方盛举，苏紫程



论我国陆地边疆治理的价值追求

方盛举，苏紫程①

摘要：边疆治理是高度理性化的国家行动，必须在其顶层设计中首先设定正确而明确的价值理念，以此作为行动的指南和依据。科学合理的价值理念将大大减少边疆治理的非理性行为，从而提高治理的有效性。根据我国陆地边疆治理在国家治理中的地位和作用，结合国家治理现代化的基本要求，我国陆地边疆治理的价值追求应该是富裕边疆、法治边疆、文明边疆、和谐边疆、平安边疆和美丽边疆。

关键词：陆地边疆；治理；价值追求

我国陆地边疆治理的价值追求是指治理主体在解决陆地边疆问题上希望达到的理想状态和愿景。陆疆治理作为一种高度理性的国家行动，必须在顶层设计中首先解决其价值理念问题，否则容易导致治理行动的盲目性而造成治理混乱或失败。党的十八大提出了社会主义核心价值观的基本内容，这其实就是国家治理的价值理念。结合陆疆治理在国家治理中的地位和作用，我国陆疆治理的价值追求应该是：富裕边疆、法治边疆、文明边疆、和谐边疆、平安边疆和美丽边疆。

一、富裕边疆

国家富强、民族振兴、人民幸福是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的核心内容，其实就是国家治理的根本价值理念。以这个理念为导向，我国陆地边疆治理的价值追求就是富裕边疆理念。富裕边疆，就是在边疆治理中追求经济发展、民生幸福的善治理想。

由于历史、自然、地理等因素的制约，我国陆疆地区的经济发展水平还比较落后，各族群众的总体生活水平还不高。边疆经济问题是导致边疆社会问题滋生蔓延的总根子。解决边疆社会问题，必须优先解决边疆经济问题。富裕边疆理念，就是以治理经济问题为客体，以改善民生为指向。具体说，富裕边疆就是通过有效的经济治理和社会治理，实现边疆基础设施的现代化、产业体系的高端化、民生保障的完善化，使边疆各族群众享有与发达地区人民同等程度的物质文明和富足生活。

基础设施的现代化是实现富裕边疆的内在要求。基础设施包括水利、交通运输、能源、通讯、网络信息等基本设施，这些物质条件既是经济起飞的基础和前提，也是民生改善的保障和体现。落后的基础设施是贫穷的象征和反映，而不是富裕的体现和标志。一个富裕的国家或地区，其基础设施必然是有较高现代化水准的。现代化的基础设施是边疆建立发达产业体系的基础和前提；现代化的基础设施是快速汇聚优质发展资源，降低生产生活成本，迅速改善民生的保障；现代化的基础设施是边疆民族团结、边防巩固、文化繁荣、辐射周边的有力促进因素。

发达的产业体系是富裕边疆的主要标志。一个国家或地区，没有产业体系的发达，就没有经济的繁荣发展，没有经济的繁荣发展就没有人民富裕富足的生活。可见产业体系的发达是经济发展、生活富裕的柱石。我国陆疆治理中追求富裕边疆，必然内在地要求建设发达的产业体系。陆疆建设发达的产业体系，有利于各族群众摆脱贫困，增强自我发展能力，促进边疆生产力水平的跃升，为实现边疆跨越式发展夯实内生发展动力；有利于吸引和聚集全国人口到边疆生产生活，从而增进各族群众之间的交往交流交融，促进民族团结、边疆安全；有利于促进各族群众能力素质的全面发展，培养适应国家现代化要求的合格公民；有利于建设资源节约型、环境友好型的边疆社会，进一步改善边疆生态环境。边疆发达的产业体系包括边疆特色资源加工业、民族文化产业、边疆现代特色农业、旅游业等。

高水平的民生保障是富裕边疆的核心内容。民生即人民的生存状态和生活水平。民生可分为基本生存、基本发展和社会福利三个层面。富裕边疆不仅追求满足基本生存层面，还要实现较高层面的社会福利，让边疆群众充分共享改革带来的实惠。民生建设涉及教育、就业、收入、社保、医疗、文化等方面。边疆高福利的民生可以概括为：“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”，*《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第8页。并且以人民是否有较高的安全感、获得感、公平感、幸福感为衡量标准。

富裕边疆的价值追求对陆疆治理具有重要意义：

富裕边疆不仅符合社会主义的本质要求，也是改变边疆落后面貌的强大精神动力。邓小平同志曾指出“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”*《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第58页。我国陆疆治理以富裕边疆为价值追求，完全符合社会主义的本质要求。邓小平“两个大局”的构想中，东部沿海地区充分利用较好的经济基础和区位，在全国特别在边疆地区的支持下率先实现小康，成为先富裕起来的地区，这个大局已经实现。另一个大局正在开启，即发达地区须积极帮扶边疆地区、落后地区，逐步实现共同富裕，全面建成小康社会。我国陆疆的最大区情是处于社会主义初级阶段的低层次，经济和社会事业的发展水平还较低，各族群众的生活条件还比较差。到2015年，“按照我们自己的标准，中国还有7000多万贫困人口。如果按照世界银行的标准，中国则还有两亿多人生活在贫困线以下”。*《习近平在华盛顿州当地政府和美国友好团体联合欢迎宴会上的演讲》，《人民日报海外版》2015年9月24日。无论哪种标准，贫困人口主要集中在我国陆疆地区，脱贫致富一直是当代陆疆治理的重大问题和首要难题。富裕边疆的价值追求，将为处在落后状态下的边疆各族群众注入强大精神动力，激发创新和创造热情，为实现富裕生活的目标而不懈奋斗。

富裕边疆的价值理念为我国陆疆治理指出了正确的方向和路径。当前我国陆疆重大的公共问题是开发和建设不足、民族与宗教问题较多、国家安全隐患较多等等。以富裕边疆作为价值导向，将加快这些重大公共问题解决的进程。富裕边疆的价值理念将引导和加速各种资源汇聚边疆地区，加快边疆的大开发、大建设和大发展；富裕边疆价值目标的实现过程是经济繁荣的过程，同时也是各族群众频繁交往、有效交融的过程，还是边疆地区加快人口聚集的过程，这一过程非常有利于在边疆地区建立互嵌式社会结构和社区结构，有利于促进民族团结与宗教和谐，还有利于强化各族群众的中华民族共同体意识。富裕边疆价值目标的逐步实现，使边疆各族群众在与周边国家生活水准的比较中，特别容易形成强烈的自豪感，从而强化对伟大祖国的认同，对中华民族的认同，对中华文化的认同，对中国特色社会主义道路的认同，对党和政府的认同。富裕边疆价值目标的实现过程，就是边疆人口逐渐聚集和增加的过程，边疆人口越繁荣，民防体系越完善，意味着边防越巩固，国家安全越有保障。

二、法治边疆

法治是政治文明演进的结晶，是人类公共生活展开过程中，以规约公共权力为手段，以保障公民权利为目的，而形成的一整套思想理念、行为准则、制度规范等的集合。亚里士多德在《政治学》中谈到：“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”*[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1965年，第199页。哈耶克认为：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下政府将如何行使强制力,以便根据这种认知规划个人的事务。”*[英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅，冯兴元等译,北京：中国社会科学出版社，1997年，第73页。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是党治国理政的基本方式。作为国家治理有机组成部分的边疆治理，其基本方式仍然是法治。

法治边疆，作为我国边疆治理的价值追求，有以下几个方面的内涵：

边疆治理中必须确立国家法律的最高权威地位，要养成以法治思维和法治方式解决边疆问题的习惯。法治最核心的就是确立法律在国家治理中的权威性地位，决不允许任何组织、任何个人具有凌驾于国家法律之上的特权，包括执政党和政府在内的一切组织和个人都必须在国家法律范围内活动。同样，作为国家治理有机组成部分的边疆治理，也必须确立国家法律的绝对权威地位。对边疆问题的治理，必须无条件地纳入国家法律的框架内，按照法定程序、法定方式、法定准则、法定标准等加以解决，决不允许出现以特殊情况为幌子的例外，譬如过去在边疆司法实践中坚持的“两少一宽”，*“两少一宽”，即中共中央1984年第5号文件提出的：“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕少杀’，在处理上一般要从宽”。都是明显违背法治精神的，应予摒弃。包括党和政府在内的任何边疆治理主体，都必须养成以法治思维和法治方式解决边疆问题的思维习惯和行为习惯。要在边疆社会培育形成敬畏法律、信仰法律、遵守法律、运用法律、维护法律的法治精神，而且要让这种法治精神融入每个公民的血液中，形成“人人守法、事事依法”的法治环境。

必须依法严格规范边疆地方政府的权力，必须形成“法无授权不可为”的施政自觉。法治的重心在于通过“治权”“治官”而达到“治事”的目的，所以，法治绝不是政府及其官员“治民”的手段。边疆地方政府是边疆治理的主要主体，手握治理边疆的重要权力，地方政府及其官员也存在滥用公权力的潜在可能和强烈冲动。所以，法治边疆的价值理念要求以最大的注意力和创新力，设计形成规范约束边疆地方政府权力的体制机制，真正实现把权力关进制度的笼子。边疆治理中的任何权力行为，政府及其官员都必须养成找法律依据的习惯，对法律允许的就采取行动，对法律禁止的、甚至没有规定的，就决不采取行动。这要成为一种公共权威机关的施政文化和自觉。

必须充分保障边疆各族群众的公民权利，真正形成“法无禁止即可为”的社会新风尚。法治的目的在于约束政府权力和保障公民权利，防止政府权力对公民权利的侵害。边疆地方政府及其官员必须养成尊重和保障公民权利的自觉性；边疆各族群众也应培养强烈的保护自己合法权利的意识。公民合法权利不可侵犯必须成为边疆社会的共识，只要是法律没有禁止的行为，都可以视为允许公众自由采取行动。要在边疆社会培育出这样一种法治新风尚、法治新文化。

法治边疆的价值追求对边疆治理有重大意义：

法治边疆是全面推进依法治国战略布局的内在要求。新中国建立以来的国家治理经验教训深刻地证明，国家发展与法治关系密切，所以，把全面推进依法治国作为国家治理的基本方略逐渐成为全党全国人民的共识。党的十八大后，习近平同志提出“四个全面”的战略布局，使依法治国作为国家治理方略的地位更加突出，使法治作为党治国理政基本方式的地位更加突出。边疆不能成为“法外之地”，作为国家治理有机组成部分的边疆治理，内在地要求必须确立法治成为基本治理方式。法治边疆的价值追求其实就是我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设价值目标在边疆的具体体现。

法治是实现边疆有效治理的最佳方式、最好手段。边疆治理包括边疆经济、政治、社会、文化、生态等领域的治理，不管是哪个领域的治理，都必须依靠法治才能达到善治的目标。边疆经济治理主要采取市场经济模式，市场经济天生是法治经济，没有法治保障的市场会造成失效，不可能对资源进行优化配置。同样，政府治理也需要法治规范，没有法治规约的政府，要么不作为，要么乱作为，必然产生极其糟糕的经济治理结果；在政治治理领域，发展社会主义民主政治，保障边疆各族群众的政治权利，没有法治方式和法治手段作保障，不可能发展出有治理能力的合格民主；在社会治理领域，边疆社会是我国社会关系最复杂的地区，不仅具有内地的全部社会关系类型，而且类型更多、复杂程度更深，诸如民族关系、宗教关系、边境内外关系等，社会治理难度是内地所不能企及的。实践证明，如果在法治的轨道上，以法治的方式来平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、解决社会问题，则容易实现社会公平正义，促进社会和谐稳定；在文化治理和生态治理领域，文化和生态的公益属性很强，如果没有法治的硬约束，文化的健康发展和生态的保护建设等，都可能被政府或公众有意无意地忽视或轻视，而有了法治的硬规定、硬约束，承担边疆治理责任的各种主体，就必须把它作为硬职责、硬任务来完成和实现。总之，要解决我国边疆的各类问题，克服公器私用、以权谋私、贪赃枉法等现象，克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，反对特权现象、惩治消极腐败现象，从根本上讲，还得靠法治。

法治是边疆少数民族权益的有力制度保障。我国陆疆最大的区情就是仍然处于社会主义初级阶段的低层次，这个区情下，边疆社会中的贫困人口相对较多，弱势群体规模相对较大。再加上“生活在边疆地区的少数民族人口占全国少数民族人口总量的57.89%”。*方盛举，王志辉：《论边疆治理的一般客体和特殊客体》，《思想战线》2015年第5期。边疆社会中贫困的弱势群体又以少数民族群众为最多，也就是少数民族群众与贫困弱势群体的重合度很高。市场经济是一种“强者愈强、弱者愈弱”的经济形态，民主政治是一种以“少数服从多数”为规则的政治形态。市场经济和民主政治的不断推广推进，需要对弱势群体给予更多的关注。通过完善相关法律法规，最大限度地维护和保障弱势群体和少数民族的权益。

法治是保障边疆边防稳固的有效手段。我国的边防体系分为军防体系和民防体系。军防体系由军队和武警构成，他们是国家边防的主导性和支柱性力量。由于我国有22 000多公里的陆疆边境线，边防任务都交由军队和武警来承担显然是不现实，也不可能的。继承了“人民战争”思维的党和政府在边防工作上同样沿用了“人民边防”的思路和策略，新中国建立后，我国边疆建设了完整的民防体系。改革开放以后，我国出现了人口大迁移、大流动的发展状况，由于边疆的相对贫困，导致边疆大批青壮年人口流动到发达地区打工经商，由此造成边疆民防体系遭到严重冲击和削弱。为了重建边疆民防体系，并不断提升民防体系的能力，除了积极发展边疆地区的经济外，还要靠法治的力量，一是以法治方式规定边境一线群众和民兵在社保、就业、创业、收入等方面享有特殊政策和倾斜政策；二是要以法治方式鼓励在边境一线推进新型城镇化建设，实现以往“屯垦戍边”到今天“建城戍边”的历史转变，由此来增加边境一线的人口，达到推进我国边疆民防体系和能力现代化的目标。

三、文明边疆

文明，是相对于蒙昧、野蛮而言，是社会整体发展进步的状态，是人类智慧、道德的进步状态。一方面它反映了一定的人群共同体对自然的认知、开发和尊重程度，另一方面它也反映了一定的人群共同体对人与社会的认知、管理和尊重程度。前一个方面主要指物质文明领域，后一个方面主要指精神文明领域。本文仅论述精神文明领域。文明是现代国家的重要特征和标志，是国家软实力的重要组成部分。我国已经明确地把“文明”作为社会主义核心价值观的基本范畴，是国家治理的核心价值理念。同样，我国边疆治理也必须把“文明边疆”作为坚定不移的价值追求。文明边疆有以下内涵：

边疆各族群众具有高度认同的、令人向往的共同理想和愿景。理想是社会主体对美好未来的设计和预期，共同理想是全体人民共同的愿景和追求。现阶段我国各族人民的共同理想就是实现中华民族伟大复兴的中国梦，即国家富强、民族振兴、人民幸福的美好愿景。再具体一点就是实现“两个一百年”的目标，即建党100周年时，全面建成小康社会；新中国建立100周年时，建成社会主义现代化强国。这个共同理想和愿景既是全国各族人民的共同理想，也是边疆各族群众的共同理想。文明边疆，首先就是边疆各族群众能够高度认同这个宏大的愿景。

文明的价值观体系在边疆各族群众中得以确立。文明的价值观就是先进的价值观，它是先进文化的核心内容，包括民族观、宗教观、道德观、人才观、法治观、政治观等等，表现为一套价值观体系。对我国陆疆来说，最重要的价值观就是民族观和宗教观。文明的民族观包括：中华民族一体多元观念、民族平等观念、民族团结观念、民族互助观念、民族互敬观念、民族包容观念等；文明的宗教观包括：宗教平等观念、宗教信仰自由观念等。

边疆各族群众具有较高的公民道德水准。公民道德水准是公民践行公民道德规范的程度和水平。公民道德规范包括社会公德规范、职业道德规范、家庭美德规范、个人品德规范等，涵盖了社会生活的各个领域，适用于不同社会群体，是每一个公民都应该遵守的行为准则。在国家这个政治共同体中，为了最大限度减少人们之间的矛盾，维系共同体的秩序，推动共同体的发展，国家和社会分别形成法律规范和道德规范。前者是靠国家强制力来推行的，是他律的力量；后者是靠个体的良心、信仰、社会评价来维系的自律的力量。公民道德规范就是指后者，践行公民道德规范的程度越高，则标志社会文明的程度越高。

边疆各族群众具有较高的科学素养。科学素养是当代科学学、教育学等学科研究的前沿问题。

科学素养包括数学、技术、自然科学和社会科学等许多方面，这些方面包括:熟悉自然界尊重自然界的统一性；懂得科学、数学和技术相互依赖的一些重要方法；了解科学的一些重大概念和原理；有科学思维的能力；认识到科学数学和技术是人类共同的事业，认识它们的长处和局限性。同时, 还应该运用科学知识和思维方法处理个人和社会问题。*美国科学促进协会：《面向全体美国人的科学》，中国科学技术协会译，北京：科学普及出版社，2001年，第4页。

科学素养是人们受先进科学文化熏陶的程度，体现为具有较广博的知识，不偏执；具有较理性的态度，不盲从；具有较科学的思维，不迷信。一个国家的国民的科学素养，是这个国家社会生产力能否得以解放和发展的前提和先导。我国陆地边疆最显著的特征之一是社会生产力水平相对落后，加快边疆的开发和建设的过程，就是提高边疆社会生产力的过程，这个过程能否顺利而高效地实现，取决于边疆各族群众科学素养的进步状况。

文明边疆的价值理念对边疆治理具有重大意义：

为边疆的开发建设提供精神动力和智力支持。当前我国边疆的基本区情是处于社会主义初级阶段的低层次，所以加快边疆开发建设是边疆治理的首要任务。文明边疆的价值追求，一是为边疆各族群众确立了认同度较高的共同愿景，有利于凝聚发展共识，减少矛盾内耗，释放改革动力，激发创造活力，提高边疆治理效能；二是引领边疆各族群众持续提升道德水平，从而增强社会互信和归宿感，安抚和疏导社会失衡心理，减少社会行为失范率，降低社会运行成本，有利于提高边疆社会治理效能；三是引导边疆各族群众科学素养的进步，在边疆开发和建设中，为解放和发展边疆社会生产力创造思想和文化条件。

促进边疆的民族团结与宗教和顺。我国近六成的少数民族人口居住在边疆地区，大多数少数民族都有自己的宗教信仰，民族的宗教性和宗教的民族性特点显著。民族问题和宗教问题是边疆治理的主要客体。民族关系和宗教关系的和睦和顺程度，不仅关系边疆稳定、国家安全、经济发展，而且也关系到与周边国家关系的稳定发展。通过文明边疆的价值引导，更容易在各民族之间达成基本信念一致、基本目标一致、基本行动一致、基本利益一致的团结和谐局面；更容易以理性平和、谦让包容的态度和方式处理民族之间、宗教之间的隔阂和矛盾。由此形成各民族之间、不同教众之间相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助的手足相亲、守望相助的关系；形成尊重差异、包容多样，你中有我、我中有你的中华民族命运共同体关系。

提高边疆各族群众对中华文化的认同。中华文化是我国56个民族相互交流交融过程中逐渐凝练形成的多元文化形态，是56个民族优秀文化的融汇体，其最大的特点就是融合性、开放性、包容性、一体性。中华文化形态，从局部来看，有不同民族文化元素的呈现；但从整体来看，不同民族文化元素又融合成了一个有机整体。中华文化是各民族共有的精神家园和精神归宿，是中华民族共同体形成和发展的精神纽带和动力。提高中华文化认同才能夯实各族群众团结凝聚、和睦相处的思想基础和精神基础。由于我国陆地边疆发展相对落后和封闭，地域间、民族间交往交流交融程度不高，造成各族群众对中华文化认同度有待提高的现实。文明边疆的价值追求，必将使中华文化借助各种先进的传播手段和载体，得以在边疆地区传承和弘扬，提高各族群众对中华文化的认同度，创造出良好的文化效应。

四、和谐边疆

和谐是国家治理的核心价值理念，当然也是边疆治理的核心价值理念。和谐是指各种要素相互依存、相互协调、相互促进，有序统一联系在一个系统内，达到整体效能最优化。简单地讲，和谐就是不同的事物和睦相处、协调发展，没有对立和冲突的状态。和谐边疆有以下方面的内涵：

民族之间的和睦相处、和衷共济、和谐发展。我国9个边疆省区的人口总量约2.82亿，其中少数民族人口0.66亿，占边疆总人口的23.39%。生活在边疆地区的少数民族人口占全国少数民族人口总量的57.89%。广西、云南、西藏、新疆、内蒙古5个省区的少数民族人口比例较高，都超过人口比例的20%以上。特别是西藏和新疆两个自治区，少数民族人口的比例分别占总人口的91.83%和59.9%。*方盛举，王志辉：《我国边疆治理的一般客体与特殊客体》，《思想战线》2015年第5期。少数民族与汉族之间、各少数民族之间，一方面存在着历史遗留下来的事实上的不平等和文化习俗的差异，另一方面在市场经济的频繁交往中也客观地存在着各种现实的利益摩擦和利益矛盾。因历史产生的差异性和因现实产生的矛盾性相互交织，使边疆的民族关系仍然存在着不稳定与不和谐因素，这个特点将是长期存在的，所以陆疆治理的一个重大任务就是尽可能消除民族关系中的不稳定不和谐因素，以实现各民族之间的和睦相处、和衷共济、和谐发展。和谐边疆的价值理念，内在地包含着和谐民族关系的价值追求。

宗教之间的和顺共处。当今世界的几个主要国际性宗教，如佛教、伊斯兰教、基督教、天主教等，在我国陆地边疆均有分布。在陆地边疆也大量存在着本土性宗教(如道教)、区域性宗教(如萨满教)、原始宗教(如少数民族的本主崇拜和神灵崇拜)。在一些大的宗教内部还存在着复杂的教派。类型不同的宗教以及教派，都有着规模不等的信众。信仰的差异性容易导致宗教关系的矛盾性，再加上国内外存在着以宗教为幌子的敌对势力，不断挑拨我国信教群众产生各种对立思想、对立情绪、对立行为，加剧了宗教关系的复杂性、不稳定性、不和谐性。因此，陆疆治理的重要任务之一就是做好宗教工作，协调好宗教关系，促进和维护宗教之间的和顺共处。和谐边疆理念内在地包含着宗教和谐和顺的要求。

阶层之间的和谐相处、交融发展。我国市场经济的发展带来经济快速发展的同时也带来社会结构的深刻变化，最重要的表现就是社会阶层的分化较为明显。社会学家陆学艺先生曾根据拥有资源类型和数量把我国社会公众分为10大阶层：国家与社会管理者阶层(拥有组织资源)、经理人员阶层(拥有文化资源或组织资源)、私营企业主阶层(拥有经济资源)、专业技术人员阶层(拥有文化资源)、办事人员阶层(拥有少量文化资源或组织资源)、个体工商户阶层(拥有少量经济资源)、商业服务业员工阶层(拥有很少量的三种资源)、产业工人阶层(拥有很少量的三种资源)、农业劳动者阶层(拥有很少量的三种资源)、城乡无业、失业、半失业者阶层(基本没有三种资源)。*参见陆学艺《当代中国社会阶层研究报告》，北京：社会科学文献出版社，2002年。前4个阶层拥有的资源数量较多，可以把其称为精英阶层，而后6种称为大众阶层。目前阶层关系比较突出的问题是精英阶层与大众阶层之间的矛盾关系在加深。总体上看，陆地边疆阶层关系的状况与全国相差不大，但在局部地区，阶层关系的矛盾性、复杂性、不稳定性比较严重。所以，协调社会各阶层的关系，特别是精英阶层与大众阶层的关系，成为陆地边疆治理的重要任务之一。和谐边疆理念中自然地包含着阶层关系和谐的内容。

军民深度融合，协作发展。我国边疆省区都驻扎着一定数量的武装力量。这些部队构建起了一个完整的国防体系，有效地保障和维护着国家安全。党中央要求把推动军民融合深度发展作为重大的国家战略，不仅指装备科研生产、后勤保障、国防动员等物质层面的深度融合，也指军民在精神层面、关系层面的深度融合。这就要求部队与地方之间发展良好的互助合作关系，做到军民之间心心相印、心灵相通，以部队为主形成国防体系中的军防体系，以地方为主形成国防体系中的民防体系。军防体系与民防体系相互分工、相互协作、相得益彰，构筑效能强大的国防体系。所以，有效协调部队与地方关系，促进军民各领域、各层次的深度融合与协调发展，是我国陆疆治理的重要任务。和谐边疆理念包含着军民深度融合发展的要求。

我国与周边国家和睦相处、共赢发展。我国陆地边疆与14个国家接壤，如果与这些周边国家处理、协调好关系，就意味着我国陆地边疆拥有巨大的地缘优势：一是地缘经济优势，即周边国家可以发展成为我国陆地边疆最临近的市场和最便捷的资源供应地，边贸的大发展有力促进陆疆经济治理效能的提高；二是地缘文化优势，即我国陆疆各族人民与周边国家人民之间具有更多的文化相似性和文化联系，这有利于把我国陆疆发展成为对周边国家的文化辐射中心和教育辐射中心，进而提高我国对周边国家的文化影响力；三是地缘政治优势，即我们和睦相处、真诚友好的周边国家，是我国陆地边疆的安全屏障，发挥维护整个国家安全的政治功能。可见和谐边疆理念必须包含着与周边国家之间形成和睦相处、合作发展的价值目标。

和谐边疆的价值追求对我国边疆治理具有重大意义：

和谐边疆的价值追求有利于创造开发、建设边疆的良好社会环境。我国改革开放的总设计师邓小平曾指出：“只有在安定团结的局面下搞建设才有出路”，*《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第244页。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。*《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第284页。所以，社会和谐稳定始终是改革和发展的前提条件。我国陆疆的开发和建设亦是如此，没有一个和谐稳定的社会环境，一切改革举措、发展举措、建设举措都是纸上谈兵。和谐边疆的价值理念会强化边疆社会对和谐稳定的认知和崇尚，引领边疆社会同心、同向、同行，塑造边疆社会良好的改革发展环境。

和谐边疆的价值追求有利于增进民族团结、宗教和顺。民族问题和宗教问题是典型的边疆问题，是边疆治理的重点领域。我国边疆的开发史和治理史反复证明，“民族宗教问题无小事”，解决好民族问题、宗教问题，增进民族团结、宗教和顺，既是边疆治理的重大任务，又是实施边疆其他领域有效治理的前提。和谐边疆的价值追求为民族宗教工作指明了方向，那就是大力促进各民族、各宗教的和睦相处、和衷共济、和谐发展，形成各民族、各宗教之间的手足相亲、守望相助的亲密关系。

和谐边疆的价值追求有利于夯实国家安全的内在基础。我国的国家安全存在两种威胁，一是来自外部的威胁，主要是来自某些霸权大国在军事上的围堵和挑衅、政治上的贬损和攻击、经济上的陷阱和压制、文化上的渗透和战争等等；二是来自内部的威胁，主要有“三股势力”的威胁、复杂社会问题的威胁等等。当然，内部威胁对国家安全更具有根本性。我国边疆既是国家安全的主要屏障，又是国家安全最为脆弱的环节。所以，国家安全治理始终是边疆治理的重点领域、重点任务。边疆国家安全治理最根本的是有效化解内部安全威胁，消除内部安全隐患。和谐边疆的价值追求将引导治理主体强化对威胁边疆安全的各种问题的排查和处置力度，从而达到夯实国家安全内在基础的作用。

五、平安边疆

平安，有和平、平稳、安全、安宁、安定、有序等意思，就是免受或少受安全威胁和破坏的社会状态。平安自古以来就是天下百姓最朴实、最热切的期待和追求，是政府必须提供的最基础的公共产品。我国边疆经过30多年的快速发展，各族群众已经基本解决了温饱问题。根据马斯洛的需求层次理论，生理需要得到基本满足之后，高一层次的安全需要就会凸显出来。当前我国边疆各族群众最强烈的公共需求之一，就是生命健康的安全、拥有财富的安全、各项社会保障的安全等。所以，营造平安的社会环境，让各族群众享有最大的安全感，是边疆治理的重大任务。平安边疆包含以下基本内涵：

边疆政治与社会稳定。边疆政治稳定指边疆的国家政权体系按照既定的规则和秩序平稳运行，不受破坏性政治力量的威胁和挑战；边疆的社会稳定是指边疆社会秩序不受破坏，管理社会的法律规范和道德规范能够得以正常发挥作用的状态。目前影响边疆政治与社会稳定的因素有：一是经济发展差距拉大所诱发的矛盾。边疆与内地的经济发展差距，不同行业、不同群体间的收入差距，都容易诱发部分群众的被剥夺感，从而导致社会心理失衡，进而引发社会行为失范，衍生出诸多社会矛盾，带来边疆政治和社会不稳定；二是公权力腐败以及政府治理效能低下。“腐化很自然会使政府的行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善”。*[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京：华夏出版社，1988年，第69页。此外，腐败滋生蔓延、政府治理效能低下等都容易损害党和政府形象，侵蚀政权的合法性基础，降低边疆民众的政治认同感，诱发群体性事件；三是国内外敌对势力的渗透、颠覆和破坏。目前困扰边疆的“三股势力”(民族分裂主义势力、极端宗教势力、恐怖主义势力)和国家分裂主义势力(藏独、疆独等)，是导致政治不稳定的主要因素。因此，能否妥善处理以上因素，不仅仅关系到边疆社会的稳定、有序、平安，而且关系到国家的政治安全与稳定。

边疆社会治安优良。社会治安是指社会行为主体在既定的法律、法规及制度的规范约束下，而呈现的一种社会运行状态。社会治安直接影响社会稳定、经济发展和群众安全感，是平安边疆的主要内容。陆地边疆良好的社会治安主要表现为边疆的刑事案件和治安案件发案率较低，各族群众的安全感较高。涉黑涉赌涉毒、制毒贩毒吸毒、偷越国境、跨国犯罪、利用邪教组织破坏法律实施等都是破坏边疆社会治安的主要因素。

边疆经济平稳发展。所谓经济平稳发展是指一国在国际竞争中，资源保持有效供给、经济稳定增长、公共经济福利不受重大侵害和破坏的状态。陆地边疆地区经济安全与否，不仅是实现边疆经济社会发展的必要条件，而且对保障国家经济安全意义重大。首先，边疆经济安全是满足边疆广大人民群众的物质文化需要、改善民生、保持政治稳定的前提条件。只有保持快速、健康、持续的边疆经济发展，才能实现、发展、维护好边疆民众的根本利益，从而缓和边疆社会的内部矛盾。其次，边疆地区是我国经济持续发展的战略接续地。边疆是承接发达地区因结构调整、产业升级而转移的劳动密集型的加工制造产业的最佳地区，既可实现边疆跨越式发展，又能保证国家经济高速增长。再次，边疆地区是自然资源丰富的战略要地。充足的自然资源供给是边疆地区实现工业化的保障，同时也保证了国家的经济安全。

边疆文化安全。文化安全“是一个国家的文化不被其他文化侵蚀、取代或同化，保持自身的独特性、独立性、完整性并不断传承和发展的状态”。*陈大民：《捍卫国家文化安全》，《求是》2012年第16期。国家文化安全包括国家文化政治安全、文化信息安全、公共文化安全等，其中文化政治安全是核心，是国家利益的重要组成。一国的主流文化决定了其国民基本行为规范、道德准则、价值理念、政治信仰，为多民族国家所必需的民族认同和政治认同奠定了思想和精神基础，从而为社会的稳定、有序、平安、和谐提供文化安全保障。我国是统一多民族国家，独具特色的各个民族文化在长期的交往、碰撞中，逐渐融合为“多元一体”的共同文化。这是凝聚各民族共识，汇聚全体国民力量，共同建设中华民族美好家园的精神纽带；是加强边疆各族群众民族认同和政治认同的核心力量。然而，随着改革的不断深入和边疆社会的转型，各种利益矛盾加剧，共同文化在边疆地区受到一定挑战，进而引发社会矛盾。因而，文化安全是构建平安边疆的重要范畴。

平安边疆的价值追求对边疆治理具有重要意义：

主动回应边疆各族群众的日渐迫切的安全需要，建设美好家园。平安是民众最基本的生存需求、生活需求和生产需求，当然也是全面小康社会中不可或缺的构成要素。平安是民众幸福感的基础。随着边疆经济社会发展，温饱问题基本解决，各族群众的安全需求变得更强烈，不仅关注人身安全，而且关注财产安全、食品安全、交通安全、社会保障安全等。安全需要呈现出内容更广、维度更多、需求更强烈的特点。构建平安边疆，目标就是建设刑事犯罪少、社会治安好、公共安全有保障的边疆社会环境。这有利于维护边疆各族群众根本利益，是边疆各族群众热切期待的民心工程。

适应边疆地区的特殊性，保障其他价值目标的实现。改革开放30多年来，我国以较短时间走过西方发达国家数百年完成的工业化、城镇化、现代化历程，同时也累积了大量的矛盾问题，无论是内地还是边疆地区，都要面对这些影响社会稳定的因素。除了共同的矛盾问题，边疆地区还存在许多突出的特殊问题，如边疆开发和建设问题、国家安全问题、政治认同问题、民族问题、宗教问题、跨国犯罪问题、“三非”人员管理问题、毒品问题、艾滋问题、跨境赌博问题等。共性和特殊性叠加在一起，加大了边疆地区维护稳定、保障秩序的难度，不利于边疆各族群众追求富裕、法治、文明、和谐的价值目标的实现。从区域治理角度看，建设平安社会、打造平安环境是贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明建设各个领域的。因此，只有通过推进平安边疆建设，保障良好的社会治安，综合治理政治安全、经济安全、文化安全，创建平稳、和谐、安宁的社会环境，才能保障富裕边疆、法治边疆、文明边疆、和谐边疆、美丽边疆、开放边疆等价值目标的顺利实现。

六、美丽边疆

党的十八大提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”*《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第18页。美丽中国开始成为国家治理现代化的重要价值追求。“美丽边疆”是对边疆环境生态治理理想状态的描述，指在美丽中国的整体框架下，针对边疆特殊的生态功能定位及现实的资源环境压力，通过生态文明建设，形成先进的生态文化、绿色的生产生活方式和良好的生态环境，以筑牢国家生态安全屏障，保障国家可持续发展，实现天更蓝、地更绿、水更清，人民更健康幸福的美好状态。美丽边疆的价值追求有以下内涵：

1.边疆地区发达生态文化的生长。生态文化是指人类遵循生态系统规律，追求人与自然和谐统一的社会意识形态、人类精神和社会制度。*余谋昌：《生态文化：21世纪人类新文化》，《新视野》2003年第4期。生态文化主张人类在追求自身价值的同时必须保护生态环境的价值，把热爱自然生态环境、尊重自然生态规律、保护自然生态环境、崇尚绿色发展方式、推崇节约型生活方式等作为一种价值信念、情感偏好、风俗习惯、行为模式。美丽边疆蕴含的先进生态文化，包括四个方面：一是绿色GDP文化的建设。摒弃单纯以传统GDP论英雄的思维和做法，引入并确立绿色GDP的政绩评价制度，把自然生态环境保护与经济发展真正地统一起来。正如习近平总书记指出的：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”*《习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学的讲话演讲》，《人民日报》2013年9月8日。二是中华传统文化中蕴藏的生态文化的弘扬。“天人合一”“道法自然”的生存智慧，“厚德载物”“生生不息”的道德意识，“仁爱万物”“协和万邦”的道德情怀，“和谐共生”“与天地参”的道德理想，这些朴素的生态意识和价值追求，是我们树立敬畏生命，尊重、顺应、保护自然的生态意识和价值追求的文化资源；三是边疆各民族长期养成的独特生态文化的继承。如藏族的“神山圣水崇拜”、蒙古族的“祭海节”、傣族的“森林崇拜”等。这些文化深刻地揭示了人与自然和谐共生的关系，维持着良好的生态环境；四是绿色法律文化的确立。有效推动人与自然生态和谐关系的规范体系和各种制度的建设，包括完备的森林法、水法、水土保持法、防沙治沙法、野生动物保护法、退耕还林条例等法律法规。

2.边疆生产生活方式的生态化。以往我国边疆开发建设呈现出“高能耗、高污染、高排放”特征。以牺牲资源环境为代价换取经济发展，这种生产方式造成边疆地区森林植被减少、水资源污染加重、土质退化、生态系统功能紊乱等问题，严重威胁着国家的生态安全和可持续发展。美丽边疆的价值追求内在地蕴含着“低能耗、低污染、低排放”的生产方式要求，绿色经济、循环经济、低碳经济必须成为边疆地区的基本经济模式。另外，必须批判和摒弃多年来在社会上形成的高消费、盲目消费、攀比消费、一次性消费等不良的生活方式，倡导勤俭消费、理性消费、健康消费的良好风尚，培育绿色低碳生活方式，将节俭环保、文明健康的思维方式和行为方式渗透进民众衣、食、住、行、游等方面，实现边疆各族群众生活方式的全面生态化。

3.边疆生态环境的优化。我国边疆有独特的自然生态特点和功能，这使其具有国家生态安全屏障的战略地位。美丽边疆不仅仅是边疆可持续发展的内在需要，更是捍卫国家生态安全的需要。“蓝天白云”、“青山绿水”是边疆长远发展的最大本钱，优良的生态环境是未来边疆发展最重要的战略资源和核心竞争力。过去由于对环境生态发展规律的认识不足，以往边疆开发建设中破坏性、掠夺性的非理性行为较多，造成边疆生态环境不同程度的破坏，所以修复、恢复、保护、优化生态环境，成为美丽边疆建设的根本任务。根据陆地边疆的生态特点，应构筑节点——廊道——屏障三维一体的完整生态格局，加强森林、草原、湿地、河流等自然生态系统保护和修复，以各族群众反映强烈的水、大气、土壤污染为重点实施环境综合治理，达到天更蓝、山更青、地更绿、水更清、空气更清新、土壤品质更优化的目标。

美丽边疆的价值追求对边疆治理具有重要意义：

1.保障边疆各族群众民生福利最大化。习近平总书记曾指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”*《习近平在海南考察时的讲话》，《海南特区报》2013年4月11日。美丽边疆的价值追求，就是以改善民众生产生活空间为取向，以营造山更绿、水更清、天更蓝、空气更清新的美好家园为目标的。首先，各族群众的生产生活有干净的水、清新的空气、安全生态的食物、迷人的自然风光，这就是最重要的民生福利；其次，优美的环境、良好的生态是最富竞争力的战略资源。边疆民众以此为依托，大力发展特色现代农业、自然生态旅游、文化旅游、休闲养生养老等绿色产业，提供优质生态产品和服务，不仅增加边疆地方政府财政收入，而且提升基本公共服务的标准，改善各族群众的生活水平。

2.夯实边疆生态安全，进而拱卫国家生态安全。我国陆疆9省区分别地处青藏高原、黄土高原、内蒙古高原、西南丘陵山地、东北平原，域内森林、草原、湿地、荒漠等生态系统密集分布，是我国“两屏三带”生态安全战略格局的主要组成部分。由于历史上不合理的边疆开发行为，造成国家生态安全屏障脆弱，当前边疆仍然面临着大规模的开发建设热潮，对生态系统的压力不断加大，环境保护和生态建设的任务十分艰巨，如西南边疆的水土流失、水污染、生物多样性锐减，西北边疆的土地沙漠化、沙尘暴，北部边疆草场退化，东北边疆的土壤品质下降等。所以，美丽边疆建设的成效直接决定着国家五个生态安全屏障功效的发挥；另外，美丽边疆建设还关系到整个国家持续发展所需的战略资源的供给。边疆是我国重要的水资源涵养区、生物资源多样性聚集区、矿产资源富集区、土地资源储备区、森林资源供给区，这些丰厚的资源不仅是边疆可持续发展的基础，也将是支撑整个国家未来可持续发展的重要后盾。

3.对周边国家产生辐射效应。我国陆地边疆与14个国家接壤，与周边邻国在资源禀赋、自然生态、人文地理等方面相似性很高。如我国陆疆有35个跨境民族，他们与境外的相同民族有相近或相通的文化，相同或相似的生产生活方式，同质性较高的生态环境。由于分属不同国家，导致经济社会发展程度存在一定差距。比较是人类的本性，享有良好生态环境、生活状态的民众会产生更多的安全感、优越感、幸福感，而生存环境差、生活水平低的民众，则挫折感、失落感、痛苦感更为强烈。现实的反差和比较，会促使先进的一方产生示范带动效应。同时，边疆以“蓝天白云、绿水青山”的生态文明建设为基点，发挥边疆资源及环境优势，整合内地强大的经济、科技、教育、人才等优势，带动周边国家的发展，达到睦邻、友邻、富邻的目的。因此，通过美丽边疆的价值追求，发挥示范、带动、辐射效应，与周边国家共同发展，形成利益共同体、命运共同体，进而维护我国的战略安全利益。

(责任编辑张健)

基金项目：①国家社会科学基金特别委托项目“云南边疆民族地区治理体系建设实践经验研究”阶段性成果(15@ZH056)

作者简介：方盛举，云南大学公共管理学院教授、博士生导师；苏紫程，云南大学公共管理学院博士研究生(云南 昆明，650091)。