王寰安

2011年11月以来，以《关于实施国家民办教育综合改革试点，加快教育改革与发展的若干意见》①该文件被俗称为温州民办教育“1+9 政策”文件，由《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，及9个涉及“分类登记管理”、“民办教师队伍建设”、“财务管理”等方面的配套政策文件组成，后来历经一年的不断完善，在原来十个方面的基础上，就金融支持办法、最低工资指导线、会计核算办法、社保补充规定等方面进一步细化明确，形成了最新的民办教育“1+14 政策”文件。参见：温州市委、温州市人民政府：《关于实施国家民办教育综合改革试点，加快教育改革与发展的若干意见》，2013年8月26日。（以下简称《意见》）发布为标志，温州掀起了一场规模宏大的民办教育体制改革运动，政府从法人登记管理、财政扶持、融资政策、队伍建设、产权属性、合理回报、税费优惠、土地政策、法人治理等十几个方面对民办教育制度进行了顶层设计和系统改革，以打破民办教育受到的各种政策障碍和体制束缚，为民办教育提供平等的发展环境。改革主要以民办学校法人属性改革为突破口，采取法人分类管理办法，将营利性民办学校界定为“企业单位法人”，完全按照企业标准对待，将非营利性民办学校界定为“民办事业单位法人”，享有与公办学校平等的用地和税费优惠、教师身份待遇、财政奖补、学生扶助等支持政策。同时，完善包括所有权、收益权、转让权等在内的民办学校产权。本文关注上述体制改革对民办学校办学行为产生的实际影响。具体地：基于特定竞争环境和拥有较完整产权的民办学校，如何形成一套有效的治理机制？ 为使教育资源配置得到“优化”，学校发展出了哪些有效的方法或措施？ 学校产权和外部竞争条件对于学校治理而言孰轻孰重？ 进一步，如何总结温州民办教育体制改革的经验？这些经验中是否包含具有普遍推广价值和意义的重要内核？

本文主要以改革期间新建并在短时间内取得显著绩效的一所民办学校——温州翔宇中学为案例来进行具体分析。温州永嘉县民办教育起步较早，但发展较为滞后，层次较低，缺少优质的民办学校。2012年11月，利用温州民办教育综合改革试点时机，永嘉县政府决定把政府正在投资兴建的瓯北高级中学打造成全国一流的高端精品民办特色学校，面向全国公开招标办学主体。经过两轮竞选，永嘉县政府最终确定翔宇教育集团为瓯北高级中学办学主体单位。翔宇教育集团成立于1999年，是由上海翔宇实业投资集团有限公司投资的民办教育集团，董事长为翔宇集团董事长王玉芬，总校长为卢志文。集团当前旗下共有11所学校，地跨江苏、湖北、浙江三省，师生员工5万余人。2013年1月，永嘉县政府与翔宇教育集团正式签约，根据双方协议约定：政府提供校园场地和校舍基建，并供给配套政策；教育集团承担办学责任，负责校园装修维护、学校师资和管理团队组建以及学校运营中的一切事务；第三方评估办学质量，作为决定项目后续走向的参照，实现“管办评”三方分离。2013年4月28日，温州翔宇中学（下称“翔宇中学”）获批成立，同年9月1日正式开学。学校实施全日制初、高中教育，现有初一、初二学生1600 人，高一、高二学生1300 人，专任教师221 人，职工165 人。学校创办几年来，凭借灵活的办学机制、日渐领先的办学业绩，以最短的时间获得了社会各界广泛的认同，成为温州民办教育的亮点。

一、相关的理论分析

治理概念最早由美国经济学家伯利（Berle）和米恩斯（Means）在20世纪30年代提出。伯利和米恩斯认为，随着现代股份公司的发展，职业经理逐渐替代所有者行使企业经营职能，企业所有权与经营权出现分离。由于所有者和经营者之间的利益目标不一致和非对称信息的因素，经营者可能凭借手中权力侵犯所有者利益，产生诸如盲目扩大在职消费、虚报成本、进行过度风险投资等代理人问题。因此，有必要设立治理机制，对经营者的活动加以约束，以克服经营者牺牲所有者利益而追求自我私利的问题。所谓的企业治理机制，是指所有者对一个企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排。①林毅夫等：《现代企业制度的内涵与国有企业改革方向》，《经济研究》1997年第3期，第3-10页。在如何建构有效的治理机制上，存在两种基本观点：产权论和市场竞争论。产权论认为，明晰的企业产权是形成有效的企业治理机制的基础。只有明确企业财产所有权和剩余收益权的归属，才能为企业塑造终极负责人，为监督经营者提供激励，在此基础上形成有效的企业治理机制。②张维迎：《所有制、治理结构及委托—代理关系——兼评崔之元和周其仁的一些观点》，《经济研究》1996年第9期，第3-10页。因此，产权论强调把产权激励和所有者监督作为企业治理的基本手段，主张在企业内部通过合理配置控制权包括界定股东权力、董事会功能和结构，以及建立激励约束机制等实现对经营者的约束。市场论者则认为，产权明晰只是增强了对所有者的激励，但是未必能转化为企业经营绩效的提高，这种提高还需要有效的市场竞争条件①林毅夫等：《国有企业改革的核心是创造竞争的环境》，《改革》1995年第3期，第17-28页；刘芍佳：《超产权论与企业绩效》，《经济研究》1998年第8期，第3-12页。。大量的实证研究也表明，企业私有化并不必然带来企业效益的提高，企业效益主要与其所处市场的竞争程度有关②刘芍佳：《超产权论与企业绩效》，《经济研究》1998年第8期，第3-12页；林毅夫等：《充分信息与国有企业改革》，上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2014年版第89-108页。。市场竞争的治理作用体现在：首先，市场竞争使企业面临优胜劣汰的生存压力，企业如不改善经营绩效，它将面临死亡和淘汰，代理人也将被替代，因此企业要生存发展，就要不断创造有利于提高效益的治理机制③刘芍佳：《超产权论与企业绩效》，《经济研究》1998年第8期，第3-12页。。其次，市场竞争可以有效缓解企业治理中的非对称信息问题。经营者拥有企业经营中的生产、销售、管理、收支等各种真实信息，而所有者由于不参加实际经营，因而无法获得相关的信息，这是经营者能够损害所有者利益的重要条件。如果不解决这种非对称信息问题，即使企业产权再明晰，经营者依然能够损害所有者利益。④林毅夫等：《现代企业制度的内涵与国有企业改革方向》，《经济研究》1997年第3期，第3-10页；林毅夫等：《充分信息与国有企业改革》，上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2014年版第106-108页。在一种充分竞争的市场环境中，企业之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本，将企业的实际利润水平或成本水平与平均利润或平均成本进行比较，即可以使企业经营状况的信息得到充分反映，所有者据此对经营者进行奖惩可以实现两者的激励相容。⑤林毅夫等：《国有企业改革的核心是创造竞争的环境》，《改革》1995年第3期，第17-28页；林毅夫等：《充分信息与国有企业改革》，上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2014年版第57-59页；Bengt Holmström.Moral Hazard in Teams［J］.The Bell Journal of Economics，1982，13（2）：324-340.

与企业类似，学校也存在“两权分离”现象，即学校出资者并不直接经营管理学校，而是委托职业校长进行专业化经营管理。由于校长在学校办学理念和目标定位、教育教学创新、教师激励约束等方面承担着重要的职能，因此校长的能力和行为对学校发展起着至关重要的作用⑥Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.。但是，由于校长和出资者的利益目标并不一致，因此校长也可能背离出资者利益行事，从而也必须构建相应的治理机制对校长行为进行有效约束⑦James M.Ferris.School-Based Decision Making—A Principal-Agent Perspective.Educational Evaluation and Policy Analysis，1992，14（4）：333-346；Kurt De Wit，Jef C.Verhoeven.Stakeholders in Universities and Colleges in Flanders.European Journal of Education，2000，35（4）：421-437.。但是，与企业不同的是，学校通常属于非营利组织，出资者并不享有或者只享有部分学校所有权和剩余收益权⑧按照汉斯曼、Newhouse 和Frank 等的解释，非营利性产权是为了解决诸如教育、医疗等复杂服务交易中生产者利用非对称信息欺骗消费者进行不当谋利的问题，非营利性可以减少生产者这样做的激励，并将收益集中于额外的产品质量改进。参见：亨利·汉斯曼：《企业所有权论》，北京：中国政法大学出版社，2002年版第340页；Newhouse，J.Toward A Theory of Nonprofit Institutions： An Economic Model of a Hospital.American Economic Review，1970，60（1）： 64-74；Frank，R.，D.Salkever.The Supply of Charity Services by Nonprofit Hospitals： Motives and Market Structure.Rand Journal of Economics，1991，22（3）：430-445.。非营利性给学校治理带来的一个重要问题是，在学校产权归属不明或者剩余激励不足的情况下，谁来对校长进行有效的监督呢？ 因此，基于产权论的角度，一些学者认为，相比营利性组织，学校等非营利性组织将存在更多的低效率现象，例如范围更广的偷懒现象，管理者将使用潜在利润以获取更大的非现金效用等。⑨R·科斯：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，2000年版第79、227页。然而，汉斯曼等的研究发现，非营利组织的治理问题并不像想象的那样严重，营利和非营利组织效率差异其实很小⑩亨利·汉斯曼：《企业所有权论》，北京：中国政法大学出版社，2002年版第346页。。他以美国医院市场为例，尽管营利性医院在20世纪60年代开始出现，以重视管理和经营为特征，但是非营利性医院并没有因为营利性医院的进入而受到任何影响，市场份额反而有所增加。汉斯曼主要从市场竞争的角度进行解释。他认为，当非营利组织处于竞争性的市场环境时，它们能够采用营利医院所采用的管理技巧，不断降低成本，提高企业的效率。①亨利·汉斯曼：《企业所有权论》，北京：中国政法大学出版社，2002年版，第347页。因此，生存竞争可以有效约束非营利组织管理者的行为，降低代理成本②亨利·汉斯曼：《企业所有权论》，北京：中国政法大学出版社，2002年版，第30页。。类似的观点也存在于Lora cohen-Vogel、丘伯和泰利·默等对学校治理影响因素的研究中。在学生和家长可以选择学校的情况下，学校为了留住他们，会积极回应学生和家长的教育需求，在这种情况下，学校将会变得更有效率和创新性，学校官僚化职能会被有效降低。而在传统的公共教育官僚系统中，学校缺乏有效的激励机制，因为向学校分配的经费没有和它们提供的服务质量之间建立联系，公共教育机构仅对政策制定者和政府官员而不是服务接受者的偏好负责。③Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.因此，学校以何种形式进行组织，运行是否成功，在很大程度上反映了其所处的制度背景。美国的私立学校之所以比公立学校的运作更有效率，其原因在于它们拥有更多独立于外部科层制体系控制的自主权。④约翰·E·丘伯、泰力·M·默：《政治、市场和学校》，北京：教育科学出版社，2003年版第26-27页。

二、产权安排与内部治理

按照温州市民办教育综合改革后的分类，翔宇中学属于在民政部门登记管理的非营利性民办事业单位法人。从学校资产构成来看，翔宇中学资产分为两个部分：一部分是政府前期基础建设投资，包括学校建设用地、校舍及其附属配套工程，资产总额为4.7 亿，产权为国有。根据双方协议，翔宇教育集团以租赁方式进行使用，租赁期20年，办学前三年为零租金，第四年开始，每年租金为人民币500万元，以后逐年递增50万元。另外一部分就是翔宇教育集团后续的学校基建项目、建筑物装修、实验实训设备配置、师生教学生活和办公等用具的购置等的投入，这部分投资金额约为5000万元。根据《文件》的相关规定，翔宇教育集团对这部分资产享有的权利包括：（1）所有权。翔宇教育集团作为出资者，享有对这部分资产的所有权以及资产的转让、继承和赠与权利。在学校终止清偿时，翔宇教育集团可以从剩余资产获得按不高于经确认的开办金额返还。（2）收益权。举办者可以在扣除办学成本，预留学校发展基金以及其他相关费用后从办学结余中提取一定比例的奖励经费，年奖励金额可按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2 倍（12%）计算。但是，根据了解，学校目前（并不排除以后）并无盈利打算。（3）使用权。对学校国有资产和自有资产的占有、支配和使用权利。

然而，作为学校所有者，翔宇教育集团不能直接经营管理学校，而是委托职业校长进行专业化经营管理，因此，翔宇中学也面临着如何设立治理机制来防范校长机会主义行为的问题。根据治理理论，信息不对称是学校治理问题产生的重要根源。为了有效约束校长的行为，学校所有者有必要加强对校长的监督，通常可以采取在学校内部组建特定的机构和委派相应的人员代表来进行。董事会是包括企业、学校等在内的各种组织普遍采用的内部治理机制。按照翔宇中学的章程规定，翔宇中学内部治理实行董事会领导下的校长负责制模式，学校的主要权力机构包括董事会和校长。董事会是学校的最高决策和监督机构，翔宇教育集团享有推荐理事的权利。目前，董事会成员共五人，除董事长为王玉芬外，其他四人都是直接负责学校运营事务的翔宇中学校长和副校长，这四人都没有资金投入。董事会的权力包括：（1）制订和修改学校章程、规章制度；（2）聘任或解聘校长；（3）审批学校的发展规划，批准年度工作计划；（4）筹措经费及审核年度财务预、决算方案，增加或减少办学资金的方案；（5）决定教职工的编制定额和工资标准；（6）决定学校合并、分立、变更、终止方案；（7）学校内部机构设置。按照规定，董事会会议一般每年召开两次，董事会全体会议必须有一半以上董事出席才能举行。董事会议实行一人一票制，董事会作出决议，必须经全体董事的过半数通过，其中聘任和解聘校长、制定和修改学校章程等重大决议须经全体董事的2／3以上通过方为有效。校长是教学和行政的总负责人，对董事会负责，具体职权包括：（1）执行学校董事会的决定；（2）实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；（3）提议聘任或解聘应由董事会聘任或解聘的管理人员；（4）聘任和解聘应董事会聘任或解聘以外的学校工作人员，实施奖惩；（5）组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；（6）负责学校日常管理工作；（7）学校董事会的其他授权。

从上述权力配置可以看出，翔宇中学内部决策权力实际上划分为两部分：一部分是由董事会掌握的学校重大决策、批准和监督权力，被称为决策控制权力；另一部分是校长掌握的日常决策、提议和执行权力，被称为决策经营权力。①尤金·法马、迈克尔·詹森：《所有权、控制权与激励——代理经济学文选》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2007年版第168-169页。按照法马和詹森的观点，这种决策权力划分可以形成一种组织内部的决策科层控制模式，使代理人难以采取有利自己、损害所有者利益的行动。②尤金·法马、迈克尔·詹森：《所有权、控制权与激励——代理经济学文选》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2007年版第176页。特别是由于所有者和经营者风险责任不对称等特点，这种内部决策权力配置可以对一些重大决策进行预控，避免代理人恶意经营给所有者造成重大损失。

然而，上述治理机制的有效性面临以下几个重要因素的制约：首先，翔宇中学所有者目前并不追求投资收益回报率，同时也不享有学校办学积累的所有权③按照《意见》，登记为民办事业单位法人的学校清偿后的剩余资产可按不高于经确认的开办金额返还出资人，仍有结余的，可视情况奖励出资人或继续用于非营利性教育事业。参见：温州市委、温州市人民政府：《关于实施国家民办教育综合改革试点，加快教育改革与发展的若干意见》，2013年8月26日。，这种产权残缺会在很大程度上降低所有者监督校长的内在积极性。其次，从董事会的结构来看，除了董事长外，其余几名既是董事会成员，又是学校高管成员，这种双重身份使他们很难进行有效的自我监督，同时，他们在学校的利益较少，也缺乏足够的监督激励。第三，即使董事长想认真履责，也会面临两个重要的困难：一是由于其缺乏学校经营的专业背景，因而很难实施有效的决策控制④Andrew D.Sparks 的研究发现，虽然名义上校长由董事会聘任，并对董事会负责，但是在实际中，如果学校董事会成员缺乏很强的学校运营的专业背景，这时他们往往指望校长的领导和指引，并会将很多决策权留给校长。参见：Andrew D.Sparks，Evolving Charter School Governance in a Complex accountability environment.Doctoral Thesis of University of Pennsylvania，2009 ：21，29.；二是除非董事长亲自参加学校经营管理过程，否则在监督中会面临很强的非对称信息和高昂的监督成本。

上述因素的存在意味着学校所有者将很难对校长管理层进行有效的决策控制，从而容易引发学校的内部代理人问题。但是，根据我们的了解，上述问题并没有在翔宇中学出现。根据学校负责人的介绍，在该校的运营中，董事长作为所有者，对身为经营者的学校管理团队“充分信任”，除了在学校办学方向、投资等一些重大决策上会把关外，基本不干涉学校的教育教学和运营事务。从建校至今，由于自身经营工作繁重，董事长除了在建校初期亲自参与学校园林设计来过学校外，平时很少光临学校，因此很难参与对校长管理层的监督和控制。这里的问题是，在决策控制能力受到诸多不利因素影响的情况下，董事长如何凭借“信任”来维持一所大型学校的运营，或者说学校依靠什么机制来防范校长们的机会主义行为呢？

三、办学竞争与外部治理

在内部治理机制难以奏效的情况下，翔宇中学只能借助某种外部治理机制来解决内部代理人问题。一种可能的方式是翔宇教育集团总部从外部对翔宇中学进行监督，但是根据我们的了解，总部除了定期对各分校进行校园安全和财务纪律等规范检查外，各分校在办学和财务上均维持独立运营。更重要的是，与内部董事会相比，集团总部监督面临的困难有过之而无不及。另一种可能的方式是政府的外部监督。在翔宇教育集团与永嘉县政府的合作办学协议中，双方曾约定如因学校教育质量低下、管理混乱造成恶劣影响，一年内出现两次以上责令整改仍达不到要求的，永嘉县有权终止合同并收回校舍。但是，上述措施仅仅是保底性的，还无法确保翔宇中学“高端一流”的办学目标实现。

在对翔宇中学调查的过程中，我们发现学校面临的外部办学竞争充当了一种有效的学校治理机制。与公办学校具有稳定的财政经费投入保障不同，民办学校必须完全依靠自己筹措经费以维持生存和发展，因此必须真正面对外部的办学竞争。随着温州民办教育体制改革的推动和民办学校平等办学权利的逐步确立，公办、民办学校办学分割的局面开始打破，统一的教育市场开始形成：首先，有效学校①这里的“有效学校”是指享受新的民办教育政策和优惠条件的民办学校和传统的公办学校。数量在不断增加。截至2014年10月，全市参加分类登记的民办学校416所，其中登记为民办事业法人376所，占全市民办学校（包括幼儿园）总数的25%，学生数占47%，登记为企业法人40所。同时，2013年9月以来，政策利好带来了教育投资的增加，全市新增学校114所，其中普通学校72所，培训机构42所，其中改善办学条件或新建项目投资额在1000万以上的学校和项目达21个。其次，教师人员市场逐步形成。按照温州新的教师政策，凡具有教师任职资格、参加人事代理的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，同时，民办学校教师的职称评审、业务竞赛、评优评先、培训等也纳入同等标准。公办学校与民办学校教师身份待遇的同等化打破了传统的公办学校与民办学校教师的二元结构，实现了教师由身份管理向岗位管理转变的自由流通。截至2014年10月，民办学校教师已参加人事代理5710 人，已参加事业单位社会保险2991 人。全市117所民办学校与公办学校结对，公办学校教师支教民办学校累计达1158 人。

统一教育市场的形成对翔宇中学办学产生了重要的竞争压力：（1）生源竞争。生源是学校办学的“底线”要求，也关系到学校生源质量的高低和所获经费的多寡。在学生具有充分选择权的情况下，学校办学声誉、教育质量和学费标准等将成为学生选择的主要依据。按照目前浙江省的招生政策，除了高中阶段有跨区限制外，民办学校均可以面向全省自主招生，因此民办学校之间、民办学校与公办学校之间存在激烈的生源竞争。根据了解，近些年，永嘉学生外流现象严重，全县每年有1000多人流向邻县（市）学校，近500多个家庭为追逐优质教育资源到温州市区购房外迁。按照翔宇中学与永嘉县政府的协议，翔宇中学总体上面向社会自主招生，但要确保本县户籍的在校生高中段比例不低于60%、初中段不低于50%，同时按政府要求承担部分永嘉籍公费生培养任务。但是，这种协议仅对翔宇中学构成单方面约束，并不对学生选择构成约束，在其他公办、民办学校可以自主招生的情况下，翔宇中学面临更大的招生压力。（2）师资竞争。学校教育教学质量主要依靠优秀师资来维持，因此翔宇中学必须通过各种措施包括提供更高的薪酬待遇、更好的工作条件等来吸引优秀教师。目前翔宇中学引进教师主要包括三种渠道：永嘉县范围内招聘的公办教师（保留公办编制，合同期满可回原单位任教②按照翔宇教育集团与永嘉县的合作协议，翔宇中学从永嘉县范围内招聘的公办教师数不得超过学校在职教师总数的1／3。）、优秀毕业生和县外名师以及翔宇教育集团外地分校调来的教师，三者各占1／3。所有教师的聘用都由校方独立考核决策，教师工资也都由学校承担。为了吸引优秀师资，翔宇中学给教师开出的年薪条件为高中教师20万-30万，初中教师10万-20万，平均达到20万。根据学校负责人介绍，学校教师待遇条件主要参考了温州当地教师工资水平状况，同时也适当考虑了本校教师的工作量和要求。

上述办学竞争为学校治理提供了三种重要机制：（1）经营绩效显示机制。办学竞争会汇集大量的利益相关者包括学生、家长、教师、教育投资者等的选择信息，并最终形成市场公认的学校平均招生率、升学率、优秀师资引进率和办学利润等指标信息，借助这些指标能够较准确地衡量学校的办学绩效和经营管理水平，从而有效缓解内部董事会监督中的非对称信息问题。这里尤其以办学利润最重要。教育市场竞争意味着学校在生源和师资两个市场上均没有垄断权力，学校基本上是既定教育服务和生产要素市场价格的接受者。在这样的条件下，教育服务质量和价格具有竞争力是学校生存和发展的一个必要条件，而这种竞争力的高低在很大程度上取决于校长对学校经营的好坏。因此，充分竞争的教育市场使得校长的经营管理水平与学校的办学利润水平相一致，从而大大简化了对校长经营管理的评价。（2）代理成本约束机制。校长的机会主义行为会给学校增加额外的代理成本，但是在实际中准确识别这种代理成本却非常困难，校长完全可以将他的在职消费、超额福利等计入正常的办学成本中去，因此单纯依靠内部的财务审计很难进行有效监管。但是，办学竞争的存在意味着学校存在十分有限的利润空间，因此，校长的代理成本扩张不可能超过有限的利润空间，否则将危及整个学校的生存和校长的职位。根据调查，尽管翔宇中学的办学层次已经超过温州的一类水平，但是激烈的办学竞争仍然使得学校的经费收支处于紧张状态。以2014年为例，翔宇中学的办学收入（学费收入）约为6000万元，但是学校优质教育服务的提供，尤其是优秀师资引进给学校带来了较高的办学成本，目前仅教职工人员成本就占到学校总收入的90%以上（一般公立学校的比例约为70%）。因此，目前学校运行仍处于亏损状态，不足部分由翔宇集团借款提供。学校这种财务硬约束使校长难以将代理成本转嫁到学校办学成本中去。（3）职业声誉机制。在能够低成本地对校长的经营绩效进行评价的基础上，学校就能依据校长的实际表现来做出是否聘用以及相应薪酬标准等决定。根据我们的了解，翔宇中学对校长和副校长均采取聘用制度，聘用依据主要参考他们以前在公办学校或其他翔宇学校工作的经历和表现，以后也将定期对他们的表现进行考核以决定其后续的人事安排。在这个过程中，被证明有能力和对学校负责的校长人员，会被高薪聘用；反之，经营不善就被替换，并且其薪酬将降低，甚至面临失业威胁。这样，基于对自身未来职业声誉价值的追逐和珍惜，校长会主动约束自己的机会主义行为。

办学竞争机制使两权分离条件下所有者与校长之间激励不相容变成相容，并推动翔宇中学一系列教育教学和管理创新行为的产生。为了吸引生源，翔宇中学主要在提高教育服务质量上下足工夫。一方面，学校以翔宇教育集团为依托，发挥自身在教育教学上的优势。在课程上，学校为学生开设了大量选修课，总共达五十多门。高中阶段，为适应浙江省新高考科目选考政策，学校实行了全面走班，分层分类教学，引进泰思考试的TAST 考试技术，通过配置性考试分析学生的优劣势，帮助学生进行科学选科。在教学上，实施“理想课堂”，由教师先提供导学点，让学生自主学习和讲述，教师进行点拨，实现“教师少讲，学生多讲”，有效提高学生的学习效率。另一方面，学校充分研究家长和学生的教育需求，提供“精细化服务”。学校的思路是“底线+创造”，底线就是保证学生在校衣食住行的基本配备，这是所有学校必须做到的，“创造”就是在底线基础上给学生提供更优质的细分服务，例如校园美化、多样化饮食、便利的生活设施、细致周到的关爱、浓厚的校园文化等，让家长和学生觉得物有所值。例如，为了给家长和学生留下与“高品质”学校相符的印象，学校前期不惜斥资2000万元进行大规模内部园林建设和绿化，后期每年花费20万元用于花草维护。学校也积极开发创建蕴含丰富文化底蕴的校园环境，斥资200万建立了藏品丰富、种类齐全的昆虫和海洋贝类博物馆，并将培育学生良好品性、文化底蕴和自主能力的隐性课程融入学校的建筑命名、绿化设计和宿舍管理之中。

同时，为了解决办学成本过高的问题，学校通过优化内部管理来降低非必要性办学成本。一方面，学校实行内部精细化管理，建立严格的成本支出规范，将成本控制落实到细节。例如，普通办公打印严格限制单面打印和彩打，矿泉水容量大小需要根据会议时间长短相应配备等。另一方面，学校不断创新内部管理流程以最大化降低管理成本。例如，在后勤管理上，教师只需要在教师信息群里发布办公设备故障信息，学校维修人员就可以直接抵达，而无需通过后勤部门繁琐的报修流程，这样不但可以大大提高工作效率，而且可以最大化减少学校的非必要性人员配备。在管理决策上，学校充分发挥教职工参与的积极性，打破传统的“自上而下”的科层模式，灵活地将“自上而下”和“自下而上”相结合，从而提高决策的灵活性和高效性。例如，建设学校自然博物馆的想法是由一名学校员工提议的，学校领导觉得这有助于培养学生的自然科学素养，于是马上同意斥资兴建。

经过一年多时间，翔宇中学取得了显著的办学绩效：一是遏制了当地学生外流。该校以最短的时间获得了社会广泛认同，2014年秋季初中部计划招生630 名，报名参加面试的学生高达5000人。二是引进了团队人才。翔宇中学引进了100多名优秀教师到永嘉工作，其中特级教师2 名、高级教师40 名，实现了永嘉有史以来最大规模的教育人才引进。三是节省了财政资金。根据永嘉教育局测算，如果当时没有引入优质民办教育，而是再办一所同等规模的公立学校，该校每年财政投入不低于4000万，办学水平最多达到当地的二类水平，而现在则是超一类水平。

四、基本结论和建议

通过翔宇中学案例分析，我们发现了一种通过教育市场竞争实现学校有效治理的基本模式。在这种模式中，生源和教师市场构成民办学校发展的重要环境，并给学校施加了强大的办学压力。办学竞争可以从两个方面促进学校的有效治理：第一，办学竞争可以直接发挥利益相关者的选择功能。民办学校只有持续不断地吸收优质生源、师资、更多的经费投入等，才能获得良好的发展，因此，学校办学必须要考虑利益相关者的利益，学校的发展前景也有赖于对他们利益要求的回应质量，否则，学校就会面临资源枯竭和生存危机，从而对学校校长经营管理产生极强的间接约束作用。与内部董事会相比，这种利益相关者的监督效率更高，主要原因在于利益相关者的选择会涉及自己的切身利益，因而会进行严谨的评价和决策，同时这种监督不是经由某种公共程序或法律机制，而是通过非正式的利益相关者的“用脚投票”，因而实施成本较低。第二，办学竞争会积累大量的利益相关者的选择信息，并最终形成市场公认的招生率、优秀师资引进率、办学成本和收益、办学声誉等指标信息。借助这些简单的指标信息，董事会可以较容易地对校长经营管理水平和责任心状况进行评价，从而缓解非对称信息问题。

因此，办学竞争可以在很大程度上替代学校内部治理机制功能，大大减轻董事会的管理压力，同时，董事会也可以借助办学竞争形成的公开指标信息对校长管理层进行监督和评价，从而保证学校内部治理过程的透明性、客观性和低成本，进而可以客观和明确地对学校管理层实施奖惩。由此，民办学校治理获得了能够实现对于学校管理层监督的外部环境。实际上，这种必要的办学竞争条件，就是民办学校治理的首要条件和基本机制。我们可以称之为学校外部治理机制或者利益相关者通过教育市场对学校经营管理者的间接控制。从学校有效治理的角度出发，温州民办教育体制改革的贡献在于破除了民办教育发展的歧视性体制束缚和政策障碍，促进了统一教育市场的形成，从而为学校治理塑造了有效的外部办学竞争环境。

翔宇中学案例也为公立学校治理改革提供了重要的启示。目前，我国很多公立学校正在大力进行以学校章程、理（董）事会等为主要内容的治理机制改革。这种改革的目的十分明确，就是通过建立这种新的制度或机构来健全学校内部的决策和监督机制，从而更有效地约束校长管理层的行为。但是，根据本文的分析，有效的学校治理的基础不在于内部治理机制，而在于充分的外部办学竞争环境。对于学校而言，如果没有外部办学竞争，理事会依然获得不了学校经营管理的充分信息，也解决不了对校长管理层的有效约束问题，学校治理问题就依然不可避免。因此，我国公立学校治理问题并非在于学校内部管理体制的缺陷，而是学校外部缺乏竞争的问题，公立学校治理改革的重点应该是外部治理而非内部治理改革。目前，应该通过简政放权切实落实公立学校的教育教学、经费使用、人事、招生等各项办学自主权，同时要积极打破民办教育发展的不平等条件，积极引入社会资本进入教育领域，从而最终推动多元化办学和竞争格局的形成。