付金存（山西财经大学经济学院，山西太原　030006）



中国城市公用事业公私合作制的实施障碍与破解路径

付金存
（山西财经大学经济学院，山西太原030006）

［摘要］在现有制度背景下，中国城市公用事业公私合作制的有效实施面临政府职责定位不明，私方伙伴标准不清、风险分担不甚合理、投资回报监管目标难以兼容、政府承诺缺失、监管权力配置失当等障碍。针对这些问题，可从明确政府城市公用产品保障与监管职责，广泛动员社会资本，建立风险—收益匹配的风险分担机制，构建多重目标有效兼容的投资回报监管模式，建立以合同监管和法律体系为主的正式制度，构筑中央至地方的三层分级监管体系等方面破解，进而推动中国城市公用事业的发展。

［关键词］公私合作制；实施障碍；破解路径

一般而言，公私合作制（Public-Private-Partnerships，简称PPP）是指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系。作为一项替代传统城市公用事业建设和公共服务供给的有效模式，公私合作制已在世界各国实践中取得了巨大成功。在西方经济发达国家成功实践的引领下，20世纪90年代以来，为了走出城市公用事业建设长期“欠账”的局面，中国政府尤其是各级地方政府开始尝试利用民间资本、境外资本等多种资本形式发展市政公用事业；进入21世纪，一系列规章制度进一步鼓励非公有资本参与城市公用事业的建设、运营和管理；党的十八届三中全会以来，鼓励民间资本和社会资本进入城市公用事业领域的改革更是被提到国家层面的议事日程，以国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》为代表的指导性文件不断涌现。可以预见，PPP将成为推动中国城市公用事业发展、支持新型城镇化建设、改进政府公共服务和国家治理现代化的重要手段。

任何一项制度安排必须根植于其特定的制度环境。对中国而言，这种新型的公私合作关系是在缺乏一般性法律、监管体系不健全等制度环境下逐步发展的。相比英国、美国等国家而言，中国城市公用事业公私合作制的实践时间也较短，必然会面临公私合作中政府职责的界定、私方合作伙伴的选择、合作风险的应对，投资者回报的保障，政府承诺的维系及有效监管的实施等问题。对这些问题给出合理分析与解答不仅有助于推进PPP在中国城市公用事业建设领域的实践，而且对相关学术研究的开展也有一定的启示作用，因此具有理论和实践上的双重意义。

一、公私合作制是否等同政府职责转移

长期以来，无论是在计划经济国家还是市场经济国家，城市公用事业均被认为是带有公益性质的公营事业，应由国家投资、建设和运营。然而随着社会经济的发展，这种以公共部门为产业主体，国有企业垄断经营的组织形式不可避免地会造成效率损失，而其长期亏损又成为政府财政的巨大负担，财力不足制约了城市公用事业的投资，使得公共产品的数量和质量难以满足社会公众日益高涨的需求。因此在资源稀缺的制约下，迫切需要进行以效率为导向的市场化改革。而以私人部门为主体，引入竞争机制是符合效率性要求的；同时，城市公用事业及其基础设施具有需求增长、收入稳定、现金流充沛的特点，对于追求稳定回报的资本具有较强的吸引力。于是在传统国有企业垄断经营和政府财力难以为继的条件下，公私部门共同参与城市公用事业建设、运营和管理的制度安排逐步形成。

从理论上分析，“民营”是一个与“政府直接经营”（或称“官营”）相对应的概念，“民营”的实质在于“非政府”、“非官方”直接经营[1]。采用公私合作制，也就意味着公共部门部分权力和职责让渡给私人部门，即私人部门通过合同承包、租赁、特许经营等形式承担了过去由政府承担的部分职责。从中国城市公用事业改革实践看，一些城市政府采取与非公有制企业合资、合作经营城市公用事业的做法，但多数城市政府仍通常在所有权结构上掌握控股权。少数城市政府出于改善财政状况的需要，将公用事业的原有部分国有资产卖给私人企业经营，一卖了之，造成政府职责的缺失，并引发一系列问题[2]。因此正确认识并合理定位政府职责，是推行公私合作制的首要问题。

政府及公共部门在公私合作制中至少承担着三种角色的职能：首先，作为公众利益的代表，须保证公共产品的质量和数量满足社会公众的需求，一旦出现公共产品数量和质量不能满足公众需要，或在公共服务活动中出现重大事故，政府也必须承担相应的政治责任；其次，作为公私合作制的发起人和参与主体，政府和公共部门还应承担规则制定和执行的职责，包括法律制度的制定，规则程序的制定，违规行为的纠正等；最后，作为公共服务的采购者，政府和公共部门主要承担确定采购标的、确定合格的私方合作伙伴、签订与履行合约的职责。要履行好这些职责，政府主管部门需重新定位或调整其职能，建立符合公私合作制与市场经济运行规律的监管体系[3]。这一方面要求政府由传统的直接管理模式向独立监管模式转变，另一方面也要求政府监管的内容根据公私合作制的要求转变：在进入监管上，逐步放松限制进入的经济性监管，取而代之的是用激励性的措施和手段，吸引各种资本参与城市公用事业的建设、运营和管理；针对公私合作制中的风险，制定合理的风险分配机制与应对方案；为保障投资者的合理回报，实现公司利益的动态平衡，采用更具灵活性、激励性的定价方式；在政府承诺与保障上，制定有效的维系手段，保障政府承诺得以践行；通过理顺中央到地方各级监管机构之间的权力配置，最终构建有效的城市公用事业监管体系。

二、私方伙伴选择应基于何种标准

公私合作制（PPP）又被称为公私合作伙伴关系，是指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系。从这一界定中可以看出，公共部门和私人部门（或称为私方合作伙伴）是PPP中两个主要的参与主体。公共部门即为公私合作制中“Public”所指代的主体，通常以公用事业单位为代表的公共企业，这一点为学术界所共识。然而不同国家对公共企业的理解却存在一定的差异：在经济发达国家，公共企业是立法机关通过相关法律创设的；而在中国，公共企业则是由行政部门创设的国有企业。[3]无论是公法制企业还是国有企业，都是在政府相关管理部门指导和监督下，从事公共产品和服务的生产或供给，因此从更为广泛的意义上来讲，“Public”的内涵还应包括政府相关部门。私人部门在公私合作制中被称为“Private”，也可译为私人企业、私方伙伴等。从国际主流的观点来看，PPP中的私方合作伙伴一般指私人企业。但是Bovaird却提出了一个新颖的观点，他认为PPP是指公共部门与公用事业领域以外的任意组织所结成的契约关系[4]。这就意味着只要不属于公用事业领域，私方合作伙伴可以是任何所有制性质的组织。

受经济政治制度的影响，中国学者一般习惯于按照生产资料所有制性质，将企业类型划分为国有企业、民营企业、外资企业、股份合作制企业等。按照这种理解和划分，PPP中的私方合作伙伴应包括国有企业以外的其他所有制类型企业和社会组织。但在实践中，一些PPP项目却选择国有企业或者外资企业为私方合作伙伴，如在北京地铁4号线PPP项目中，私方投资伙伴包含了北京首都创业集团，而该集团属于北京市国资委所属的特大型国有集团公司。另外在兰州城市供水PPP项目中，私方合作伙伴威立雅是著名的国际公用事业运营商。这些说明以私方合作伙伴的“身份特征”，即生产所有制性质来界定和选择私方合作伙伴的标准与实践存在背离。

从法学功能分类的视角来看，判断经济活动公私性质的标准，是检验该项活动是否通过法律法规授权纳入国家权限范围内，以使国家须负担执行的责任[5]。如果肯定，就属行政任务。由于行政任务的上位概念是国家任务，国家任务的上位概念是公任务（对应于公权力），因此如果经济主体承担的责任属于行政任务，该主体即为公共主体，也就是PPP中的公共部门。如果经济主体承担的责任不属于行政任务，其行为主体就是私人主体，也就是PPP中的私人部门或私方合作伙伴。这种以经济主体承担的任务属性划分公私部门的方式不仅具有法律上的理论依据，而且对于私方合作伙伴的选择具有重要的指导意义。因此只要不是承担行政任务，履行行政职责或政府职能的主体，都可列入私方合作伙伴的选择范畴。

三、公私合作制风险如何识别与分配

PPP是一项多方参与、结构复杂、专业性强的制度安排，对私方合作伙伴的选择、招投标的程序、各类资产的组合、公共产品的定价等都有高度专业化和精细化的要求，稍有不慎就可能埋下各种潜在风险，因此有关风险的条款就成为城市公用事业PPP合同中一个非常重要的内容。从流程来看，风险控制大体包含了风险识别、风险评价、风险分担和风险规避四个环节（见图1）。其中风险识别是指从大量的项目案例，尤其是失败的案例归纳总结出PPP项目中各种风险，分析其产生的原因，把握其发展的趋势；风险评价通过综合所有潜在风险，综合评定其对PPP项目的影响；风险分担是根据PPP参与主体的特性及其对特定风险的控制能力，将所有潜在风险归类并在公私部门之间分配；风险规避是制定化解各类风险，实现风险管控的预防措施。

PPP中的风险可按三个层面进行划分，即宏观层面的风险、中观层面的风险和微观层面的风险[6]。宏观层面的风险是指PPP项目本身之外的因素引起的风险，在实践中常表现为政策和法律风险、经济社会环境的变化以及各种不可抗力。这类风险虽源于PPP项目之外的风险事件的发生，但是对PPP项目主体预期和合作前景具有重大影响。中观层面的风险来源于项目本身，即围绕项目的选址、设计、建设、维护等工程技术环节产生的风险，这些风险事件的发生将直接影响PPP项目的进展。微观层面的风险也是项目本身存在的风险，但是这类风险与项目无关，而是基于PPP主体之间各种利益关系而形成的潜在因素，这类风险对PPP项目的执行与推进具有重要的影响。由于PPP中的风险因素很多，而不同PPP类型中公私部门的参与程度与风险类型存在差异。因此，本文将根据风险控制的一般性原则，建立如图2所示的城市公用事业PPP项目风险分担机制。

图1 PPP风险控制流程图

图2 PPP风险分担模式示意图

PPP意味着政府与公共部门的某些公共责任向私方合作伙伴的转移，但并不意味着将其全部责任都转移至合作方，城市公用事业的技术经济特征及其产品的公益属性决定了政府仍需承担保证公共服务的数量与质量、强化监管等职责；私方合作伙伴以获取收益为动力参与PPP，也不意味着其承担较多的风险就能获取较高的回报。因此PPP项目并不是把风险全部转移至合作方，而应是共担风险、共享利益。对特定风险的分配，应以各方对该类风险的控制能力为依据，将其优先分配给承担能力较强的一方，例如政府需承担政策和法律风险，而工程技术环节的建设、运营等风险因素则主要由私方合作伙伴承担，并由公共部门进行审批和评估，决定接受风险分配方案还是重新分配风险。对于公私双方都不具备较强控制能力的风险（如不可抗力），则需要建立激励机制，使参与方承担的风险程度与其回报相匹配，随着风险的增大其收益也应当有所增加；此外也可通过完善保险机制、引入第三方担保机构（如国际组织、海外担保公司等）化解这类风险。最后，风险分担的结果能够有效约束各方偏离PPP实施目标的机会主义行为，同时又能激励各方为项目实施有效地工作，最终建立公平合理的“利益共享、风险共担”的风险分担机制[7]。

四、投资者合理回报如何监管

城市公用事业项目具有抵抗经济波动和市场风险的能力，能够为投资者带来长期稳定的收益，这是吸引社会资本进入城市公用事业建设领域、PPP项目开展的基本条件之一。然而在城市公用事业PPP项目中，投资回报率的确定面临两难选择：如果投资回报率较高，固然对民营企业会有较大的吸引力，并使民营企业获得较多的利润，但会形成价格上涨的压力；而如果投资回报率较低，就难以吸引民营企业进入[8]。这就要求政府通过构建合理的投资回报监管模式。

在城市公用事业PPP项目中，为了补偿投资者的资本投入，同时防止投资者因追求暴利而使社会公众利益受损，监管者通常在给定企业定价权的基础上，设定一个“公平、公正”的资本收益率来限制企业产品或服务的利润水平，这就是成本加成监管。这种监管模式是我国城市公用事业PPP项目中常用的监管模式。但是这种监管模式会引发三个问题：①什么是合理的投资回报率？②怎样确定投资回报率的资本基数？③投资回报率监管会产生怎样的扭曲后果[9]？这些问题要求政府和监管机构能更多、更精确地搜集和分析各种信息，以规定哪些资本是可计算的成本，哪些资本是不被计入资本范围的“不谨慎”投资，并及时对企业价格和市场供求状况做出回应，否则将很难衡量企业的真实成本及其合理回报水平。即使监管机构能够估计出企业的真实成本与投资回报率，资本回报模型也存在两个重要缺陷：其一，企业会根据资本回报率过度投资，以期在规定的投资回报率下，能获得较多的绝对利润，造成低效生产；其二，企业可以通过有意隐藏信息，提高生产规模，获得信息租金，导致资本回报监管对企业成本节约的弱激励[10]。

价格上限监管模式可有效规避成本监管的不足。价格上限监管是指对被监管企业的产品或服务的价格设定上限(ceiling)，不允许价格超过规定的上限的一种监管模式。其表述方式为RPI-X，即被监管企业价格的平均增长率不超过零售物价指数（RPI）减去生产率的增长率（X）。①如果RPI-X的差值是一个正数，企业可以在这个差值的范围内提价，以刺激需求，但如果RPI-X是一个负数，则企业必须降价，其幅度是RPI-X的绝对值。在价格上限监管下，企业若要获得较高的利润率，就需要较强的激励去优化资产组合，降低生产成本，而非过度投资。价格上限监管也降低了政府和监管机构的管制成本，因为它只需衡量价格指数，而不必衡量企业的资产总量和公正报酬率，由于允许被监管企业随着通货膨胀水平的变化而改变价格，也具有一定的灵活性。总体而言，价格上限监管是一种比成本加成监管更为有效的监管方式。但从价格上限监管模式对中国的适用性而言，尚存在以下问题：①价格上限监管需要确定一个合理的基价作为管制价格变动率的依据，而基价的确定要以成本为基础。②在转型时期，中国的不少产品价格（特别是一些生产资料价格）还属于价格调整阶段，零售价格变动幅度较大，而且不稳定。同时，某些非价格因素会引起零售价格指数的变化。③价格上限监管会抑制企业投资，特别是越接近价格调整期，企业的投资动力就越小，甚至会停止投资，从而影响正常投资的连续性。④城市公用产品的价格变动既受消费价格的影响，也受生产价格的影响，而价格上限监管模型只考虑零售价格变动因素，对生产价格缺乏动态考虑（见表1）。

表1成本加成监管与价格上限监管的比较

由上述分析可知，无论是成本加成监管还是价格上限监管，均有其各自的优缺点，因此也都难以直接应用于中国PPP的实践。于是，建立符合中国特点价格监管模型就成为推进PPP的关键所在。无论是哪种监管模式，其有效实施和发挥作用的基本前提，都是对模型中的基本参数进行准确的估计与计算，这不仅要求政府和监管机构以经济原理为基础来制定价格与投资回报监管政策，而且也要求政府能够有效地适应市场经济的要求，通过运用地区间比较竞争（yardstick competition），发现企业成本、公平回报率等关键信息，为价格监管提供基准。同时要建立严格、有效的审计与监管制度，有效掌握城市公用事业领域供需变化和企业运行状况。对于具体的PPP项目，应根据项目本身的特点、市场运行环境和政府对市场信息的掌控能力，选择合适的监管模式，既能够吸引社会资本进入城市公用事业建设领域，又可以实现其促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力的管制目标。

五、政府承诺如何有效践行

长期以来，中国城市公用事业市场化改革走的是一条“先试验，再推广，总结经验再实践”的渐进式道路，尽管在市场化初期曾发挥过巨大的作用，但由于缺乏整体性设计和正式制度保障，这种方式愈发受到挑战，政府承诺缺失便是这一挑战的主要表现之一。有学者分析了中国16个失败的PPP案例，结果发现绝大多数PPP项目的失败与政府信用、审批延误、政府决策失误、腐败问题、法律变更等政府行为与决策有关。政府承诺缺失实际上就是由于无法对政府进行长期有效的制度性监管和约束，政府代理人可利用这一缺陷，为追求自身利益而盲目承诺或不承诺，所形成的制度性的有效承诺缺位[11]。主要表现为三个方面：其一，滥用承诺和承诺的不连续性。一些城市政府把基础设施PPP项目作为招商引资、显示政绩的“样板工程”，缺乏对市场和企业的前瞻性预测而盲目承诺，而这种短期化的承诺往往兑现，政府换届后新领导人如果否认上届政府的承诺，就会造成承诺缺失，结果使PPP成为一种宣传口号和文字把戏（Language Game）。其二，监管职能缺位。在城市公用事业PPP项目中，不少地方政府仅仅将其作为一种融资手段，而非改善自身治理模式、实施有效监管的契机，以至于PPP运营中出现问题后只能依靠政府行政手段解决。其三，法律缺失。时至今日，支撑中国PPP项目运行的制度基础仍然是各级政府颁布的各种条例、规章和管理办法。从实施效果看，由于这些规章制度不具备法律意义上的强制性和权威性，在实践中经常被修正或者推翻，从而使PPP的运营失去了赖以存在的制度基础。在承诺缺失的条件下，严重的信息不对称和高额的沉淀成本加剧了投资风险，并扭曲了政府、企业和监管机构之间的关系和行为。由于缺乏长期稳定的制度保障，监管的长期合约就被一系列短期合约所替代，由此导致合约重复签订，谈判和执行成本成倍增加；而被监管者也本能地隐瞒其真实信息，以利用信息优势减少投资风险。因此从整体上看，保证政府承诺兑现亟须一个正式制度对PPP中参与主体的行为与决策进行规范。

在所有的正式制度中，依据制度建立的难易程度，可首先从管制规则入手，然后随着信息和经验的增长进一步改革这些管制规则和程序[12]。从监管内容上看，可通过强化合约管理，明确PPP双方的权利与义务：首先，通过合同明确、具体和公开项目指标，规范公共部门的自由裁量权；其次，政府采用招标方式选择的企业，要以项目合同为载体推进PPP的实施；最后，通过合同谈判和合同签订阶段分别由不同岗位的监管者实施，避免暗箱操作，同时加强对企业的监督和管理。从管制机构的独立性入手，要逐步将各级地方政府对PPP项目的监管职能从其他行政职能中分离出来，发挥管制机构规范性和专业性的作用，逐步形成以合约监管为主要内容的现代监管模式。

然而从长期来看，建立符合中国国情的PPP法律制度体系势在必行。从功能上看，法律为PPP制定与执行提供了一个长期稳定且有效的心理预期，有助于减少合作各方的顾虑与隐忧；同时法律又能以其强制力和权威性，有效规范与调节合作各方的机会主义行为。从内容上看，这些法律至少应包括PPP的实施目标、实施程序；规定公共部门与私人部门职责与权力的内容和关系；明确价格、质量及其标准；政府管制机构的权利、义务；合同终止条款发生纠纷后的治理和仲裁机制等。从立法层次上看，核心是构建以《公用事业法》为核心的法律法规体系，增强PPP及其监管的合法性与权威性。作为法律配套措施，以国土部、住建部、交通部等为代表的公用事业及其基础设施行政主管部门根据地区和行业特点，针对PPP建立和实施过程的某些共性的技术性问题（如特许经营制度），制定相关实施细则，在制度层面进一步完善PPP的机制设计。

六、现代监管体系如何配置监管权限

监管机构之间的权力配置是影响PPP监管质量的根本因素。监管权力的配置体现在中央与地方政府，地方各级政府之间的权力集权与分权的关系，也反映于中央或地方政府同一层级的行政职能与其监管职能的协调关系。在中央—地方的纵向层面上，中央层级的主管部门更多从立法、建立标准和促进地区间有效竞争的角度进行监管，建立上下级之间的协调关系，而具体监管则以城市政府为主体。在中央或地方政府同一层面上，通过立法和司法约束促使政府一般性行政职能与管制职能的分离，让监管机构独立承担责任和相应的权利，同时通过完善PPP制定的谈判机制（听证会制度）、私方合作伙伴的选择机制、PPP合约的修正程序等，促使监管机构监管处置权的实体化和程序化。在此基础上，PPP合约的监管设计和结构也应与监管体系及其监管内容相匹配。在采用成本加成监管PPP项目中，监管机构需要针对成本加成监管本身可能产生的低效率问题，审慎评估投资回报率的基准；而对于价格上限监管的PPP项目，监管机构则需要对公共产品或服务的质量进行监管，防止企业采用低成本的生产方式，造成公共产品或服务质量的下降。在上述条件比较完善的情况下，根据PPP的特点，可建立中央政府对省级政府、省级政府对地方政府、地方政府对公私合作制企业三层监管体系（见图3）。

图3 PPP三层监管体系的基本框架

图3中，中央政府对省级政府的监管主要是依据法律法规、各省区经济社会发展水平，确定各省区PPP开展的主要领域、基本形式、财政支持等基本情况，形成区域化分工与布局。由于这种监管重在指导各省区确立PPP建立与运营的基本形式，因此可称之为体制监管。省级政府对市县政府按协议拨付运营维护费，由市县政府负责运营维护费分配与使用，省级政府负责对协议的执行情况进行监督检查，并根据其执行力度和绩效建立城市信用档案，作为后期拨付和追加拨付运营维护费的依据，追究政府负责人的责任。这种模式重点监督地方政府运营维护费的执行情况，可称之为运营监管。地方政府对公私合作企业的监管主要围绕PPP合约进行，建立信息披露制度，招投标信息与企业运营信息（成本、质量、价格）公开；建立按质付费制度，对企业的产品质量、服务和运营服务费进行监管，可采用约谈、调节运营服务费、更换运营单位等方式进行处罚；建立绩效考核制度，绩效评价结果与服务费挂钩、与项目中期评估和续约挂钩，因此可称之为合约监管。通过逐步完善由中央到地方再到企业的体制监管、运营监管与合约监管，形成相对独立而又密切联系的三层监管体系，逐步建立起以合约式为主的现代监管治理结构，推动PPP模式在中国城市公用事业领域的发展。

[注释]

①生产效率的增长率可用企业成本的降低率来近似衡量。

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（责任编辑：李萌）

The Implementation Obstacles and Cracking Routes
of the Public-Private Partnerships for China's Urban Public Utilities

Fu Jincun
(Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006, China)

Abstract:Under current system background，the effective implementation of the public -private partnerships (PPP) for Chinese urban public utilities is confronted with some obstacles，including undefined government duties，uncalrified standards for determining private partnership，unjustifiable risk sharing，incompatible supervision target for investment return, defected government's commitment and the improperly allocated regulatory powers and so on. To solve these problems，government's safeguard and supervision responsibilities for the urban public utilities should be clearly defined；social capital should be widely mobilized; a risk sharing mechanism should be constructed，in which the benefits and risks matches；a supervision mode of investment returns with multiple targets and effective compatibility should be built；a formal system which consists of contract supervision and legal system should be established;construct three-layer hierarchical supervision system from the central to local government，thus to promote the development of China's urban public utilities.

Key words:public-private partnerships；implementation obstacles；cracking routes

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.03.008

［中图分类号］F299.241

［文献标识码］A

［文章编号］1673-0461（2016）03-0041-06

作者简介：付金存（1986-），男，山东德州人，博士，山西财经大学经济学院讲师，研究方向：区域与城市经济。

基金项目：国家自然科学基金青年项目《城市公用事业特许经营权竞标机制分类设计与管制政策研究》（71303208）；浙江省教育厅项目《城市公用事业市场化改革效果评价研究》（Y201328821）。

收稿日期：2015-09-10
网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.f.20160202.2126.014.html网络出版时间：2016-2-2 21:26:27