□岳宗华

(中国人民公安大学，北京 100038)



论基层民警行政自由裁量权的伦理规制

□岳宗华

(中国人民公安大学，北京 100038)

警察行政自由裁量权是警察权的一部分，必须从多种路径规制其行使。在当前公安改革背景下，警察权的规范运行问题已被提上议程。长期以来，基层民警行政自由裁量权的行使中产生了许多问题，这些问题的产生与行政自由裁量权的属性，与基层公安工作的性质有着密不可分的关系，而从法律之外另辟蹊径，利用伦理规制手段研究警察行政自由裁量权的规范运行，必然有一定的现实意义。

基层民警；行政自由裁量权；伦理；规制

行政自由裁量权在基层警务活动中的运用不仅需要法律规则的指引，而且受警察思维活动与价值判断的影响。警察执法规范化不仅包括法律适用的规范化，更重要的是自由裁量的规范化。自由裁量的核心是经验判断与价值判断，而伦理规制与道德教养正是继制度之外解决此问题的重要途径。基层民警作为公安机关与政府的“代言人”，其行政自由裁量权的规范使用对警察形象与政府公信力建设发挥着关键作用。

一、基层民警行政自由裁量权的设置依据

所谓基层民警行政自由裁量权，是指基层民警在行政执法工作中，依据自身的价值观念、道德标准，在法律授权范围内，对案件具体情节的判定及相关法律的适用进行自由决定的权力。美国哲学家汉娜·阿伦特在《共和危机》一书中曾说：“权力不需要证成，因为它是内在于每个政治社群之存在的；权力需要的只是正当性。”[1]因此，基层民警行政自由裁量权必然有其存在的正当性与必要性。

(一)法制内在不足的渴求

现实中法学界对法律的价值存在两种不同的定位：自然法学派追求法律的最高价值与目标，强调法律是自然、人性、神的理性合一的良法；而实证法学派强调法律的工具主义价值，否定法律的道德属性。从法制的产生与发展进程来看，自然法学派倡导的法律价值只是一种理想，法制有其内在不足，主要表现在：一方面，人的认知能力的有限性决定了法律理性的有限性。法律由人制定，是人类理性发展的产物，而人的认知能力受人的实践能力和深度的影响，还受特定历史发展阶段的局限，这就导致人类理性的有限性，相应地，法律理性的发展受到制约。社会环境的无限性与法律的有限性之间的矛盾决定了法律应对社会问题的内在不足。另一方面，在阶级社会中，法律的制定很难保证普遍的民主参与，国家法制的民主性存在欠缺。法律的制定会影响各阶级之间的利益，立法机关作为国家机关的一部分，必然会受到统治阶级的影响。立法者为从各阶级利益之间找到一个平衡点，必然会削弱法律的民主性。因此，万能的法律是不存在的，法律的静态性对人的主观能动性提出了要求，行政自由裁量权应运而生。

(二)立法与行政的完美契合

法治要成为国家治理的主要方式，必须要求法律的稳定性与普遍性，因此，立法机关在制定法律过程中遵循这一准则，保持了法律本质、法律内容、法律形式的稳定性以及法律面前人人平等的价值。但是，复杂多变的社会环境对基层民警的行政执法工作提出了挑战。现代行政要求警察在社会管理工作中保持较高的灵活性与有效性，面临复杂的公共事务能审时度势，保证执法活动的生命力。这种要求使得行政活动与立法在衔接上出现缝隙。而赋予基层民警行政自由裁量权，使警察在一定时间、范围、方式、条件下面对突发状况灵活应变、自主选择，保障民警行政工作中的自主决定权，是保持法律的稳定性与实现执法活动的适时变更性的双重保证，也是行政工作与立法工作的完美契合点。同时，警务模式随着社会变迁也在不断更新发展，经历了“传统警务模式”的蜕变，我们已经转向“专业警务模式”。在这一阶段警察必须提高自身的执法专业性，保持应对客观突发事件的能力，因为我们现在在向“后现代警务模式”——“社区警务”过渡，“社区警务”更加侧重基层警察的行政管理能力，而行政自由裁量权的存在是提升基层民警社区行政治理水平的基础。

(三)个案正义的内在诉求

虽然自然法学派倡导的法律价值只是一种理想，但是这并不能排除我们对法律正义性的追求。亚里士多德在《政治学》中曾提出正义存在普遍正义与个体正义之分。在法律适用的正义问题中，普遍正义重在体现法律适用的普遍性与平等性；个体正义即个案正义，由于每个案件都有其特殊性，运用普遍性的法律手段、忽视个案之间的差别难以真正实现个案间的结果平等，在遵循普遍正义的前提下，通过对个案差异的认定分析提出解决方法才是保障公民权利的最好方式。当前，法律的普遍性与稳定性使法律成为评价一切社会现象的客观尺度，公安工作政策的制定往往只注重追求法律的普遍正义，而基层民警恰是个案的执行者，宏观的工作政策与法律不能给基层民警具体的工作指引，适时给予民警自由裁量的权力，通过民警的经验判断与价值判断分析案件处理的具体方法，平衡各方利益诉求，是实现个案正义的必经之路。

二、基层民警行政自由裁量权伦理规制的现实意义

(一)基层民警行政自由裁量权的伦理规制是弥补法律指引缺位、破解警察执法困境的基本保证

法的创制与法的实施属于两个截然不同的领域，法律作为一种具有普遍性的国家治理规则，其理论体系的建立对于具体的实践操作存在指引缺位的漏洞。面对不断变化的社会环境，法的创制不可能百密而无一疏，这也是刚性规则不可避免的缺陷。虽然行政自由裁量权的出现是立法与行政的完美衔接点，但是行政自由裁量权的运用主要依赖警察的经验判断与价值判断，而亦善亦恶的人性本质使我们对民警行政自由裁量权的行使产生怀疑。基于基层公安工作行政案件居多，基层民警受教育水平普遍偏低的特点，从伦理学的角度对法律规则指引空白的自由裁量领域进行道德规范教育，使民警形成正确的价值判断标准，树立道德自律、伦理自觉的观念，有利于人性的避恶趋善。并且，警察在基层警务执法活动中存在选择困境，即，在对多数违法情节及处罚结果的判定中，法律留下了许多灵活裁量的空间。例如实体法中的“可以”类型、“并处五百元以上一千元以下罚款”的“上下限”类型、“认为”类型、“应当”类型等[2]。而行政自由裁量权的伦理规制正是破解基层民警执法困境、发挥其主动性与创造性的保证。

(二)基层民警行政自由裁量权的伦理规制是保障公民基本权利、实现良法善治的重要前提

美国学者迈克尔·李普斯基曾经提出过“街头官僚理论”，街头官僚是国家政策的最终执行者，对国家所制定政策最终贯彻的成功与否、对人民群众根本利益的有效保障与否起着决定作用，基层民警就是最典型的街头官僚。借助伦理规制途径能够最大程度地保证街头官僚正义属性的发挥。伦理道德自身发挥的这种强大的规范作用与法的实质正义及现代法治精神所崇尚的良法善治是不可分离的。法律适用所追求的目标存在形式正义与实质正义之分，形式正义是要求执法工作合乎法律程序，严格准确地运用法律。而实质正义要求法律适用符合立法目的和原则，追求法律精神融入到每一个案件中，注重处理结果的内在公正。如果说严格执法是实现形式正义的要求的话，那么伦理规范下的警察自由裁量就是确保实质正义、实现现代法治良法善治目标的重要路径。恶法不能保障自由平等，恶法不是法律，而我们社会主义法制是真正的良法，伦理规范下的警察自由裁量的运用是使这种设计优良的上层建筑发挥最大价值的保障。

(三)基层民警行政自由裁量权的伦理规制是适应全面深化公安改革、构建执法公信力的必然要求

《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出了新时期公安改革的其中一个重要任务是完善权力运行机制，促进公安执法规范化，健全行政裁量权行使的基准制度[3]。在价值多元的社会管理工作中，多数警察行政行为都是基于行政自由裁量权而作出的，行政自由裁量权的行使如不能准确规范，必然会影响公安机关的形象及政府公信力建设。伦理规制机制培育警察正确的价值观，避免警察行政中的不规范行为对公民权益的侵害，防止恣意腐败，净化公安执法环境，这些正与我们当前全面深化公安改革的总目标、总设计不谋而合。“改革”一词是对旧体制与旧制度的改变与革新之意，它不是简单的小修补，而是深入到体制内部对其中所存在的根本性问题进行彻底“根治”的举措。公安改革关系到公安系统各项机制的长远发展，而伦理规范化下的警察自由裁量权的行使可以保证公安改革从理论落实到实践。基层警务工作都是最基础的一线工作，其工作水平与工作质量的高低直接关系政府公信力的构建，并影响地区经济发展与投资环境。

三、基层民警行政自由裁量权行使中存在的主要问题

(一)尚权观念与权威崇拜导致权力质变

从权力的性质来看，基层民警的行政自由裁量权是一种公共权力。“所谓公共权力，是指在公共管理过程中，由国家机关和其他公共组织掌握并行使的，用以处理社会事务、维持社会稳定和增进公共利益的权力”。[4]公共权力在本质上属于人民，民警对行政自由裁量权的行使基于人民对行政主体之间的契约与委托，警察行使的只是一种代理权。然而，官僚行政组织中长期存在的尚权观念使警察产生恋权情节，对权力的崇拜与渴望致使其混淆权力的来源与权力的性质。公共权力属于人民、属于国家，它从不代表私人权威。反观近些年的基层公安工作，行政自由裁量权几乎演化为基层民警的个人权威，群众“办事难”现象在基层公安机关表现最为突出。多数情况下消极应付、以权谋私成为基层公安组织的“潜规则”，而事实上民警的积极作为才是法律要求的“应当”。不良的组织文化导致民警对权力的来源产生错觉，对权力的崇拜演化为对上级的崇拜，“对人民负责”演化为“对上级负责”，轻视底层人民的诉求，违背社会契约的初衷。

(二)伦理价值标准与裁量基准不统一导致权力误用

裁量基准是对裁量权行使范围方面的法律规范进行的具体化解释，是沟通法律与具体事实的媒介。对行政自由裁量基准的研究目前仅存在于学术领域，裁量基准属于制度范畴，其制定需要一定的时期，因此在现实实践中我国并没有建立起一套稳定可行的裁量基准。而基层公安机关对民警道德教育的忽视，致使伦理价值标准对裁量基准的空白领域衔接不利，导致民警在行政自由裁量中的权力误用。权力误用即行政自由裁量权的不合理使用，具体表现为不属于行政自由裁量的情节而适用行政自由裁量权，属于行政自由裁量而裁量结果过重，或裁量结果过轻。以我国《治安管理处罚法》第43条为例，“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留……”，此处的“殴打他人”和“故意伤害他人”仅从行为表面判断即可，类似刑法上的“行为犯”，发生伤害行为即适用处罚，而不能因为伤害行为较轻而取消处罚。同时，基层民警思想观念受社会影响较大，内心的价值准则因每个民警而异，民警内心裁量基准的高低直接影响处罚结果的轻重，以及同类事件的处罚结果不统一，违背法理的普遍性原则。

(三)欲望的无限性与理性的有限性导致权力滥用

“柏拉图在考察完城邦正义后，又考察了个人正义。他认为，一个人的灵魂包含理性、激情和欲望三个要素”。[5]理性和欲望同处于人的灵魂之中，其中一方的扩大必然压抑另一方的发展。人的欲望是无限的，而人的理性是有限的，以无限扩张的欲望面对有限的理性，对警察公正执法来说是一种考验。基层民警在行政执法工作中存在多重身份，多重身份属性带来利益冲突，为民警滥用行政自由裁量权与权力寻租埋下隐患。在行政自由裁量这个法律空白地带，行政处罚合理与否取决于民警内心的伦理规制，而权力欲、财富欲对警察理性造成刺激与动摇。行政自由裁量权的滥用是基层民警无视法律而权钱交易、恣意腐败的行为，明知是违法行为而蔑视法律的权威，在行政自由裁量的模棱两可地带试图进行权力寻租，换取期待利益。随着近年反腐行动的严厉施行，公安系统的腐败现象逐渐暴露于公众视野，基层公安机关民警的消极不作为、权力扭曲与权力异化行为引发网络热议，导致公安机关负面影响严重。

四、基层民警行政自由裁量权伦理规制的基本路径

(一)通过行政理想与个人理想的结合培育警察公共行政理念，树立基层民警行政伦理信仰

行政理想是个人的职业价值追求与行政管理活动相结合的产物，它是行政管理组织与社会集体共同的道德理想。笔者认为我们的行政理想就是实现政治正义——通过社会或国家的基本制度安排和调节,达到全体公民之基本权利和义务的公平正义分配,从而在现代民主国家的政治框架内,实现社会普遍的公平的正义[6]。实现政治正义是国家理想的最高状态,因为在罗尔斯的政治正义观点里，国家权力是置于公民权利之下的，政治正义的任务就是保障个人权利优先于国家权力，以避免警察行政自由裁量权的超限使用对公民权利的干涉。行政理想对警察个人理想具有聚合功能，以行政理想引导个人理想，通过理想教育培养基层民警的公仆意识，确立民警公共行政的理念。警察行政伦理信仰与政治正义信仰有内在联系，追求实现政治正义也是对警察个人理想与道德的升华。培养基层民警的行政信仰首先要坚持公正原则，执法严格严肃，不偏袒，不歧视；其次是理性原则，在任何时候都要清晰自己的角色定位，不掺杂个人情绪与个人情感执法，保持客观理性思维；最后是诚信原则，即通过执法工作给予民众对警察行政自由裁量权的信任，达到公民私权与警察权和谐相处的理想状态。

(二)通过对传统道德智慧的系统学习增强警察个人修养，提升警察行政自由裁量权的行使质量

我们经常强调警察要学习法律规范，的确，法律规范是警察一切业务工作的基础，而伦理规范却常被我们所忽视。针对当前警察行政自由裁量权行使中存在的权力滥用、乱用及误用等问题，必须采取系统的补救措施来提高行政自由裁量权的行使质量。警察行政自由裁量权的行使主要受个人价值观左右，所以警察个人道德修养的高低决定了警察行政自由裁量权的行使质量以及执法水平的高低，对传统道德伦理智慧的学习正是从制度之外化解这种困境的有效方式。中华传统道德智慧的精髓重在培养我们的人生观、价值观，这会对警察内心裁量行为产生价值指导。因此通过学习传统伦理文化，警察首先应树立正确的公私观，执法中正确辨识裁量权的性质，区分自身具备的行政机关代理人与公民两种身份，增强政府人身份认同感。其次警察要树立正确的义利观与理欲观，保障行政自由裁量权实现个案正义与法律的实质正义，保持理性思维，不以个人感情主导执法工作。再次警察要树立正确的穷达观与荣辱观，失意时能“独善其身”，行政裁量中不为利益所动，知何为工作中的荣辱，永葆纯洁的价值取向。最后是警察忠诚观与待人诚信观的培养，忠诚观要求警察忠于国家权力与权威，认真对待党和国家交与自己的行政代理人身份。对权力的忠诚行使是对行政相对人基本权利尊重的表现，也是取得相对人对警察权信任的前提。

(三)通过建立问责机制完善行政责任对基层民警的监督与评价，强化警察行政自由裁量中的纪律意识

从根本意义上讲,行政责任是规制行政自由裁量权的伦理路径，在现代行政管理中,行政责任已经成为民主政治和民主制度的必然产物,是社会对政府机关以宪法和法律为施政原则以及保障公民合法权利的必然要求[7]。建立警察自由裁量权的问责机制，完善行政责任对警察权行使的监督与制约，对于实现行政管理与社会的良性互动具有重要意义。行政问责机制的前提是行政自由裁量基准的设立，以裁量行为是否符合行政自由裁量基准作为问责机制的运行指标。裁量基准本质上是对法律的进一步细化，其设立要依基层公安机关行政行为的具体类型而定，但总体上应建立对裁量基准相应的解释制度，构建裁量行为解释中的公众参与机制，对裁量结果进行多面审查，保证裁量基准的合理利用。强化基层警察在行政自由裁量权行使中的个人责任，增强基层民警在自由裁量过程中的纪律意识与危机意识，明确裁量权行使的严肃性，提高对公民个人权利的尊重。此外，要强化内部纪检部门对民警裁量行为的监督，以公安纪检部门作为行政问责的主体，以裁量基准作为评价裁量行为的制度标准，建立系统有效的监督评价体系，发挥警察在基层行政工作中的伦理自觉性。

(四)通过警营文化建设培植基层公安机关正义土壤，确保行政自由裁量权规范行使的环境支持

文化对人的思想观念、价值标准、意识形态具有潜移默化的引导作用。基层公安机关警营文化建设可以树立民警的主流意识形态，实现社会主义核心价值对民警思想的积极引导。警营文化建设应以弘扬精神为核心、以激励帮扶为抓手、以创新方法为重点、以警民互动为纽带等增强警营文化的凝聚力、能动力、吸引力和影响力[8]。警营文化建设应包括两点：一个是“软件”建设，另一个是“硬件”建设。“软件”建设要在警察核心价值观为指导的基础上，弘扬人民警察的奉献精神，传达先进事迹，形成良好的工作作风，宣传公安机关廉政文化，实现文化对裁量权行使的积极引领。硬件设施是警营正义文化的物质基础，利用现代化的网络搭建便捷有效的宣传平台，或建立展厅等传统模式宣传正义的公安精神，可以矫正民警伦理认识误区，加强基层民警的人文教育，提升人文关怀与人文素养。警察工作环境影响警察的伦理观念，在法律的预留空间之下如何保证警察人治行为的公平正义性，这不是制度能够解决的问题。通过“软”、“硬”两方面的警营文化建设，培养警察正确的价值取向。基层民警履行好自身职权即是对正义的最大追求，也是对实现法律的良善所能尽到的最大义务。通过文化为基层公安机关这片土壤栽培正义的种子，提升警察伦理道德认知，为警察行政自由裁量权行使提供环境支持。

在当前法治国家建设、全面深化公安改革的背景下，警察自由裁量权的行使问题是法治公安建设的主要障碍。而裁量行为的主观性与人的心理活动规律的不规则性使行政自由裁量权的行使难以符合法律个人的预期效果，导致法律规范与法律实践的不统一。警察自由裁量权的伦理规制路径虽然只是法律规范的辅助手段，但是其必定可为基层公安机关的执法规范化建设提供参考。

[1]汉娜·阿伦特．共和危机[M]．蔡佩君，译.台北：时报文化出版企业股份有限公司，1996：105．

[2]徐文星．警政革新与警察裁量权之规范[M]．北京：法律出版社，2010：162-166．

[3]本书编写组．全面深化公安改革学习辅导百问[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2015：142．

[4]张维新．公共权力异化及其治理[J]．行政论坛，2011(2)：9-14．

[5]杨 佳．柏拉图的正义观解析[J]．人民论坛，2010(23)：242-243．

[6]罗尔斯．正义论[M]．何怀宏，译．北京：中国社会科学出版社，2014：173-178．

[7]卢智增．行政责任：规制行政自由裁量权的伦理路径[J]．四川行政学院学报，2009(2)：90-93．

[8]毛一根．新形势下加强警营文化建设的思考[J]．福建警察学院学报，2013(2)：7-10．

(责任编辑：王战军)

On Ethical Regulation of Administrative Discretion of Police at the Basic Level

YUE Zong-hua

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

The administrative discretion of police is a part of the police power, which must be regulated by many kinds of ways. In the context of the current public security reform, the standardized operation of police power has been put on the agenda. For a long time, administrative discretion exercise of grassroots police has produced many problems. These problems have a close relationship with the nature of the administrative discretion and the nature of the grassroots public security work. It is realistic to research the standardized operation of administrative discretion of grassroots police with ethical regulation methods by a way outside the law.

grassroots police; administrative discretion; ethic; regulation

2016-09-06

岳宗华(1991-)，男，山东济宁人，中国人民公安大学2014级公安学硕士，研究方向为公安思政与文化研究。

D922.14

A

1671-685X(2016)04-0036-05