□梁桂英

(山西警察学院，山西 太原 030021)



【治安管理与行政执法】

论治安案件证明制度的完善
——兼评“雷洋非正常死亡案”证明责任相关问题

□梁桂英

(山西警察学院，山西 太原 030021)

分析现行立法，治安案件证明制度存在以下诸多缺陷：审查与运用证据的主体不分立、权能非独立；证明责任“有责任、无后果”；证明主体、证明对象、证明标准等证明体系要素不完整；证据审查制度和程序形同虚设，使证据审查流于形式。治安案件证明制度的完善思路包括：分立证据调查、审查和运用权能，重构证据审查程序；完善证明责任体系；明确证据审查运用规则。

治安案件；证明制度；立法缺陷；完善

治安案件证明，是指公安机关依照法定程序，运用证据确定案件事实的活动。公安机关自己调查知道治安案件真相的，是“查明”。仅“查明”案件真相是不够的，更重要的是“证明”，是进一步用证据让别人知道案件真相，主要是向案件当事人、行政执法监督机关乃至整个社会“证明”案件事实真相。现行法律的规定不足，造成治安案件证明的理论与实务存在诸多缺陷，迫切需要完善。

一、治安案件证明环节

治安案件证明活动围绕证据展开，是包括调查收集证据、审查和运用证据认定案件事实的完整过程。

(一)调查取证

调查取证是指公安机关办案人员为了证明治安案件事实，按照法律规定的权限和程序开展调查、收集证据的一系列法律活动。调查取证是治安案件证明的首要环节，是判断、认定案件事实的基础。从内在属性来考察，调查取证具有职权性和排他性的特点。所谓职权性，即调查取证是办理治安案件的公安机关及其办案人员的法定职权或者职责。公安机关作为行政执法主体，调查取证首先是必须承担而不得放弃的责任，其次才是权力。这种权力具有绝对的支配性，不受任何力量和因素的非法阻挠和干扰。所谓排他性，即治安案件调查取证专属于授权的公安机关及其履行治安管理职责的人民警察，其他任何单位和个人都无权行使。

(二)审查证据

证据必须经审查、核实才能作为定案的根据。治安案件证据审查，是指公安机关将收集到的证据材料依据一定的规则进行鉴定、分析、对比和筛选，以确定其是否具有证据资格，进而确定其是否具有证明力及其证明力大小的活动。审查证据可以是办案人员在收集证据时进行，更重要的是调查终结时的审查。调查终结的证据审查包括单一审查和综合审查。单一审查即对单个证据的证据资格(具体内容即客观性、关联性和合法性)进行的审查；综合审查即在单一审查证据的基础上，对全案证据围绕各证据之间的联系、各证据与案件待证事实的关联程度等内容进行综合审查判断的活动。证据审查具有主观性和统一性的特点。所谓主观性，即审查证据是审查人员以一定的规则进行逻辑判断和推理的一种思维活动，具有一定的主观特质。所谓统一性，即审查证据所依据的标准和规则是客观统一的。首先，审查标准是客观统一的，包括两个方面：一是对证据资格和证明力的审查标准是证据的客观性、关联性和合法性；二是对证据的综合审查判断的标准是证据是否达到“事实清楚，证据确实充分”的证明总体要求。其次，依据的法律规则和判断规则符合人们运用逻辑推理和生活经验进行全面、客观和公正地分析判断的统一认知。

(三)运用证据

治安案件证据的运用，是指公安机关根据审查属实的证据材料对整个案件事实作出合乎实际的结论判断，进而进行法律定性和量罚的活动。运用证据认定案情与审查判断证据一样，都是一个逐步深入的认识过程，二者可以交互进行。随着工作的不断推进，对证据的审查判断与对案情的认定会不断地完善，最终达到足以能够根据确实、充分的证据证明案件事实的要求。

二、治安案件证明的制度缺陷

证明的实质是证明主体履行其证明责任，对证明对象的论证达到一定证明标准的活动[1]。因此，证明主体及其证明责任、证明对象、证明标准是构成治安案件证明的诸要素，在各个动态的证明环节中得以体现。分析现行立法，治安案件证明制度存在诸多缺陷。

(一)审查与运用证据的主体不分立、权能非独立

治安案件办案程序是一种“类刑事诉讼”的行政裁决程序。在刑事诉讼程序中，公、检、法三机关分别行使刑事“侦查”、“控诉”、“审判”三项权能，各机关分工负责，互相监督。在治安案件办案程序中，“调查”、“控诉”、“裁决”三种权能没有分立设置机关或者机构，而是由办案的公安机关独立行使。具体到在治安案件证明的各个环节，办案公安机关集收集、审查与运用证据的职责于一身，不具有必要的独立性和监督性。尤其在调查终结对证据进行综合审查、运用证据认定案件事实时，审查证据的主体并非独立的第三方，无法确保对证据的证明力乃至案件事实作出客观公正的判断。

(二)证明责任“有责任、无后果”

治安案件证明责任是指证明主体应承担的提供证据证明嫌疑人实施了违反治安管理行为，并由此具有应受治安管理处罚的正当性的责任，否则，应承担由此造成的不利后果。治安案件证明责任的实质是对案件事实提供证据的责任分配和举证不能的风险承担问题，归根结底是确定证明主体及其证明行为和标准，以及举证不能的不利后果，二者具有统一性，统一于依职权查处治安案件的公安机关。然而，现行法律体系下，治安案件证明责任的负担存在“有责任、无后果”的法理缺陷。

1.横向上看有举证责任,无说服责任。治安案件证明责任的负担不仅包括提出证据的行为责任，还包括说服审查和裁决人员接受和信服的责任，即说服责任。公安机关指控违反治安管理行为，必须提供证据证明某个或者某些嫌疑人实施了违反治安管理行为及其情节，这是公安机关作为证明主体应承担的提出证据的责任。但是，由于取证主体和审查、运用证据的主体同一，证明主体根本没有必要向他人说服什么，更无需承担不能说服的风险。

2.纵向上看有行为责任，无全面的结果责任。表面上，治安案件证明责任包括证明案件事实的行为责任与“不得做出治安管理处罚决定”的结果责任。但是，对于“不得做出治安管理处罚决定”的事实条件和审查制度却无明确规定，更没有公安机关在事实不清的情况下做出处罚决定应承担的法律责任的设定。因此，在办案过程中实际并不存在真正意义的证明责任的“不利法律后果”。这种“不利法律后果”唯一可承担的途径是在后续的行政复议或者行政诉讼中，通过行政复议机关或者人民法院的审查而改变原处理决定时得以实现。然而，治安案件决定是否要经过行政复议或者诉讼的审查，完全取决于案件当事人是否申请复议或者起诉。假如当事人不申请复议或者不起诉，因案件证明主体未承担证明的行为责任而应承担的“不利法律后果”将无法得到实现，证明责任体系至此永不完整。总之，治安案件证明主体承担“不利后果”并非必然，不承担“不利后果”的情形却具有高度盖然性，违背了证明责任负担的法理要求。

(三)证明体系要素不完整

现行法律对证明主体、证明对象、证明标准等治安案件证明体系的要素的规定或者不明确，或者全无涉及。

1.公安机关的主导型证明责任没有得到确认。在治安案件办案程序中，公安机关与被指控的嫌疑人相对立，成为“控”、“辩”双方。本着“谁指控、谁举证”的原则，公安机关当然应当承担主导型证明责任，并一直延续到后续的行政复议和行政诉讼程序之中。但是，法律对此规定不明确，在办案实践中，办案人员不具备起码的证明责任理念，将证明责任转嫁给当事人，如在调查询问违法嫌疑人时经常出现类似提问：“你说没有XX(违法行为，例如卖淫)就没有XX吗？必须拿出证据来证明你是清白的”，分明是在转嫁证明责任给当事人。既往发生的一些社会影响恶劣的案件，不同程度地存在执法主体缺乏证明责任意识问题。以2016年发生的“5.7雷洋非正常死亡案”为例，本案雷洋系在公安民警对其因涉嫌嫖娼而盘查的执法过程中激烈反抗，试图逃跑，后被民警带回审查途中突发身体不适，最后经医院抢救无效死亡[2]。本案有个重要的法律问题始终不被重视，即：根据基本法理，本案执法民警应当承担必要的证明责任，不仅有责任收集证据证明雷洋涉嫌的嫖娼事实，还要提供确实充分的证据证明其办案行为和程序是合法规范的，对雷洋的死亡后果不具有执法过错，否则，公安机关将承担由此造成的不利后果。在所有证据中，最有力的证据就是民警的现场执法记录仪。然而，根据北京警方5月11日凌晨的通报称，雷洋在激烈反抗中咬伤民警，并将民警所持视频拍摄设备(因未携带执法记录仪而用手机摄录)打落摔坏[2]，但这并非标志着无条件免除了民警的证明责任，民警更有责任提供确实充分的证据证明自己依法进行了执法过程摄录，以及有责任证明雷洋打落摔坏拍摄设备，并损坏其执法视频。在此之前，公安机关及其办案民警所应承担的证明责任不能免除。

2.证明对象“重实体，轻程序”。治安案件证明对象即需要有证据加以证明的事实，包括实体法事实程序法事实。实践中，由于办案人员“重实体，轻程序”，证据内容侧重案件事实本身，有关办案程序的证明内容缺乏或者不全面，或者能够证明程序合法的证据形式有瑕疵或者手续不完备。例如：询问嫌疑人笔录中没有为嫌疑人提供必要的饮食和休息的记录等，或者遗漏嫌疑人签名、捺印等。

3.证明标准模糊，更无可量化的具体指标。所谓证明标准，是指运用证据认定待证事实所要达到的最低证明程度。证明标准主要解决证明主体提供证据到什么程度才能够认定案件待证事实，其证明责任才算合格履行的问题。我国三大诉讼法对证明的总体要求都是“事实清楚，证据确实、充分”、但具体证明标准却是有所区别的。刑事案件坚持“排除合理怀疑”的证明标准*根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第53条第2款规定：“证据确实、充分，应当符合以下条件：(一)定罪量刑的事实都有证据证明；(二)据以定案的证据均经法定程序查证属实；(三)综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”；民事案件遵循“优势证明或者高度盖然性”的证明标准*根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第73条规定：“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。”，低于刑事案件证明标准。“事实清楚，证据确实充分”也是治安案件证明的总体要求，至于证明标准却没规定，更没有可判断、可量化的具体指标性规定，即证据与事实之间如何架构，证据要到什么程度才是确实充分的、才能认定待证事实，尚无具体规定，具体适用时只能依靠办案人员的理解裁断，不仅受制于执法人员的素质，更重要的是缺乏客观性和统一性，很难满足法律所要求的法理判断。

(四)证据审查制度和程序形同虚设

现行法律虽然规定治安案件“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据”，但却没有符合法理要求的公正制度和程序设计，尤其没有独立的第三方居中审查、认定证据的程序设计，没有类似于诉讼程序中当事人双方或者控辩双方参与示证、质证，更没有违反治安管理嫌疑人参与权、辩护权的必要保护，致使证据审查流于形式。

三、治安案件证明制度的完善

治安案件与刑事案件在案件调查和事实认定规律、调查方法和措施、证据种类等方面关联密切。当前，包括治安案件在内的公安行政案件的证明理论研究严重不足，相应立法不成体系。为此，治安案件应当立足其办案程序的行政属性，通过适度借鉴刑事诉讼和行政诉讼的相关理论和立法成果，来完善自身证明制度。

(一)分立证据调查、审查和运用权能，重构证据审查程序

为了分立调查、控诉和裁决三种职能，确保证据审查的组织者保持中立，应当建立由第三方进行证据审查和运用的制度。基于可行性考虑，公安机关可以先成立专门的案件审核机构和中立的审核人员队伍，通过建立合议审核、言辞听证、案件终身负责、办案人员不得与证据审查人员单方接触等制度，形成一种带有“准司法”性质的证据审查和运用程序，由“控、辩”双方到场进行示证、质证、辩论，最大限度地实现处罚公正。在条件成熟时，可以借鉴美国《联邦行政程序法》的规定，建立由行政法官组织听证或者案件审核的制度。行政法官由具有律师等法律资格和行政执法经验的人员组成，他们经考核合格后列入行政法官名单。在办理具体案件时，公安机关从行政法官名单中任命若干案件审核人员，并确定主持人或者负责人。行政法官按照法院法官审理案件的模式审查和运用证据。[3]

(二)完善证明责任体系

未来立法应当着力于通过明确证明主体、证明对象、证明标准等要素来完善治安案件证明体系。

1.明确办案的公安机关是案件证明主体及其应履行的证明责任。公安机关作为治安案件证明主体，承担着主导型证明责任，这一事项是治安案件制度体系的核心，将直接影响办案人员的办案理念。公安机关应承担完全的证明责任，既包括提交证据的举证责任，还包括向独立的案件审核主体承担的说服责任；既包括依法收集证据的行为责任，也包括事实不清、程序不合法等情形下做出处理决定应负的结果责任。在办案理念和证明方式上，公安机关指控嫌疑人有违反治安管理行为时，应当参照刑事诉讼“无罪推定”原则，对嫌疑人实行“无违法行为推定”，要通过积极的调查取证行为收集确实充分的证据，证明嫌疑人的确实施了某一违反治安管理行为及其具体情节，不得要求违法嫌疑人自证有违法行为或者无违法行为。嫌疑人在否认公安机关对自己的指控时，无需承担任何证明责任，只有在反驳指控的情况下，才需要承担相应的证明责任，如：嫌疑人就公安机关的指控提出反驳，称自己的行为有合法的依据和理由，或者称自己出于正当防卫而违反治安管理，或者称自己受别人欺骗、强迫而实施违反治安管理行为，或者称发生违反治安管理行为时自己不在现场等。

2.凸显证明对象中的程序法事实。治安案件的证明对象包括实体法事实和程序法事实。其中，实体法事实，即公安机关依职权积极“指控”的违反治安管理事项和违反治安管理嫌疑人消极“防卫”的事项，是治安案件的优先证明对象。此外，相关的程序法事实也是治安案件的证明对象，公安机关在每一次调查取证证明实体法事实时，必须同步收集证据证明这个调查取证行为是规范合法的。例如：采用询问嫌疑人的方式调查取证时，除了查明案件起因、经过、结果等实体法事实外，还应遵守询问时限、询问地点和场所、通知嫌疑人家属有关情况、保证嫌疑人的饮食和必要的休息时间等程序规定。为此，《询问笔录》作为固定违法嫌疑人的陈述的证据，不仅应当有证明实体法事实的内容，还应当有能够证明以上程序法事实的记录。

3.明确程序法事实和实体法事实各自的证明标准。治安案件证明标准应区别实体法事实和程序法事实而明确其证明标准，或者叫事实问题证明标准和法律问题证明标准[4]。治安案件实体法事实其实是一种法律上的真实，应尽可能接近客观真实，这就完全取决于各证明环节是否存在可能影响案件实体认定和公正处理的程序违法，因此，实体法事实证明标准的实现是以程序法事实证明标准的全面落实为前提的。程序法事实证明标准正是基于对证明程序合法与否及其对实体法事实的影响程度而设定，其确定根据是：证明程序不能有损于案件实体法事实的客观、公正认定。鉴于此，治安案件程序法事实证明标准可以表述为：办案程序基本合法、不影响案件公正认定和处理。程序有违法瑕疵，但不影响案件公正处理的，可以忽略，这里兼顾了行政效率原则。治安案件实体法事实的证明标准应参照刑事案件确定，采用接近但又低于“排除合理怀疑”的证明标准，叫“接近排除合理怀疑”，这里兼顾了治安案件处理结果对违法嫌疑人具有损益影响而应保障其合法权益的原则要求和行政效率原则。

治安案件实体法事实“接近排除合理怀疑”的证明标准，实际是通过对证据与相关事实按照一定要求进行全面审查,对与定性、量罚有关的基本事实建立起一种法律上的确信。这种确信并非民事案件基于“优势证据”作出二选一的确信，而是事实必须清楚。“事实不清或者有疑从无”，即案件事实能够根据确实充分的证据得以清楚再现，当事实不清或者存疑的，不得认定违反治安管理和做出处理。这里的“事实清楚”是法律事实基本事实清楚。关于“基本事实”，从客观事实层面来看，包括何时、何地、何人、何事、何物、何故等事实情节；从法律事实层面来看，是包含法律规定的、能够决定治安案件定性以及影响量罚的客观事实。“接近排除合理怀疑”的实体法事实证明标准的具体要求包括：一是据以定案的主要证据均查证属实(即证据确实)，排除非法证据；二是案件基本事实均有必要的证据予以证明(即证据充分)；三是证据之间、证据与案件事实之间的矛盾基本得到合理排除；四是证据对案件基本事实的证明结论明确，基本排除其他可能。对案件事实清楚的法律确信，实质是根据查证确实充分的证据和相关事实(如河流的流向、中午日照的方向、某电视台固定栏目的开播时间等可以直接认定的事实)，运用一定的逻辑推理进行分析判断，能够对案件基本事实得出明确和结论唯一的认定。事实不清即证据未达充分，案件主要事实存在漏洞；事实有疑即案件主要事实存在矛盾无法合理排除。

(三)明确证据审查规则

审查证据的目的是判断证据是否确实充分，能够形成一个完整的证明链，以及能够对案件事实情节得出明确、合理、唯一的结论。审查证据应当遵循以下规则：一是要穷尽所有调查手段，穷尽所有证据。根据规定，公安机关应当全面调查取证。这就要求办案人员根据案情需要尽可能穷尽一切可用的调查取证手段，尽可能全面调取能够证明案件事实的证据材料，包括嫌疑人有、无违反治安管理行为及其情节轻、重的证据材料。二是不轻信违反治安管理嫌疑人陈述(俗称口供)，更不能单凭其陈述即“孤证”认定案件事实。根据规定，只有嫌疑人本人陈述，没有其他证据证明的，不得认定案件事实；没有嫌疑人陈述，但有其他证据能够证明的，可以认定案件事实。这就要求办案人员谨慎对待违反治安管理嫌疑人陈述，除非有根据其陈述或指认获取的隐蔽性很强的物证、书证等实物证据，且与相关事实印证的，不得认定案件事实。三是力求使案件事实认定建立在数个种类不同、内容一致的证据基础之上。四是科学、慎重运用间接证据证明案情。由于间接证据来源广泛，容易收集，所以大部分治安案件的调查取证工作是从发现、收集和研究间接证据开始的。在治安案件调查取证阶段，办案人员通过分析已有的间接证据，可以确定调查方向和范围，肯定有关情况，排除无关情况，进而发现直接证据或者查证直接证据。调查终结时，案件只有间接证据而没有直接证据的，则不仅要求有种类不同、数量足够的间接证据，而且必须能够形成完整的证据链条，这样才能认定案件事实。

[1]何家弘.新编证据法学[M].北京：法律出版社，2000:263.

[2]池海波.警方通报涉嫖男子死亡事件详情[N].北京青年报，2016-05-11(A09).

[3]李 言.美国人如何“听证”[J].暸望，2007(3):58-59.

[4]刘 瑛.行政诉讼证明标准研究[D].青岛：青岛大学，2008:19-21.

(责任编辑：王战军)

Improvement of Proof System on Public Security Cases——Also on relevant issues of burden of proof in LEI Yang unusual death

LIANG Gui-ying

(ShanxiPoliceCollege,Taiyuan030021,China)

Analyzing the present legislation, proof system on public security cases has the following defects: subjects that examine and use proof are not separated; power is not independent; burden of proof has liability but not results; proof system elements such as proof subject, proof object and proof standard are not complete; evidence examining system and procedure perform practically no function, which makes evidence examining become a mere formality. The improving thinking on proof system of public security cases includes separating evidence investigation and examination from power operation and reconstructing evidence examining procedure; improving system of burden of proof; clearing evidence examining and using regulation.

public security cases; proof system; legislation defects; improve

2016-07-01

梁桂英(1971-)，女，山西平遥人，山西警察学院副教授，法学硕士，研究方向：治安学。

D922.14

A

1671-685X(2016)04-0041-05