去编制，去“用工双轨制”之弊

编制的最大弊端在于“用工双轨制”，编内编外同工不同酬。这种制度性的不公实际上就是把人分成三六九等，这不仅会严重挫伤编外员工的劳动积极性，对编内员工也未必是好事。

1月15日，中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）中国人事科学研究院工资室主任何凤秋表示，今年重点要研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。

专家分析，之所以要研究编制创新改革，跟事业单位养老金改革相关。

据了解，目前事业单位养老保险改革已尘埃落定，我国大部分城市的事业单位已开始缴纳社保，但是却留有一个“死角”未解决：这次养老保险改革并未统筹考虑编内、编外人员，解决编内、编外“同工不同酬”的遗留问题。

事业编制的前世今生

所谓编制，主要是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，财政拨款的编制数额由各级机构编制部门制定，财政部门据此拨款。

换言之，一个单位录用多少人，是需要编制部门事先编好的，如果实际中不够，就再招编外人员来凑，但拨款是按照编内人员来确定的，编外人员的待遇自然也就没有保证，沦为单位内的“二等公民”。同样是编外“二等公民”，具体还不一样，比如央视，有台聘，有部门聘，有栏目聘，还有更多的是劳务派遣。

无论是行政编制还是事业编制，沿用的始终是计划经济的人员管理方式，是真正的最后一个“计划”。

编制管理发展到现在，在事业编制单位里，无编人员很多是有编人员的数倍；即便是在政府机关，除了行政编制的公务员，近些年也多了很多无编的政府雇员。编制管理严重脱离实际工作需要，本身说明这个“计划”计划得并不好；它甚至已经演变为一种特殊的身份，与待遇和福利直接挂钩，与工作能力无关，与工作负荷无关，与工作表现无关。

张红（化名）在北京某大学的行政岗位工作了近10年，没有事业编制的她以劳务派遣的形式工作，并且没能参加机关事业单位工作人员养老保险制度改革。“虽然同在一个办公室，但编内人员享受的涨工资和职业年金与我无关，不仅在收入方面有差距，而且还难以享受到编制内员工完整的福利待遇，如落户口、评职称等，得不到平等的机会。”

其所在的高校行政岗位人员由编外和编内两部分组成。据她透露，编外的行政人员有10多人，编内的有10多人，将近对半分。

“从目前的情况来看，编外人员多的单位有的占到一半，少的可能也有20％到30％左右。”国家行政学院教授竹立家经过统计得出。

编制到底有多重要？首先面临的是钱的问题。对于事业单位来说，编制是岗位设置、核定收支和财政给着不小的差别。

更让编制外人员“眼红”的是，编制能够解决很多钱解决不了的问题，比如户口。

编制改革本质是对人的改革

有评论指出，我国事业单位问题的症结正在于竞争淘汰机制的缺乏而染上的惰性，进而无法为社会提供让人满意的专业服务。

但是，编制创新改革究竟该如何改？将以怎样的模式取代现有的编制管理？

对此，中国人民大学公共管理学院教授杨宏山认为“目前来看，无论从政策层面，还是在实践中，具体内容都很不清晰”。

相关专家指出，取消高校、公立医院的事业编制将有助于解放这些单位的活力，优胜劣汰的机制也将顺利生成，使得那些“尸位素餐”的事业单位，将被淘汰出局；而那些效益好的事业单位，则将真正在社会上承担独立的法人资格，在社会有需要的时候，多设岗、多聘人，从而得到发展壮大。

实际上，编制的最大弊端在于“用工双轨制”，编内编外同工不同酬。这种制度性的不公实际上就是把人分成三六九等，这不仅会严重挫伤编外员工的劳动积极性，对编内员工也未必是好事。可以想象，由于编制的存在，无法形成良性的竞争和激励机制，编外员工无动力，编内员工无压力，双方都不太可能尽职尽责，充分发挥自己的聪明才智，这样就会造成内耗，导致公共服务效率的低下。

种种怪象也由此而生。比如一些事业单位本来并没有承担多少公共职能，但由于有财政拨款，所以习惯于招聘大量的“临时工”，将公共职能“转包”，出了事一推了之，事业单位成了“财政养懒汉”的地方。前段时间，某事业单位，几十个人一个月的工作仅仅是“救一只鸟”，便是最极端的例子。再比如编制腐败也是突出现象。有了编制相当于进了保险箱，且没有那么大的考核压力，所以编制很容易异化为掌权者手中的牟利工具。

编制改革本质上是对人的改革，破除附属于编制之上的身份差异。资料显示，目前我国3100多万事业在编人员中，大约有800万是医院工作人员，高校职员的占比也较大。

改革启动后，将涉及上千万人的利益。取消这上千万人的编制，让这些劳动者回到按劳动价值公平取酬或许有阵痛，但能释放更多人的活力，实现更普遍的公平。

破除不公才是根本

其实，高校、公立医院不纳入编制管理的说法并非第一次出现，而北京则是第一个“吃螃蟹”者。

2015年5月，北京市发布的《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》中明确提出，对现有高等学校、公立医院等，逐步创造条件，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。

据了解，目前北京高校针对编外人员普遍采取“备案制管理”，即如果一所高校有800个编内人员，500个编外人员，那就需要备案1300个职工岗位，并以此为基础做财务预算。

“备案制”目前各个高校都在做，只要用人肯定需要备案，但这只是一个框架式的方案，更细节的内容仍然需要在改革的试点和探索中发展出一套新的管理规范。”专家说。

北京市编办相关负责人表示，相关部门近年来一直在试图逐步缩减编制，但并没有收到较好的效果。

无独有偶，2015年6月，广东省深圳市也作出相关规定：公立医院不再实行编制管理，3年内3万名医生将与编制脱钩。

从养老保险来看，编制内外逐步统一的趋势是较为明显的，编制内人员“只领不交”的时代即将成为过去。

但是，有专家评论道，无论哪一种方式都需要公共财政予以补贴和保障，如果公共财政投入不足，事业单位只能提高向公众收费的标准，由此或会加剧“看病贵”“上学贵”的难题。

因此，公立医院、高校取消事业单位编制的改革进程中，政府的投入保障功能非但不能弱化，反而必须继续加强，以此强化事业单位的公益属性。

其实，早在2004年，日本政府开始对全部国立大学进行法人制度改革，让各大学从吃“皇粮”的行政机构转型为市场化的运营法人。

“他们的做法也面临着很大的阻力，但最终这样选择，就是认定了靠政府办大学不是好的政策。”中国教育科学研究院研究员储朝晖说。

在西方国家，高校也很少有编制。“美国等高等教育发达国家的大部分私立高校选择采取更多形式的融资手段，而且国外高校的教育捐助系统也要发达得多，这保证了他们的资金来源。国内高校则很难做到这点。”专家说，要想大范围、大幅度地提升教师收入，高等教育必须作出一系列改变。

据正在国外访学的西南某高校教师徐腾飞观察，缺乏良好的学术氛围和行政服务，是很多科研人员回国的最大禁忌之一。

毫无疑问，将高校和公立医院事业编制取消的改革是大力度的。尽管现在还只处于探讨阶段，不过可以肯定的是，这种改革必然会是未来改革的重点，让一批事业单位脱离体制，既是一次机遇，也是一次考验。

编制改革倘若只是简单地把某些行业、部门排斥于编制管理之外，而不从制度层面确保公平、平等，极有可能新瓶装旧酒，矛盾依旧，甚至因管理粗放衍生其他负面效应。

因此，编制改革的着眼点和着力点还是要在治本上做文章，拿出壮士断腕的勇气和魄力向既得利益宣战，打破身份壁垒、消除群体不公，编制迷信、编制不公以及寄生在编制管理领域的权力寻租等现象也就迎刃而解。

（《法治周末》2016.2.3、《山东商报》2016.1.27等）