□张廉洁

(中国人民公安大学,北京 100038)



城中村的主要治安问题分析及对策研究
——以郑州市金水区为例

□张廉洁

(中国人民公安大学,北京 100038)

城中村作为我国城乡进程快速发展的特殊表现形式，城中村改造不同于农村城市化、房地产开发和旧城改造，其是涉及历史遗留问题、利益分割问题、社会保障等等复杂矛盾交织的共同体。这里长期存在侵财类、因纠纷引起的人身伤害类、因利益相关性引起的群体事件、黑恶势力类、其他黄赌毒类型之类的治安问题。解决这些问题，应从管理体制、意识、空间改造、法制、社会保障、群防群治和信息预警等方面共同努力。

城中村;流动人口;治安问题;建议

一、问题提出的背景及意义

郑州市地处华北平原南部，是全国重要的铁路、航空、高速公路、电力、邮政电信主枢纽城市。近几年，郑州市紧抓航空港实验区和中原经济区两大战略机遇，以新型城镇化为载体，不断提高城乡一体化水平，在快速发展的过程中，乡镇逐步被快速膨胀发展的城市所包围。目前，郑州市城中村总数达228个，其中，金水区城中村有57个，这些暂住人口广布的城中村给“郑漂”一族带来低廉的生活成本和丰富的城市生活的同时，也极大地影响了郑州市城乡一体化建设，是与城乡二元管理体制相矛盾的结果。

我国发展正处于社会转型的重要阶段，在转型中各类的社会矛盾积聚，城中村在大众眼里就是人口密度高，外来人口多，超生率高，犯罪率高，环境差，难以管理的城市中一角。这种情况与城乡一体化、优化城乡布局和创建以人为核心的新型城镇化发展理念相背离。因此在2003年9月，郑州市城中村改造便提上议程，随着“郑政〔2003〕32号”的出台，标志着郑州城中村改造正式启动。在城中村改造的过程之中，政府、村民、开发商都是重要的利益主体[1]。它们之间利益分配容易出现失衡，引起矛盾激化，从而引发一些列的治安问题。笔者对于这些问题以及原因将进行逐步分析，并提出一定的改进措施。

二、城中村存在的主要治安问题

城中村是城市发展特定阶段不可回避的现实问题，城中村是城镇化过程中特定阶段的产物，它的产生与发展有其内在的规律性[2]。这样滞后于城市发展并且生活水平较低的居民区涉及的土地权属、规划建设管理问题复杂，各方所牵涉的利益问题都交织在一起，从而产生一系列的矛盾激化现象，给社会治安综合治理和公安机关治安形势把控带来了严峻的挑战。城中村改造过程中，建筑物的拆除和新建等工作对现有的治安防控产生很大影响，比如，基层治安防范组织的解体、视频监控网络的破坏和各种管理体制的无法运行等。其中更有可能发生各种治安纠纷、寻衅滋事、打架斗殴、盗窃等危及百姓生命财产、安全的治安问题。

(一)侵财类

据公安机关统计，多发性侵财类占总警情的比例仍居高不下，其中盗窃案占主导地位，尤其是入室盗窃。此类案件目标集中于家庭防盗意识薄弱的住户，特别是家中依旧使用老式防盗门的家庭。郑州的城中村大多居住着来郑州上班、打工的外地人群，特点是早出晚归，有利于犯罪分子偷盗而不被察觉。城中村建筑杂乱拥挤易于攀爬，这都是滋生违法犯罪的有利条件。其中多发性侵财大多是团伙性质的有组织作案，以拾荒、捡垃圾为掩护，白天踩点，夜晚疯狂盗窃，有组织地行窃、销赃，给当地居民带来了严重的经济损失和被害恐惧感。还有一些个体商户以摆摊为名，坑蒙拐骗，商品以次充好，由于数额较小，所以受害者不愿报案，这种现象就更加难以查获。其中也不乏抢劫、抢夺案件的发生。

(二)因纠纷引起的打架斗殴、寻衅滋事等暴力行为

金水区城中村总数57个，其中庙李、陈寨被称为“小香港”、“小澳门”。庙李占地2.4平方公里，常住人口2200余人，暂住人口大约11万之多。陈寨占地0.618平方公里，常住人口仅3394人，暂住人口达15万之多。据统计，庙李、陈寨、张家村三个城中村在2014年10月到2015年10月，警情达3万起，占东风路派出所总警情的1/4。由于流动人口之间、流动人口和常住人口之间的文化背景和生活习惯存在不同之处，经常会因为琐事引发不必要的矛盾，从而会引起言语冒犯或肢体对抗，这些矛盾长期积聚终究会发生打架斗殴或者报复行为，治安状况越来越差。

(三)因利益相关性而引起的群体性事件

郑州市金水区城中村的典型代表之一陈寨村，拥有15万流动人口的巨大消费群体，滋生了很多服务行业聚集，比如商城、快捷酒店、KTV、娱乐会所等等。城中村内各行各业种类繁多且形成体系，互相联系利益诉求基本相一致，因此对于政府管理具有很强的敏锐性，稍有不满就会引发集体性对抗事件，尤其在城中村改造过程中会经常出现集体上访、跳楼自杀等事件。究其原因有以下几点：首先，我国城中村改造的相关立法工作存在滞后现象，在实际操作当中没有可以直接适用作为城中村改造操作的法律法规或者部门规章，但实际的城镇现代化建设中又不得不为之，因此，各地立法形式、内容和级别不一致，导致诸多争议。其次，改造的拆迁政策和程序不透明、不公开。村与村之间、村内部之间的拆迁补偿安置政策差别大，安置政策的不公平对待导致了村民利益受损。还有部分地区没有依照程序选择合作开发单位，或者村民权利义务、利益分配缺乏监督，致使集体资产变相流失，引起群众集体不满。再次，城中村改造管理体制不健全，措施不力。在改造过程中所涉及的各部门如果没有按照法律规定进行处理问题，村民没有申诉的渠道和方法，只能选择上访。最后，村民、集体、政府、开发商利益有不可调和性。在改造中村民个人利益满足程度低，由于大多数村民文化程度低，仅仅依靠房屋出租获取稳定收入，一旦涉及到房屋拆迁，便想通过拆迁补偿来最大程度地解决后顾之忧。但是从开发商的角度来讲，拆迁代价大、税费高甚至是亏损，那么也就不可能实现城中村的建设改造。要实现四方利益的最大化，还是需要公开城中村改造的政策与程序，听取村民的意见建议。

(四)黑恶势力类型

流动人口往往以地缘和亲缘为纽带形成凝聚力相对较强的集体，这为其带来安全感、归属感和方便的同时，非常容易衍生为带有黑恶性质的团伙组织，给城中村带来极大的不稳定因素。其中有人利用组织成员收受保护费、“卫生费”、“管理费”，一般商户、居民都因惧怕而忍气吞声，自觉多一事不如少一事，助长了违法犯罪分子的嚣张气焰。许多人在受人欺负后，第一反应不是报案，而是去找自己能靠得上的帮派势力，这就使得帮派有了市场，“以黑吃黑”，“越吃越黑”[3]。还有一些组织以违法职业为集聚条件，抢劫、敲诈就是维护这些组织发展，这些行为猖獗的黑恶势力在城中村不乏出现。

三、针对发生的治安问题之对策

(一)纳入城市规划，逐步实现城乡一元管理体制

现阶段城中村出现混乱现象的主要原因归根结底还是管理体制问题，我国城乡发展二元体制是正处于社会主义初级阶段经济基础所决定的，现阶段无法彻底消除， 但我们需要坚持具体问题具体分析的方法论。首先，在城市不断发展急剧扩张的过程中，可以尝试将城市管理体制引入城中村，将城中村纳入城市规划的进程当中，在实践中也就更加明确管理主体、管理权限和管理职责，防止当今城中村治理存在权限划分不明确、需要承担职责时互相推诿、利益分割时争先恐后的现象。在城中村改造过程中，就要明确今后土地权属、户籍和行政管理体制，把问题清楚地找出来、解决掉，不能将历史遗留问题长期搁置。其次，各职能部门分工协作，严厉打击露头的违法犯罪。面对城中村这个复杂的系统，就要坚持综合治理，涉及环保、卫生、公安、规划、财政等部门的要依靠各个职能部门分工协作，严厉打击各种违法犯罪活动，防微杜渐，把现存的违法犯罪消灭掉，把可能诱发违法犯罪的因素解决掉，重新构建良好环境和治安秩序。

(二)警务参与意识为指导，警民共防违法犯罪

城中村的警务工作任务繁重、压力大，辖区警察自然而然地会发展治安积极分子、联防队员、群防群治组织等利于警务工作开展和防控的中坚力量，但是城中村人口流动性强的特点对防控力量的培养提出很大的挑战，发展一批走一批，走一批紧接着再发展，这样的重复工作永无止境。美国特拉华大学社会及刑事司法学系孙懿贤教授在中国人民公安大学座谈会中曾谈到，社区警务在美国现阶段已经成型，而且形成一种固定的思维模式，不需要主动构建、培养防控力量，群众会主动参与到社区警务中来。这对于我国城中村的秩序重建就是个很好的借鉴，外来人口在传统社会的秩序解体之后，来到城中村需要关爱和归属感，生活单调乏味、缺乏认同，他们可以成为违法犯罪人也可以成为城市的新主人，成为治安防控力量。邻里之间的认同感和互动利于新社区的形成，新的身份确认才能使他们重新融入到一种新的社会秩序进行社会秩序重建，他们便能主动参与到社会管理与治安防控中来，变被动接受为主动参与，形成一种“生产线”模式，自动组成潜在的治安防控力量，并且加强对新居民的自我管理、自我教育，将群防群治理念、警务参与理念普及给新居民，激励主动参与社会治安防控的积极分子，进一步提升警民合作水平，构建和谐社区、平安社区。

(三)进行空间改造消除滋生犯罪环境

城中村改造就是利用“破窗理论”和“防卫空间理论”对城市空间进行改造，消除城中村内楼房错落拥挤、卫生条件差、基础设施损坏严重、占道经营严重等等现象。改善物理环境，破窗消失了也就消除了违法犯罪的环境，改善的环境状况利于消除混乱无序状态，也就是消除了治安问题分析三角模型里的地点这一要素，从而减少违法犯罪的发生。在城中村改造过程中要完善城中村的基础设施建设，比如路灯照明、排水、道路标识。良好的环境会给居住的人以保护美好事物的冲动，在这种环境下居民自觉遵守道德风俗、行为秩序，有利于治安秩序的稳定。而且在改造后的楼房之间没有之前拥挤，不利于攀爬，老式防盗设施逐渐被淘汰，新式的防盗设施在一定程度上增加了居民的安全指数。还要对于一些容易滋生违法犯罪场所进行管控，让良好秩序得以维持，使违法犯罪分子没有法外之地。

(四)广泛开展法制宣传，营造懂法、守法、用法环境

城中村人口普遍文化程度较低，法律意识相对薄弱，面对侵害往往不敢拿起法律的武器维护自己的合法权益。今后，在明确城中村管理体制基础之上，在地方党委政府的坚强领导之下，全面推进城中村法制建设，要通过多渠道、多形式、多对象开展法律学习活动，在改变城中村居民单调乏味生活的同时，引导居民养成良好的行为规范，给他们灌输法律知识，提高居民应对侵害时应具备的胆识、学识。定期向居民发放近期多发案件的种类、规律和预防方法，让居民时刻都能了解近期治安形势并掌握应对手段。除了这些，还要进户宣传，张贴警情通报，安装防范标识，不仅要让居民的法律意识有所提升，而且要不断培养居民的主人翁意识，吸引城中村居民积极主动地参与到治安防控中来，无形中震慑潜在的违法犯罪分子，预防和减少违法犯罪，减少城中村长期存在的治安问题。

(五)完善城中村的社会保障，加大社会救助力度

贫穷是大部分外来人口进行违法犯罪的根源，流动人口聚居区的彻底治理也不能完全依靠空间环境等外部因素，更多地需要从居民的内在性出发。因此，需要建立完善的就业服务和社会保障体制。城中村集聚的流动人口的文化程度大多较低，他们参与的社会竞争有很大劣势，容易引发侵财性案件的发生。推动对流动人口就业、培训、生活保障、教育等保障制度的全覆盖，增强城中村新居民的归属感，这些人性化的举措不仅可以减少其参与违法犯罪的几率，更重要的是可以挽回他们的归属之心，逐渐消除存在于户籍上的差异，让外来人口也能感受到与当地常住居民几乎一样的服务和待遇，这样他们才会努力投身到新社区的建设中去。对于特别困难的群体，政府要提供最低生活补助，适当提高外来人口的最低生活保障、贫困补助等制度的覆盖情况，并且要一层一级地落实到位，只要他们有了国家的补贴能够生存下去，就不会以身试法去做违法犯罪的勾当。

(六)全方位发展群众防范组织，建立信息预警机制

现阶段的治安工作重点在防不在打，严打虽然可以短期有效地降低犯罪率，但有数据显示在经过一段时间后，违法犯罪率比严打前要高。因此我们的工作重点应该是防范危害行为的发生，群众防范组织是治安防控的中坚力量和强大后盾。首先，发展群众防范组织要有广度、深度。城中村里各行各业星罗棋布，密密麻麻，不仅要在特种行业上下功夫，而且还要发展普通商家、物业、环卫、出租车司机等等可能帮助做好防范工作的每一个群体，倾听、了解群众关注度最高、最希望得以解决的治安现实问题，才能最大程度地争取群众对公安工作的理解、支持和信任，进一步提升专群结合的默契度和治安防控能力。其次，不仅要善于发展治安积极分子，而且要注重发展质量。每个群体都能在群体内部形成关系网络，治安信息相互沟通，沟通得到的信息时能够及时反馈，就是跟积极分子要效率、要结果。再次，群众防范力量要结合成具有组织性质的团体。比如大连市金州区的出租车就形成了类似于平安联盟组织，虽然组织性不是很强，可他们之间通过电台积极搜集治安信息，有治安信息及时沟通核实并及时反馈给公安机关。最后，公安机关根据收集、分析、研判所搜集的治安信息，对于预判结果要及时发布，并根据结果进行警力调度和布置。最快速度应对突发性事件和违法犯罪行为，做到接警准时、出警及时、处警果断，从而营造地区警力打击快速、违法犯罪不敢露头的大环境。

[1]张 芃.城中村改造过程中的利益博弈问题研究——以洛阳市“三村改造”项目为例[D].河南:河南大学,2014.

[2]陈 湛.昆明市城中村改造问题研究[D].重庆:重庆大学,2009:22.

[3]张小兵.流动人口聚居区治安问题研究[J].福建警察学院学报,2009(3):6.

(责任编辑：王战军)

Analysis of Public Security Problems in Villages within theCity and Countermeasures Research——Take Jinshui District of Zhengzhou as an example

ZHANG Lian-jie

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

As a special form in Chinese rapid urban and rural development, the transformation of villages within the city is different from rural urbanization, exploitation of real estate and reconstruction of the old city town. It is a complex community involved with problems left over by history, benefit segmentation problems, social assurance and so on. There have always been public security problems such as property infringement， personal injury cases caused by property-related crimes and disputes, mass disturbance resulted from benefit relativity, the underworld crime, pornography, gambling and drug abuse and trafficking. These problems will be solved with joint efforts from management system, consciousness, space transformation, legal system, social assurance, mass prevention and mass treatment, information early warning.

villages within the city; floating population; public security problems; suggestion

2016-09-04

张廉洁(1993-)，男，河南郑州人，中国人民公安大学2014级公安学专业治安学硕士研究生。

D631.1

A

1671-685X(2016)04-0050-04