定，申诉专员在适用法律时有一定的灵活性。虽然《申诉专员法》第20条第1款规定了申诉专员应当进行调查的情形，但是所列举的情形也属于原则性的规定，最终是否受理仍然由申诉专员自由心证。也正是因为申诉专员拥有广泛的自由裁量权，随着申诉专员制度的发展，申诉专员不断扩大自己的职权范围，正如现任申诉专员Dwight L. Bishop所说：“申诉专员有许多传统的任务，但他的任务是随着社会的发展不断演变的。”一般说来，当申诉专员认为某些行为与自己的使命相符，有利于提高政府的服务水平，他们也会介入。从2008年开始，申诉专员公署除了处理日常申诉外，还参与对行政程序的解析，以帮助行政相对人在最短的时间内完成行政程序。自2011年开始，申诉专员公署开始对惩教署（Correctional Services）进行监督。申诉专员定期会见惩教署关押人员及其工作人员，听取关押人员的申诉，并尽量当场解决争议。大部分争议在申诉专员的协调下得到了解决。关押人员所申诉的事项集中在健康保障、饮食服务、财产丢失、信件丢失以及惩教署未提供其进行宗教信仰的资源等方面。

为了更及时地化解纠纷，申诉专员将介入时间提前至纠纷开始阶段，他们的工作程序类似于我们的诉前调解，在形成诉讼之前，先预设调解的程序。这种预防性措施起到了很好的作用。根据新省申诉专员公署发布的报告，自2004年以来，申诉受理量呈现出增长的趋势，但2013年申诉专员公署处理申诉2353起，相较2012年的2435起有所下降。2013年出现小幅下降的一个很重要的原因是申诉专员在接到申诉之前就已经介入纠纷处理。

三、申诉处理程序

1、调查程序的启动

（1）根据申诉人申诉。不论自然人或团体（不限于法人），只要认为新省的政府部门、机构、理事会和委员会存在行政程序不公或者认为自身没有公平地受到政府服务而利益受到侵害时，都可以提出申诉。申诉专员在处理申诉时，不是看申诉主体是否属于新省，而是考察新省的政府服务是否对其产生了影响。在申诉时，当事人必须向申诉专员公署提供自己的姓名、地址和电话；所投诉部门、权力机构或专业团体的名称；投诉详情；说明自己对解决该问题所做的努力；说明感觉受到了不公平待遇的理由及与投诉事件任何相关资料的复印件。值得提出的是，2010年，新省颁布《公共利益政府失当行政行为举报法》，该法为政府工作人员举报政府失当行政行为提供了法律依据。

申诉的方式可以多样，如书面文件、邮件、电话、传真或通过网站投诉，最常规的方式是去申诉专员公署进行投诉。

一般而言，申诉专员公署在启动调查之前会鼓励申诉人直接与其所投诉的机构解决问题。也就是说，申诉人应完成他们的上诉程序，如果他们没有上诉程序，则直接向该机构主管投诉。如果申诉人已完成此程序，并仍然认为自己受到不公平待遇，可以联系申诉专员公署。

对于申诉人在实际知悉相关决定、建议、作为或不作为发生一年后才提出申诉的，申诉专员公署可以拒绝开展调查。原因在于行政行为具有公定力，大部分国家都对提出申诉作出期限的设置。如在英国，受害人向议员提出申诉的日期不得迟于得知或可以得知（知道或者应当知道）不良行政发生后的12个月内。申诉专员认为情况特殊的，可以延长时间限制。

（2）申诉专员自行启动调查程序。申诉专员公署有自行启动调查的权力。当申诉专员发现政府的一些行为可能涉及到对公益的损害，即使没有申诉人申诉，他们也可以自行启动调查程序。另外，在对一般案件调查的过程中，如果申诉专员认为所调查的事项涉及到公共利益，除了给予申诉人回复外，申诉专员还可以自主决定是否开展深入调查。2013年，申诉专员就深入调查了一起针对Cumberland Regional Development Authority （CREDA）的申诉，原因是申诉涉及到公共财政的合理支出问题，而公共财政则与每一名新省人息息相关。

2、调查程序的开展

由于申诉专员自行启动调查程序的案件处理过程与有申诉人的案件处理过程类似。只有由于关系到公共利益，相比一般案件来说，所耗费的时间更长，动用的人力资源更多。以下的调查过程以有申诉人申诉的案件为蓝本。

（1）判断管辖权。在接到申诉后，申诉专员首先会搜集与申诉案件有关的材料，如果材料显示申诉事项超越了申诉专员的职权范围，[1]申诉专员公署不能开展调查。不开展调查并不意味着申诉专员的工作结束，申诉专员公署需要将不予以调查的决定及其理由告知申诉人以及与此决定有利益关联的人，另外，申诉专员公署还会推介申诉人向其他办公室寻求建议或帮助。在申诉专员接到的申诉当中，在三分之一左右的申诉不属于职权范围内。

（2）分类进行调查。如果案件属于申诉专员管辖权范围内，申诉专员公署将根据案件情况决定调查的程序。①提交行政复审机构。在申诉专员看来，为行政机关提供自我纠错的机会非常重要，另外，大部分行政争议可能是由于行政机关与相对人沟通不足或者在沟通中存在误解所造成的，这类纠纷只需要行政主体与行政相对人充分沟通即可解决，无需开展深入调查。针对这类纠纷，申诉专员会鼓励申诉人通过行政复审机构来解决争议。如果行政复审机构在8周内未解决纷纷，申诉专员将向行政首长发出建议函。大部分行政争议都在行政复审阶段得到了解决。

②开展调查。有些案件，需要申诉专员开展正式的调查。对于这些案件，申诉专员公署会仔细彻底地核查所有相关信息，申诉专员公署会根据核查的信息将案件分为申诉有理由的案件与申诉无理由的案件。对于申诉有理由的案件，申诉专员公署会向所涉行政机关提出建议并要求政府部门对建议做出回应。申诉专员还有权对回应内容的执行情况进行监督。在大部分情况下，申诉专员的建议会被政府采纳并履行。申诉专员在特定情况下，如果认为有必要，可以同时将对政府的建议报告提交给议会。对于申诉无理由的案件，申诉专员公署会向申诉人发一封关于最终调查结果的解释函，告诉他们为什么申诉专员不支持他们的申诉。

③调查终结。无论是提交行政复审机构复审的案件还是自行开展调查的案件，申诉专员公署只有在看到申诉人对案件处理情况的反馈信息，并对反馈信息进行审查后才能决定是否终结调查。

3、调查时间的限制及调查案件的分类

法律对申诉专员的调查时间做一定的限制，但是一般来说申诉专员在受理申诉后，会根据案件具体情况开展调查。他们将案件分为需要开展深入调查的案件和不需要开展深入调查的案件。对于案情比较简单的案件，对于解决程序没有什么要求，一般在一周内即可得到解决。但对于需要深入调查的案件，调查程序比一般案件更复杂，用于调查所花的时间也更长，可能需要1-4周甚至更长时间申诉问题才能得到解决。

需要深入开展调查的案件可以分为四类：第一类，由申诉专员自己启动调查的案件；第二类，政府工作人员及雇员对政府失当行为的举报的案件；第三类，对政府适当政策调查的案件；第四类，其它涉及公共利益需要开展深入调查的案件。

四、对申诉专员制度的评介

1、符合权力制约原则

自洛克与孟德斯鸠提出“权力分立”论与“国民主权”论后，立法、行政、司法三权相互制约，相互平衡。申诉专员公署即是立法权制约行政权较为软性的一种手段。

首先，申诉专员由议会选举产生，申诉专员公署属于议会的组成部门，他对行政主体的监督属于立法监督的范畴。

其次，申诉专员的监督不同于传统的立法监督。传统立法监督通过设置法律优先、法律保留等原则，并从人事任免上对行政主体进行监督，申诉专员的监督属于一种软性的监督方式。申诉专员公署并非执法部门，它不能直接对纠纷做出判断，它只能通过提出符合客观情况且合情合理的建议来促进行政机关解决行政失当问题。这种纠纷解决方式使行政主体与行政相对人有充分的沟通机会，从纠纷双方当事人冲突的解决角度上来说，无疑比司法监督更有效果。因此，也有人提出，与其说申诉专员制度是一种监督制度，不如说是促进官民互通的制度。

2、有利于完善行政法制监督体系

立法机关监督、行政机关内部监督与司法监督是行政法制监督的三架马车。立法从法律保留与人事等方面对行政进行监督，司法机关通过个案审查对行政进行监督。但随着行政权迅速扩张，积极行政、给付行政、合作行政的现象日益普遍化，行政权成为最活跃和最强有力的国家权力形式，行政立法范围越来越大，法律保留原则的虚置导致立法机关控制机能不足，同时行政立法的膨胀导致行政脱法律化现象严重，另外行政裁量的扩张导致司法机关合法性判断出现困境，我们亟需对传统行政法制监督模式进行改革。申诉专员制度作为软性的纠纷解决方法再结合传统监督方式，更能发挥监督行政的作用。

【注 释】

[1] 不属于申诉专员职权范围内的事项有（1）存在法定救济途径或申诉权，且不论申诉人是否使用过这些救济途径或提出过申诉；（2）申诉事属微不足道，琐屑无聊，无理取闹或非真诚做出；（3）申诉专员有考虑申诉事件的所有情况后，认为没有必要对申诉做进一步调查；（4）申诉人对他所申诉的决定，建议，作为或不作为已实际知悉超过一年才提出申诉；（5）申诉人对所申诉事项没有充足的个人利益；（6）申诉专员在平衡公共利益与受侵害人个人利益后，认为不应对申诉进行调查.

【参考文献】

[1] The Nova Scotia Ombudsman，Annual Report[R]. 2013.1.6.

[2] The Nova Scotia Ombudsman，Annual Report[R]. 2008.2.

[3] 王名扬.英国行政法[M].北京：北京大学出版社， 2007.197.