冯叶欣（上海市公安局黄浦分局， 上海 200023）

浅谈法治视野下的警察盘问检查权

冯叶欣
（上海市公安局黄浦分局， 上海 200023）

“警察”一词，可分解诠释为“警之于前，察之于后”。盘问检查权作为警察职权的重要体现，涵盖了“警察”两字的双重意义——预防与打击违法犯罪。在建设法治中国的今天，盘问检查权的实施不但需要保证实体正义，更需要保障其中的程序正义。在法治视野下，警察盘问检查权的实施必将更加趋于严谨，愈发符合法理。警察盘问检查权的理论与实践，势必将成为未来我国法学领域研究的重点。

警察；盘问检查权；法治；违法犯罪；人权

盘问检查权，始终以打击与防控的利器存在于警务活动中，也是法律赋予警察实施的基本权力之一。在我国，警察盘问检查权的研究一直未被引起广泛的重视，但随着法治进程的逐渐推进，警察盘问检查权将受到多方面的挑战。本文拟通过理论探索、文献调查、比较分析等研究方法对警察盘问检查权的概念进行分析，对我国警界在盘问检查权的行使中所存之主要问题进行梳理和思考，并对法治视野下实施盘问检查权的规范运用提出相应的对策与建议。

一、警察盘问检查权的概念

（一）警察盘问检查权的法律地位

警察盘问检查权，是警察执法活动中被法律所赋予的基本权力，也是警察职权的重要体现。警察通过拦阻、盘问、检查等一系列活动，开展预防危害或打击违法犯罪的警务工作。虽然警察盘问检查权的定义非常容易理解，性质也令人一目了然，但是其法律定位却充满争议。这其中首先要提到警察学中的两个基本概念，即“行政警察”与“司法警察”的区别。因为我国警察体制中并没有这两个概念，且“司法警察”一词在我国人民警察分类中存在特定含义，是故在此先解释一下警察学术研究中“行政警察”与“司法警察”的含义。根据我国台湾地区法学教授郑善印先生在《警察学总论》中对这两个名词的解释，“司法警察”的活动目的在“追缉犯罪”，“行政警察”的活动目的则在“预防犯罪、整顿交通、维持秩序与服务民众”。[1]有了这个解释，则引出法学学者万毅副教授对于盘问检查权在法律定位上的基本论述：“盘查可以说是一种介于行政警察与司法警察职能之间，介于刑事侦查程序与行政调查程序之间，也介于警察法与刑事诉讼法之间的，具有双重属性的警察行为。”[2]笔者支持盘问检查权的法律地位是介于行政警察与司法警察职能之间的观点。

（二）警察实施盘问检查权的作用

1.震慑违法，控制发案

根据劳伦斯·柯恩（Lawrence Cohen）和马科斯·菲尔逊（Marcus Felson）所提之“日常活动理论”的观点可以得出，人类的活动模式与犯罪有相当密切的关系，其中包含着三要素：其一为有动机并有能力的犯罪者；其二为有合适的犯罪目标；其三为抑制犯罪发生者不在当时的现场。[3]警察作为抑制违法犯罪发生的最主要力量，不能仅仅简单地在“见警率”上做文章，因为早在1974年美国堪萨斯市预防巡逻实验就将迷信于以“见警率”来控制发案的观念消除殆尽。该实验显示，巡逻密度无法明显减少罪案的发生。[4]所以，在“日常活动理论”中，认为作为抑制犯罪发生者的警察如何在现场让企图进行违法犯罪的人员切断犯意，只有通过积极有效并且专业的工作，由点辐射到面，让周围的群众感到放心，让不法之徒感到胆颤。而实施合法合理的盘问检查，将每一次盘问检查的质量提升，切实有效地盘查到隐患的根源上，将警察的职业素养与法律素质在盘问检查中体现，就是最好地展现抑制违法犯罪的力量，会使得具有违法犯罪犯意的人员不敢进入该区域进行违法犯罪活动。

2.积极开展“攻势勤务”，主动打击违法犯罪

世界各国警方都通过实施盘问检查，积极主动地在街面、场所等不同地点，及时发现违法犯罪嫌疑人，通过由人到案、由案扩案，掌握着维护社会治安稳定的主动权。同时将极具侵略性、扩张性的“攻势勤务”，通过盘问检查予以淋漓尽致地展现。广东警官学院副教授艾明在其论文中曾经引述哈维斯（Havis）与贝斯特（Best）博士的分析，两位学者在对1997年至1998年伦敦大都会警察局发动的盘查进行分析后发现，对持有杀伤性武器案犯的逮捕90%来源于警察盘查。[5]陈大鹏在论文中援引郑善印教授的研究，日本的“社区警察”（指派出所的警察、驻在所的警察，警察分局的巡警、铁路警察）在1998年1月至11月破获的违反刑法的案件中，有七分之一是以“职务质问”的方式所破。[6]上述数据可见，盘问检查在警察实务中，以“攻势勤务”的模式显现于打击违法犯罪的前沿，发挥着侦查破案的重要作用。

3．发挥“问题导向型”警务理念的最大化优势

一般说来，职业警察经过专业训练后应具备完善的法律知识与人文素养，以捍卫法制尊严与守护公平正义最后防线为己任。在这个大前提下，警察发动盘问检查权，均因发现问题，以期解决问题。在解决问题中，即有发现更多嫌疑与排除隐患这两个可能。而按规范操作执行此警务行为，与“问题导向型”警务理念相符合，与被动反应式警务相区别。警察在发动盘问检查权的背后，不但需要有职业警察所必须具备的知识与素养，更要对辖区的违法犯罪热点、违法犯罪热区、周边地理位置与环境有相当的熟悉度。而“问题导向型”警务理念的提出者赫尔曼·戈德斯坦因（Herman Goldstein）就要求据此警务理念，需使警察十分熟悉其管辖社区的社会、经济与文化的变化情况。[7]“‘问题导向型’警务从本质上属于主动提前警务模式的一种，即初级预防警务论范畴”[8]，通过提前预判，方可达成预防或打击违法犯罪的功效。打防并举式的盘问检查，正是发挥出了“问题导向型”警务理念的最大优势。

（三）我国法律规范中关于警察盘问检查权的依据

有学者认为，盘问检查权在我国法律规范中的雏形来自于1957年的《中华人民共和国人民警察条例》第六条第二项之规定，即“在侦查刑事案件的时候，可以依照法律传问犯罪嫌疑人和证人”[9]。1994年2月25日公安部所颁布的第十七号令，也就是《城市人民警察巡逻规定》的第五条，明确了民警有盘查违法犯罪嫌疑的人员，检查涉嫌车辆、物品以及查验居民身份证的权力。这也是在1986年《公安部关于组建城市治安巡逻网的意见》提出以治安民警和武装民警为骨干，组织交通民警和治安积极分子参加的治安巡逻网将盘查形迹可疑人员为主要任务之一后，所形成的规范性文件中首次提及的“盘查”条文。1995年2月28日颁布的《中华人民共和国人民警察法》第九条，规定了民警实施盘问检查权的适用前提与对象及一般程序，但其中对于“一个前提，四种对象”的规定显得比较粗糙与模糊。1995年7月15日公安部颁布的《关于公安机关执行＜人民警察法＞有关问题的解释》的第一条就解释了如何理解、执行关于盘问、检查的规定；而与《人民警察法》配套的《公安机关适用继续盘问规定》，具体系统地规范了公安机关适用继续盘问的措施，此项规定于2004年10月1日开始施行。2012年1月1日起施行的《中华人民共和国居民身份证法》第十五条规定了民警依法执行职务，查验居民身份证的四个具体情况，同时在第十五条第一款第五项以“兜底条款”的形式规定了“法律规定需要查明身份的其他情形”。

二、当前我国警界在盘问检查权运用中存在的主要问题

（一）以量化盘查进行考核导致盘查随意性增加

当前，我国公安机关的相关业务指导部门不约而同地将盘查数作为民警执勤的考核标准，特别是针对以执行巡逻勤务为业的巡逻民警，盘查数对于该警种民警的考评占据着重中之重的地位。比如一些公安机关就通过盘查比对身份的工具——警务移动PDA的点击数作为考评标准；一些基层公安机关还制定了巡逻民警不同班次的盘查数量标准，通过查阅巡逻民警执勤日志中的盘查记录进行勤务检查。更有甚者，个别地方的公安机关更通过媒体发布的形式，向全社会公开宣布，警方将盘查数作为治安防控的考评标准。2009年《宜兴日报》报道了宜兴警方向刑事犯罪发起打防攻势，在“各城市治安卡口实行24小时运作，并明确盘查数量等工作指标……”。[10]2010年《金华日报》报道了金华市公安局在实行的网格巡逻中，将网格内的可疑车辆盘查数量列为考核内容之一。[11]2015年，《人民公安报》报道了江苏省靖江市公安局新桥派出所明确巡逻规范，建立必查机制，对盘查数量进行了量化。[12]在这样的考评机制下，为盘查而盘查的现象屡见不鲜，盘查的随意性破坏了原有的严肃性，甚至引发极个别民警在盘查记录上弄虚作假的情况。这既是对执法工作的不严谨，又是对人权保障的漠视。若警察的盘查动机仅仅为完成任务，那盘查的数量虽然能够保持在一个稳定的水平点，但其中的质量可想而知。而这样随意的盘查甚至会让一些有案在身的嫌疑人被遗漏，让“经验丰富”的嫌疑人员不被这样的“攻势勤务”所惧怕。所以，若以盘查的数量对民警执勤工作进行考评，会让盘问检查权这个警方“攻势勤务”的利器在某些民警的执行中流于形式，使盘问检查在警务工作中起不到应有的效果。

（二）执法技能不足导致盘查作业陷于被动

当下公安民警的执法技能参差不齐，一些民警执法技能不足。所谓执法技能，即运用正确的法律法规、合理的道德价值、缜密的逻辑判断、全方位的人文关怀，以训练有素的警务战术为依托，开展执勤执法活动的能力。而在现场对被盘查人进行盘问检查作业，即为公安民警执法技能的一种全方位考察。许多民警在盘问检查作业中就暴露出了诸多问题：盘查作业开始就因为无法正确表述盘查的法源依据而失去了主动权；虽然身着制服，并且出示了配发的人民警察证，却无法回答被盘查人提出的所谓执勤民警有无“执法证”的疑问；盘问检查时站位“飘忽”，无法形成合力与保护；毫无警戒意识，盘问检查时状态松垮，未意识到潜在的危险。这些问题从主观方面到客观方面，都暴露了一些民警的执法技能不足以主动、安全地进行盘问检查作业，将盘问检查的主导权拱手相让，导致积极型的警务模式变为被动和劣势。

（三）主观臆断导致盘查存在盲目偏见

盘问检查权的使用，除了显性的执法技能外，还存在隐性的个人直觉。但是这个直觉并非是盲目、毫无逻辑的一种感觉，或是错觉，而是通过长时间工作经验所积累的总结。这种归纳总结，“采取的是‘经验+归纳’的方法路线，与自然科学领域中的观察与试验方法相联系”。[13]当然，民警只有用心地观察与工作，保证对盘查的每一个对象都符合盘问检查权实施的启动要件，这样才能获得较为准确的归纳总结，使自身在盘查上的“个人直觉”愈发炉火纯青。但是，许多民警却是用盲目的偏见来引导他的感觉，产生出错觉，并成为了其启动盘问检查权的主要考量。而这样的错觉久而久之也就成为了经验，用个人的主观臆断一意孤行，破坏了盘问检查权实施的作用，也让警民关系产生了危机。比如说一些民警紧盯外来务工人员进行盘问检查，在同等条件下，盘查的对象以选择外来务工人员为主，这可能导致一些外来务工人员产生对警察的偏见，让外来务工者对其工作的地区没有归属感，也让这一群体逐渐失去共同维护这一方平安的动力与追求。无独有偶，英国也曾经发生过因为警察的大量盘查，与被盘查的公众群体（通常是年轻的男性，尤其是黑人）增加了隔阂。[14]盲目偏见的盘查只能给社会治安防控体系带来负面影响，让法治进程倒退。

三、法治视野下规范实施盘问检查权的建议

（一）完善警察实施盘问检查权的标准操作规程

标准操作规程，即Standard Operating Procedures，简称SOP，制定标准操作规程的目的在于指导与规范日常的工作。刘晓琴与徐文星在《以标准操作规程（SOP）规范警察裁量权》的论文中曾经提到，“所谓标准操作规程即SOP（standard operating procedures），就是根据每一项具体警察任务的特点，按照警察专业标准，在对特定警察任务进行全面分析的基础上，制定出的每位警员应对该事项的实体和程序规范，该规范属于行政规则。就其本质而言，SOP在于针对特定事项明确界定警察权力、警察角色以及给出具有操作性的应对处置程序”。[15]

为防止盘查的随意性与偏见性的发生，提升警察执法的安全性与有效性，保障法治环境中被盘查人的权利，切实完善警察盘问检查权的标准操作规程理应成为相关警务职能部门的工作重点。当然，完善标准操作规程，并不是简单的对现有的关于盘查方面的规范性文件进行增补，更不是将实施盘问检查权的标准操作规程严密精细化，导致盘查中的呆板与僵硬，让警察对盘查工作失去动力，反而达不到工作要求与盘查目的。所以，在完善标准操作规程时，切忌使用“必查”、“必不放过”等语言，这样会使本身较为灵活机动的盘查工作陷于僵化束缚中。

完善警察实施盘问检查权的标准操作规程，是为了让每一名警察能在一线实战中方便使用。由战略层面至战术层次提供给警察在盘查中的思考方向，保证“程序主义”与“实体正义”的双赢。与此同时，警察在学习与应用标准操作规程后，更能够体会到盘问检查权实施的意义，让盘问检查权的实施更规范与实效。更重要的是，警察还能在实施盘问检查权的标准操作规程中体会到对自己执法执勤中的保护，因为一份好的标准操作规程就是法治的体现，一切有法可依，一切有法必依。

（二）强化警察法治思维的培育

著名的行政法学者姜明安教授曾经对“法治思维”进行了定义：“所谓‘法治思维’，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”[16]警察，作为法律职业共同体中的一员，作为执行法律的主力军，法治思维必须贯穿于整个工作当中，行使盘问检查权时也不能例外。法治思维如果脱离出警察的大脑，那法治将让位于人治。每一个执法者都不是神，人治的后果将使守护公平正义的最后一道防线被突破，失去法治的社会将如失去灵魂一般，混乱不堪。

强化警察法治思维的培育，必须加大警察法律教育的培训，让警察学会法、掌握法、使用法。警察教育训练部门应组织一线执勤警员对相关部门法的最新修正、解释与案例，进行专题学习与讨论。通过法律知识的支撑，利用法理学所进行的通盘思考，警察的法治思维将会逐渐形成习惯，并变为条件反射，从而使包括盘问检查工作在内的执法工作能够游刃有余地展开。

（三）夯实盘问检查权的基础理论研究

总的来说，盘问检查权在我国法学研究领域还是出现得相对比较晚的研究方向，远不如西方发达国家来得成熟。在我国，有关盘问检查权的专著和研究学者不多，这与我国法律规范明确盘问检查权的时间较晚有关。当前，在建设法治国家的大背景下，在日益增长的群众维权意识与人权意识的大环境中，在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的方针政策前提下，夯实盘问检查权的基础理论研究，才能反哺立法立规以及相应的执行过程。

无论是盘问检查权中的盘查措施，还是盘查要件，抑或是整个盘问检查权的启动与结束，包含盘问检查时间长度的限制。这些在境外法学研究领域都有着颇深的研究。仅就曾经担任台湾高等法院检察署查缉黑金行动中心检察官、司法官训练所教务组组长的陈瑞仁先生而言，作为哥伦比亚大学法律硕士的他，对大陆法系与英美法系都相当熟稔，在他所著的《执法所思——陈瑞仁检察官的司法札记》中，就“警察盘查”这一专题，即展开了七个方面，包含了“相当理由与合理怀疑”、“警察盘查时的身份查证”、“搜索现场的警察盘查”等研究。[17]而这七个方面，只是比较有代表性并在实务中经常会遇见的情形，并不是盘问检查权研究的全部。由此，盘问检查权理论所研究的深度与广度可见一斑。

目前我国法律规范中，有关盘问检查权的条文还是比较模糊的，不利于民警在实务中的执法，也不利于人权保障，同时与法治建设的标准也不相符合。法律工作者必须针对当前法治建设中出现的问题与困扰开展调查，针对盘问检查权在中国法制理论与实务的深度与广度，进行及时的专案研究，并将理论研究化作实务上的成果，以此来推动相关法律规范的修正与调整，为警察盘查实务的标准操作规程的完善提供有价值的思考。

[1]郑善印．警察学总论[M]．台湾：五南图书出版公司，2001：365．

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[3]Cohen, L． and Felson, M, （1979）“Social Change and Crime Rate Trends: A Routine Activity Approach”，American Sociological Review, Vol．44(August), pp．588-608．

[4]Kelling, G．L, Pate, T , Dieckman, D and Brown, C．E, (1974)“Police Foundation: The Kansas City preventive patrol experiment”，www．policefoundation．org．

[5]Havis, S． and Best, D,(2008)“Stop and Search Complaints(2000-2001)---A Police Complaints Authority Study”, http//www．ipcc．gov．uk/stopandsearchfullreport．pdf．

[6]郑善印．警察临检法制问题之研究[J]．刑事法杂志，2002，（5）．

[7] [美]迈克尔·沃恩（Michael S．Vaughn）．问题导向警务——21世纪警务新理念[J]．公安学刊——浙江警察学院学报，2010，（2）：73．

[8]王大伟．外国警察科学[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2012：51．

[9]高文英．我国警察盘查权运行及其理论研究现状[J]．中国人民公安大学学报 （社会科学版），2006，（4）：11．

[10]保持高压态势，确保社会稳定——我市警方向刑事犯罪发起打防攻势[N]．宜兴日报，2009-03-04．

[11]张黎明，姜晨锐，陈俊．以派出所为单位划分28个“网格”——市区实行“网格”巡逻[N]．金华日报，2010-07-28．

[12]陈波涛．靖江新桥派出所深化警务勤务机制改革——建强队伍，强化保障[N]．人民公安报，2015-02-27．

[13]王知津，韩正彪，周鹏．当代情报学理论思潮：经验主义、理性主义与实证主义[J]．情报科学 ，2011，（12）．

[14] [英]罗伯特·雷纳（Reiner, R）．警察与政治（The Politics of The Police）[M]．易继苍，朱俊瑞，译．北京：知识产权出版社，2008．

[15]刘晓琴，徐文星．以标准操作规程（SOP）规范警察裁量权[J]．中国人民公安大学学报（社会科学版），2009,（2）：91．

[16]姜明安．再论法治、法治思维与法律手段[J]．湖南社会科学，2012，（4）：77．

[17]陈瑞仁．执法所思——陈瑞仁检察官的司法札记[M]，台湾：商周出版，2014．

Humbly Discuss the Police’s Right to Check and Cross-examine

Feng Yexin
(Huangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200023, China)

The word “Jingcha” (police) can mean police and examination. The right to crossexamine and check embodies police’s rights, which include double meanings of police, that is, prevention and combat. When building a law-governed China nowadays, we should guarantee justice in the execution of the right to cross-examine and check and the procedure justice. From the perspective of law governance, the execution of the police’s right will be more rigorous and align with legality. The theory and practice of this right will become a focus in the f eld of law science study.

Police; Right to Cross-examine and Check; Law Governance; Violation and Crime; Human Right

D631

B

1008-5750(2016)06-0063-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.06.008

2016-09-02 责任编辑：陈 汇

冯叶欣（1985— ），男，上海市公安局黄浦分局五里桥派出所民警。