王玲

（西华师范大学管理学院袁四川南充637009）

资源约束与利益驱动：村组干部的生存状况研究
————以汶川灾区T镇为表述对象①

王玲

（西华师范大学管理学院袁四川南充637009）

在乡镇治理体制转型的背景下，村组干部的行为理性在资源约束与利益驱动下日益凸显。面对村组干部的行为失范，乡镇缺乏制度化的途径对其进行有效约束，而只能诉诸非正式的约束机制进行监督。在农民、村组干部与乡镇干部三者的关联谱系中，呈现出一种强大的逆向压力，即村民借助国家的各种规制型政策持续拷问村组干部的行为合法性，而村组干部则催生出各种利益诉求，不断挑战来自乡镇的行政压力，并深刻影响了基层治理模式。要规范村组干部的情境性行为，国家必须抑制村组干部的谋利倾向，立足于其追求自身利益的现实来促使其角色归位；改变压力型体制的运作方式，建立自下而上的反馈和制约机制。

资源约束；利益驱动；逆向压力；村组干部；生存状况

一、研究回顾与问题的提出

村组干部行为角色一直是乡村研究的重要内容。归纳起来，围绕其定位而产生的论争主要有以下几种观点：（1）在承续费孝通“双轨政治”理论的基础上，将其界定为“国家的代理人”与“村庄的当家人”这一双重角色的理想类型[1]；（2）借鉴杜赞奇（Prasenjit Duara）的经纪体制理论，将其类型化为“保护型经纪”与“赢利型经纪”[2]；（3）现实情境中的村组干部“处于政府体制和农民社会的边缘地带，既为两者所需要，却又无法为两者真正接纳，只能在结构的夹缝之中讨生活、求利益，属于一种特殊意义上的‘边缘群体'”[3]，他们是村庄秩序的“守夜人”和村政中的“撞钟者”[4]；（4）地方精英与民众的关系类似于父母与子女间监护与被监护的关系，地方精英扮演的是“监护人”的角色，并且在城市化过程中这种“监护人”角色不断被弱化[5]；（5）通过对村民自治制度的产生、确立、内容规范及运作等制度层面的内容进行剖析，指出村干部应作为村民利益的代表者与维护者，其他种种角色都是对这一应然角色的偏离。[6]

这些观点都将村干部置于“国家代理人”—“村庄当家人”这一谱线之中，但它并不是绝对地停留在两个端点之上，而是在其间摆动。有学者也指出，随着国家干预力度的不同，社区精英的行为归属在国家与社区之间游移。具体来讲，土改之前的社区精英以庇护者的姿态出现，他们是村庄社会的“保护人”；土改之后的社区精英是国家政权在村庄里的“代理人”；而改革之后的社区精英逐渐成为一个独立的利益集团，是村庄的“承包人”。[7]113-123有学者在“双重角色”的理论基础上建构出村干部角色代理权重的分析框架，将村干部角色静态和动态的变化结合起来，从国家自上而下的行政压力（控制、汲取）和村庄自下而上的群众推力（民主、自治）这两种“推压”力量的消长过程中去考察村干部的角色定位及行为选择。[8]

上述围绕村干部角色定位的解释大多以税费时期的政策环境和实践场域作为分析背景。目前，这一背景已随着税费改革发生了显著的变化。“为了解决农民负担问题，中央政府通过税费改革倒逼基层政府对自身进行改革，而基层政府被迫以‘弱者的手段'作出回应，客观上形成了向上的反倒逼现象，从而促使中央投放更多的资源来解决三农问题。”[9]而后，我国的乡镇制度发生根本转型，开始从资源汲取型向资源支持型转变、从管治型向服务型转变，[10]国家对社会的整合方式则由“汲取式整合”向“供给式整合”转变[11]，政府的职能转变为提供公共服务。这意味着资源支持型乡村治理体制开始形成。与此对应的是，以农民权利为本位的乡村治理替代以农民义务为本位的乡村管控。乡镇治理体制的转型必然导致乡村社会结构与关系的变化，进而改变乡镇干部、村组干部和农民各自的行为选择与互动方式。

在这种治理体制下，村组干部的地位与角色发生了怎样的变化？这些变化如何影响乡村社会的各种关系？为了回答这些问题，本文反思性地借鉴有关乡村研究的理论成果，将研究场域置于汶川地震后资源大量输入的川西小镇——T镇，分析资源支持型乡村治理体制下村组干部的结构性定位以及利益驱动下的情景性行动。

二、资源约束下村组干部的谋利行为

T镇是一个有着14 370余人口的小镇，隶属于四川省L县，下辖9个行政村，91个村民小组。每个村至少有3名村级干部，包括书记、主任、妇女主任。该镇实行村财镇管，成立了会计中心，招聘了4名会计人员，每名会计负责2-3个村。同时，该镇一直保留着村民小组长这一职位。因此，即使在合村并组之后，T镇的村组干部总数仍达120名之多，远远超过乡镇体制内的人员数量（包括乡镇干部及行政人员共34人），是一个需要管理和监督的庞大群体。

村组干部不同于国家正式干部，后者处于行政体制内部，国家有较为系统、成熟的制度和规则进行管理和约束，而村组干部则处于体制外，隐蔽性强，缺乏正式有效的制度予以监督。在惠农背景下，村组干部的目标定位及其与上下级的关系发生了极大变化：利益意识日益凸显，可操作的空间也逐渐增大。有学者指出，如今“富人村官”和“村官谋富”的现象越来越普遍。[12]“作为行动主体的村干部，要么因为经济性的收益，要么因为社会性的收益而积极行动。如果什么收益都没有，他是不会按照制度（尤其是自上而下实施的制度，如村委会组织法）行动的。”[2]乡镇干部深感越来越难以约束和控制村组干部，不仅在于难以满足他们直接的工资待遇要求，而且难以遏制他们对非常规收入的获取。

（一）常规体制内的资源约束与突破

村组干部的正式收入普遍很低，这是一直以来就存在的基本事实。T镇龙村一组组长HCA说：“1988年我当小组长时工资才14元/月；1995年离任的时候是27元/月。2005年我再次上任，直至2007年上半年工资都是27元/月，2007年下半年为55元/月。”①HCA访谈，2011年4月7日。同村二组组长YLM也说：“我们队长（组长）这一级20世纪90年代的工资为20多元/月。当时小工是10元/天，也就是说，队长的月工资相当于两个小工一天的收入。2008年上半年为24元/月，下半年为50元/月，2009年是80元/月，2010年是100元/月（还是相当于两个小工一天的钱）。”②YLM访谈，2011年4月11日。在当组长之前，YLM和妻子从1980年代就开始做鸡蛋生意，去一趟成都，一次就可以赚50多元钱，是当时组长好几个月的工资。而村主任与村支书的月补贴，也只有600多元。

村组干部在工资收入方面的不满足感，很大程度上与乡村社会内部潜在的竞争压力有关。在乡村社会内部雇工需求增加以及工资普遍上涨的情况下，村组干部的机会成本也在增加。如果不当村组干部，他们就有更多的时间和精力搞副业、外出务工或者从事其他经营活动。在救灾实践中，国家政策需要村组干部进行具体的宣传、解释和执行，外来的物资都需要经过村组干部分发给农民，不仅任务繁重，耗时费力，而且容易得罪人。与农民一样，他们在不同场合以不同方式向乡镇诉苦以表达对低待遇的不满。在得不到回应的情况下，甚至也尝试通过集体上访这一普通农民惯用的方式来维护自己的利益。2009年底，T镇就发生过一次村民组长聚集事件。原因是，部分组长听说县财政拨给组长的补贴是2 000元/年，但发到手中的只有1 000元。于是，SX村、TD村的村民组长准备到县财政所询问，但被村干部拦住了，他们担心乡镇会怪罪到村上。村干部说：“你们要去，就过了春节再去。”此事就被村干部暂时压下来。但由于问题并未解决，其内部的争议和纠纷一直不断。

可见，即使处于政治权力最末端的村组干部，尽管不属于国家正式的行政序列，但也具有普遍的“维权”思想，只是这种思想常常被对上级的服从所遮蔽。并且，这种维权意识和行为呈现出极大差异：那些希望将来能在村庄任职的的小组长、在任的村干部以及更加看重通过职位获得其他社会收益的村组干部很少掺和进来，甚至主动阻止类似事件的发生。

（二）利益驱动下的理性与谋利

税费改革后，乡村出现了“软指标的硬指标化”[13]，导致乡村组织的运作逻辑发生极大改变，原来“收粮派款、刮宫引产”的硬任务让位于维稳、救灾、环境整治以及其他服务性项目。这些指标对处于行政体制末端的乡镇干部具有更强的约束力，因为它直接与其经济利益和职位升迁挂钩。对处于正式体制外无升迁机会的村组干部而言，尽管他们也被纳入了“一岗双责”的维稳体系中，需要配合乡镇维稳人员对村组的不安全因素进行定期排查、对上访人员进行劝解和安抚，但维稳的结果并不存在乡镇干部那样的“一票否决”，做不好最多受到批评，因而缺乏直接的约束力。

在惠农背景下，尤其是在救灾、扶贫等特殊环境中的乡村社会，村组干部的赢利机会和空间得以迅速扩增。尽管村干部本身的收入极低，但救灾资源从乡镇分解到各村庄后，他们便垄断了上面传递下来的许多政策、信息和资源，并操纵着本村组重大事务的控制权和决定权，这为他们的变通性操作提供了机会。在乡镇不能为村组干部提供稳定的报酬而又有大量事务需要其协助时，乡镇几乎毫无选择地对村组干部的违规行为保持沉默。与乡镇干部相比，村组干部受到的制度性规范和约束更小，但却影响到乡镇的政绩，这也是不少乡镇干部担心村组干部出事，进而影响乡镇干部整体利益的原因之一。

与农业税相配套的“三提五统”被取消之后，很多村组借发展经济、增加收入为由，不断将集体财产（如原村委会房屋、学校、集体的树木和土地等）变卖。在T镇的TD村，为了将村东的大片土地集中起来搞商业开发，村组以成立土地合作社为由，将村民承包的80多亩土地收归集体，准备一次性卖给开发商建房，进行招商引资。尽管村里承诺以24400元/亩的价格进行补偿，但在土地征用已成既定事实的情况下，农民却未拿到一分补偿款，引发了农民的持续性上访行为。

同时，对于那些非普惠性的惠农资源，如低保、特困户等的补助，以及地震后的临时生活补贴、维修加固费和农房重建费用等，虽然国家规定了申报、评议、审核等程序，但由于监督机制不完善，村组干部仍有极大的操作空间。在龙村，很多村民反映，低保名额被村干部的亲属和关系要好的人占有，有的人年纪轻轻、开着小车、天天打麻将还享受低保，而有些生活困难的村民却没有享受到，激发了村民普遍的不公平感。为此，不少村民反复地向乡镇干部哭诉，以争取低保名额，并反映他们没有领到或领足地震后的临时生活补贴、维修加固费和房屋重建款。有研究发现，由于少数村庄精英主导了扶贫利益分配结构，使得扶贫工作陷入“内卷化”困境。[14]

T镇龙村村主任LHG在灾后重建中，借为村民签字盖章和办理其他事务的机会索要手续费，盖一个章收几百元钱；另外利用政策的漏洞，为在地震中房屋未完全倒塌的一农户争取了16 000元农房重建补偿款，但只给该户8 000元，另8 000元据为己有。后来，他被村民联名告到县上。县纪委下村后，先查了会计的账并询问了村书记，得知该村并没有大笔资金进账（说明LHG拿的钱未入村账），而后再查问LHG本人，他只好承认钱是自己拿了，但辩解说正准备将该笔资金入村账。据村民称，LHG在地震后共计获得非法收入80多万元。由于LHG认错态度较好，交出了非法所得，经过审查，并在县里“学习”了15天之后重新回村任职。镇上开干部会时，也做了通报批评，虽未点名，但大家心知肚明。如果是乡镇干部，他可能面临开除公职甚至更严厉处分的危险，但作为村主任的LHG却出人意料地在随后的换届选举中获得多数投票，得以继续任职。

LHG违纪违规的行为比较典型，但不具有普遍性，更普遍的是村组干部以落实政策和执行任务为由与乡镇展开隐秘的博弈，以尽可能地维护所在社区以及自身利益，这给乡镇造成了不小的压力。虽然国家和各级政府在出台各种惠农政策时，制定了诸多约束性的条款和规则，但当落实到村庄时，却无法充分保证村组干部能够真正按照规则的内容来贯彻执行。他们更多根据自身的意愿选择性地执行政策，甚至不惜通过“打擦边球”和“钻空子”等方式谋取利益。在T镇，从粮食直补或地震临时救助和灾后重建的补贴中扣除农民在税费时期拖欠的款项，是村组干部普遍采取的策略。尽管这是违反国家政策的，但为了工作的开展，乡镇却默许了这一行为。

三、村组干部行为的非正式约束

在惠农背景下，村组干部同时受到来自农民和乡镇的压力。农民不仅通过现代传媒和通讯技术获得信息，而且在基层政治实践中具备了维护自身权利的意识和能力，形成了一套对付村组干部的行动策略，并潜在地改变着基层治理的形式。而乡镇日益发展成为一种“维控型”政权[15]，以维护社会稳定为主要任务。然而，在复杂化、多样态的基层社会结构下，由于制度性监督机制的匮乏或流于形式，导致对村组干部的行为约束多以非正式的方式展开。

（一）农民的非正式监督

“熟人社会”的村庄环境使农民对村组干部的一举一动都十分关注，尤其是村组干部的各种隐性收入，往往被置于村民警惕的注意当中。在农民眼里，高层官员的腐败或许还没有一个村组干部为了私利的一点小动作更可恨，因为“村干部是距离老百姓最近的‘官'，其一言一行、一举一动都在老百姓眼皮底下，其每一个‘问题行为'也都最直接地撞击着老百姓的敏感神经”[16]。

农民主要通过两种方式进行非正式监督：一是现实的上访行动而产生的政治压力，二是评价性的叙述产生的道德压力。两者相互作用和影响，形塑出农民独特的行动策略与话语体系。

随着农民的权利意识的增强，在其直接向村组干部表达利益诉求无果的情况下，他们更倾向于绕开村组干部，直接向较高层级的领导反映问题。尤其是在交通、通讯和网络技术发达的当下，他们宁愿直接询问乡镇干部或县市干部，或者到县、市，甚至进京上访，也不愿意和村组干部沟通，他们认为这样更能有效地解决问题。在维稳重压下，通过上访反映基层存在的违规违纪行为，更能形成现实的影响力。T镇就有几个老上访户，成为当地稳控的主要对象。

评价性叙述主要体现为村民日常生活中的私下交谈和各种质疑。例如，在对T镇龙村书记WYF一年换了三辆摩托车这个问题上，很多村民认定其中存在违规行为。这蕴含着农民简单计算之后的一个直观判断，即干部现实享受的物质成果的货币化数量减去其大概的工资收入以及大致的农业收入和其他经营所得，其差值就为干部的隐性收益，也就是干部贪污的部分。在村庄这一熟人社会，村民对彼此间的情况了如指掌，私下也会根据经济状况进行排序，并大致估计出村组干部的年收入情况。如果一个干部没有其他正当营生，仅靠个人工资来供养全家人，甚至大车（汽车）、小车（摩托车）频繁更换，在县城买楼，其资金来源都会引起猜疑。尽管村民无法拿出正式的证据，但各种闲言碎语仍会在私下以口口相传的方式迅速传播，并在实际上影响基层治理的绩效。在与村组干部的利益博弈中，村民会选择对自己最有利的话语和行为方式，甚至采用某种因果报应的观点来嘲讽村干部。龙村原村主任WZS患了严重的风湿病，其两个儿子和老婆都因车祸或突发性疾病死亡。村民认为，他一家人都是“凶死”的，因为他当干部时做了不少坏事，受到了惩罚。这样，村庄社会内部无形之中就形成了一种公共舆论，给村组干部施加道德压力，迫使其收敛违规行为。但是，这种非正式的道德约束需要通过被施加对象的行动才能产生实际效力，因而效果是极为有限的。

（二）乡镇的非制度化治理

目前，乡镇不仅缺乏对村组干部进行制度化规制和约束，而且在特殊情况下还对村组干部的某些违规行为采取容忍态度，甚至支持犯错误的村干部。龙村村主任LHG连续当选就是一个例子。乡镇之所以支持一个违纪的干部当选，是基于实际工作开展的需要。现在的龙村是春村和原龙村合并而成的。春村是一个地广人稀的贫困山村，经济条件远远落后于龙村，两村合并时，该村欠账20多万。由于是穷村，没人愿意担任干部。合并后的村主要干部由原来两村的干部联合担任。为了平衡关系，经协商，春村村主任LHG（原书记因违纪下台）和龙村的原主任WYF分别担任合并后龙村的村主任和村支书，同时将原龙村书记调往别村当书记。

LHG的违纪行为被揭发之后，村民认为他不可能在换届选举中再次当选。乡镇干部考虑到春村贫困偏远，如果LHG落选，该村的工作更加难做。用乡镇干部的话说，如果没有当地干部带路，外面的干部去了，连狗都没人撵，更别说配合工作了。为此，镇上把原春村的七个组长喊在一起，说，“你们要长脑筋，万一把你们这边的LHG选脱了，你们那边在村上就没有干部了，以后你们的工作怎么做？”这一做法是明显违反政策的，乡镇干部也比较小心谨慎，底线是不要把事情闹大。村组干部作为各种政策的具体执行人，深刻体会到政策文本与乡村社会现实之间的距离，这也使村组干部与乡镇干部之间的关系非常微妙。如遇乡镇干部责怪其没有执行好政策，他们会“撂挑子”，说“你说得倒好，你来干试试？”这一选举事件展现了乡镇的治理策略：在公共责任繁重而治理资源匮乏的条件下，为了工作的顺利开展，乡镇治理不得不变通性地运作权力，以实现科层化权威所无法实现的行政目的。

由于无法满足村组干部的常规性收入要求，乡镇干部对其借助职位谋取私利的行为也无可奈何。在T镇，当环境整治被纳入考核指标后，乡镇干部为了应对上级检查，雇用农民打扫乡镇街道和公路沿线村庄的卫生。清洁工每月的补贴是800元，这相当于甚至超过了村干部的月补贴。由于工作轻松且报酬较高，在当地村民眼中成为一项令人羡慕的工作。然而，这项工作却被村干部自己或其家属抢占。作为村庄公共权力的行使者却在利益刺激下当起了环卫工，引发了村民的强烈不满。这一做法虽有失公平，却不违法，乡镇也只好保持缄默。

同时，乡镇工作面对的是多个村组，在某些资源的配置上常常难以做到利益均衡。为了取得政绩，T镇将灾后重建的集中安置点、幸福家园建设试验点和水利建设项目都放在经济实力比较好的TD村和BH村，这意味着几百万甚至上千万的资金投入，引起了其他村庄尤其是贫困村的强烈不满。乡镇工作人员也坦言，如果将几百万放在富裕村或许能够有点成效，而放在那些偏远的贫困村，“连泡泡都不会冒一个”。资源分配的不均势必会影响对贫困村的村组干部的激励，导致他们在完成乡镇交待的任务时消极怠工。

四、结论：乡村治理中的“逆向压力”及其影响

在资源支持型的乡村治理体制中，村组干部的行为模式发生了根本性翻转。一方面，由以前协助乡镇完成“收粮派款、刮宫引产”等硬性任务转变为执行国家惠农政策、分配各种资源、协助乡镇完成维稳等软性指标硬性化的任务。在此过程中，乡镇与村组的利益共同体格局开始松动，村组干部萌生出更多的利益诉求，并向乡镇政权表达出来。另一方面，村组干部由收取钱粮的讨要者转变为各项资源的分配者，有了更多的权力操作空间。在农民、村组干部与乡镇干部三者的关联谱系中，村组干部再次被置于乡村利益纷争的中心地带。

我们发现，在资源支持型的乡村社会呈现出一种强大的逆向压力，即村民借助国家的各种规制型政策持续拷问村组干部的行为合法性，而村组干部则不断挑战来自乡镇的行政压力，并催生出各种利益诉求。这种逆向压力是自下而上的，它不同于基层政权所承受的自上而下的体制性压力。这种逆向压力催生出诸多问题，如来自农民无休止的哭诉、上访甚至缠访，在很大程度上加重了基层干部的负担，阻滞了基层政权的运转效能，降低了国家政策的统一性；村组干部的自身利益诉求的表达以及谋利行动的开展不仅损害了农民的利益，而且直接触及到基层政府的“维稳”这一敏感神经。

为此，无论是处于官僚体制与乡土社会的双重压力之下的乡镇干部，还是处于基层的农民，都有监督和约束村组干部的期望。然而，村庄作为自治组织，有不同于基层政权的运作形式，更无法将其官僚化并纳入正式制度内。自杜赞奇用“经纪人”理论解读乡村社会内部的运作结构以来，它便持续地以不同方式复制和传播着。村组干部身处国家正式行政体制之外，因而用以指称为“谋利型代理人”[17]的定位在当前研究中被屡屡使用。不同行动主体相赖相生，形成分利秩序，而普通民众被排除在外，造成国家、基层组织与农民三者之间的利益与责任的连带制衡关系发生断裂，乡村治理陷入新困境。[18]

“一票否决”的行政压力促使国家开始思考如何管理和约束村组干部这一基本问题。国家必须重视村干部的谋利倾向，立足于村干部追求自身利益的现实来促使其角色归位。逆向压力对于革除压力型体制的弊端，改变单纯的自上而下的执行体制而缺乏自下而上的反馈和制约机制的状况具有重要的作用。维持基层社会的秩序及其运转，应将单向的压力型体制转化为双向结合的双规运行体制，尤其是利用逆向压力来约束乡镇和村组干部的利益冲动，保证国家政策体系的良性运作。为此，T镇试行了民主改革，包括尝试专职人大代表改革，实行村民议事制度等，就是针对这种逆向压力，从实质上开始运用民主手段解决问题和疏通民意的重要举措。同时，农民的权利意识普遍被激发，不仅越来越主动地采取措施维护自身利益，而且参与意识也渐趋增强，在基层治理中的主体地位得到进一步体现。可见，这种逆向压力与行政体制所承受的压力型体制，客观上能催生出学界一贯推崇的民主方式与民主内涵，而且这或许是一种可持续的民主方式。这可以说明，国家的惠农政策不仅取得了改善民生这一直接效应，还有效地改善了乡村治理环境并促进乡村治理模式的转变。

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（责任编辑张转）

Resource Constraints and Interest Driving Relating to Village Cadres: A Case Study of T Town in Wenchuan，Sichuan Province

WANG Ling
（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）

In the context of the transformation of township governance system，rational behaviors of the village cadres become increasingly prominent under resource constraints and profit-driven circumstances. Facing the anomie of village cadres'behavior，lack of township institutionalized way to restrain effectively，there is no way but to resort to informal supervision and restraint mechanisms.A strong inverse pressure appears in the pedigree of farmers，village cadres and township officials.Andvillagers with a variety of regulatory policies of the country continue to torture the behavior legality of the village cadres.While the village cadres generate the variety of interest demands to constantly challenge the administrative pressure from the towns，and profoundly influence the grassroots governance.To regulate village cadres'situational acts，the State must resist the profit tendency of village cadres，base on the reality to pursue their own interests to promote their role homing；moreover，the State need to change the operation mode of the pressurized system，and establish the bottom-up feedback and control mechanism.

resource constraint；profit driving；reverse pressure；village cadre；living condition

D63

A

1673-1972（2016）02-0005-06

2015-12-31

教育部人文社会科学研究西部项目“身份、行动与灾区社会治理——川陕四村灾民行为研究”（15XJC810005）

王玲（1980-），女，四川广元人，副教授，博士，主要从事国家转型与灾害治理研究。

①根据学术惯例，本文所出现的地名与人名都作了技术处理。