赵福帅

“有政府部门常常强调教育、医疗、土地等领域的特殊性，认为需要政府配置资源，否则会出现市场失灵和混乱。所以我们就组织了这项研究，从定量和定性的角度，看看政府部门配置这些资源的效率和效果到底怎样，结果并不乐观。”天则经济研究所所长盛洪告诉《凤凰周刊》。

近期，天则经济研究所历时两年的《中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究》得以完成。虽然上述领域资源配置的低效与不公长期为各界所诟病，但本次研究对大量资料数据的汇聚分析呈现，仍给读者以更直观的震撼。

在中国大陆，教育服务、医疗服务和土地资源基本由行政部门配置，或间接受到行政部门的影响。

该研究认为，行政部门配置资源具有诸多优点：比如对资源有较强的当下动员能力；可集中全社会资源实现某一重大单一目标；对市场失灵的弥补等。

不过，在中国当下发展阶段，行政部门对资源配置的规模和行为缺少立法机关的界定和约束，也缺少司法机构的制约，所以行政部门对资源配置的领域、规模和行为会大大超出应有的范围。

研究表明，上述三个部门的资源配置均存在着严重的效率损失；包括总量配置不当、结构配置扭曲、地理分布不合理，以及在人际间配置的不合理等。比如行政部门主导建造的经济适用房和保障房的60%以上是为行政部门的官员提供的。

而在市场失灵的领域，如教育起点平等、医疗服务的地理垄断，政府的介入似乎主要不是补救市场失灵，而是又带来了政府失灵，加剧了资源配置的无效率。

该研究团队认为，上述三个领域都是有部分公共性质的私人物品，因此应以市场制度为配置资源的基本制度，辅以非市场的制度，包括政府制度，来克服市场失灵部分。

总量与结构双失衡

“在医疗领域，1978-2012年期间可比需求增长了3500%，全国的医院数目仅增加了137%，执业（助理）医师增长167%，在供给与需求之间出现了巨大的缺口。”

本次研究结果显示，内地行政部门对教育、医疗领域的进入管制、价格管制等，对土地资源的不恰当管制与配置，引发了上述领域供给与需求的总量失衡。

在教育领域，可用入学率来衡量教育总量的投入。目前中国中等教育的总入学率为81%，高等教育的总入学率仅为25.9%，和财政投入比例相近的日本、韩国及俄罗斯相比，明显偏低。

“自2004年至2013年，中国城镇人口平均每年增长3.4%，城市建成区面积平均每年增长5.2%；后者比前者快53%。存在土地的严重浪费。”在大陆农地转用补偿价格严重低于市场均衡价格下，刺激地方政府对土地的“需求”大大超过均衡水平，使得“土地城市化”远高于“人口城市化”。

比供求总量失衡更为严重的是结构失衡，譬如，资源在地域间分布的不合理等。

从教育资源空间分布看，按人均指标，中国高等教育资源明显向东部、首都、省会和大城市集中，即向行政中心倾斜。如将各省市“211”学校数量比上本省市人口数量，比例最高的是北京1.11所/百万人，其次是上海0.38所/百万人，最低是河南省0.016所/百万人，北京是河南的69倍。

财政资源在教育领域的空间配置本应缓解上述不合理，但恰恰相反。即使用人均可支配收入修正后，北京、上海和天津仍在人均财政补贴方面占据了最优越的位置，而甘肃、河南、湖北、贵州、黑龙江、广西等省区则是“不公正受损”者。在一省之内，学生人均财政补贴同样向行政中心倾斜。

研究组经过技术性设计，用“相对损益指数”对上述现象进行描述。其中，北京、上海和天津处于“极不公正地获益”的位置上。

在内地医疗领域，情况也类似。2012年人均拥有三级医院数量最多的省区市是北京，每百万人有2.5家；最低的是河南、安徽和河北，每百万人有0.59家。北京每百万人拥有执业医师3374人，是最低的西藏自治区的3.6倍。在北京市内，比较拥有资源最多的东城区和最低的通州区，则执业（助理）医师数相差近5倍。

和城市相比，大陆农村人均拥有的医疗资源，包括卫生技术人员、执业（助理）医师约为城市的一半；护士差距更大，约是城市的30%。

通过测算，大陆医疗领域的财政分配体系的不公正性指数为0.413，其公正性是“差”。

中国大陆的土地资源则存在一系列结构性错配，包括农地与非农地、工业与商业住宅用地、东西部土地配置等。

由于对工业用地价格的管制以及地区间争夺投资的竞争，导致工业用地价格相对商业用地和住宅用地严重偏低，进而使工业用地挤占了农业用地，又挤占了建设用地中的商业和住宅用地。

而主要依赖划拨的公共用地，包括政府用地，因支付成本更低，导致更多的占用甚至浪费。

在住宅用地中，有约1/4用于保障房，最后使得进入市场的住宅和商业用地占建设用地的比例不到30%，甚至不到25%，反过来使商业和住宅用地价格严重偏高。房价上涨又进一步倒逼服务业劳动力成本上涨，全面提高了中国城市化的成本。

群体间资源配置不公

除了地区间分配时向行政中心倾斜外，上述公共资源在内地不同人群或阶层之间，也明显存在着资源分配的不公正。

《中华人民共和国教育法》第9条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”但是现实和法律规定大相径庭。

据21世纪教育研究院院长杨东平2006年对10个城市、40所高中约4000名高二学生的抽样调查发现，高阶层（高级和中级管理人员、技术人员）比中阶层和低阶层（工人、农民、下岗、失业、家务）更多地享有城市重点中学的优质教育资源，高阶层占有城市重点中学的42.1%，低阶层仅占有27%。从父亲职业分布看，北京、宁波、赤峰三地重点中学的生源，其父亲来自高阶层的比例占到50%以上。值得注意的是，高阶层的人数在中国社会的比例是相对低的。

事实上，内地重点大学农村学生比例自1996年起不断滑落。据相关研究，清华大学农村学生的比例从1980年代的50%左右下降到2010年的17%；北京大学农村学生在1990年代中期前约占30%左右，2010年下降到10%-15%。

在医疗领域，内地党政机关及事业单位人员长期享受公费医疗，其他人员则参加各种形式的医疗保险，由本人和单位支付保险费用。据中国卫生部原副部长殷大奎透露，用于医疗的财政资金中，80%用在了850万党政官员身上。

2012年，中国内地公共财政支出中用于医疗保障支出为3657.41亿元。从保障的程度看，获益最大的群体是公务员，人均1142元；其次是事业单位人员。获益最低的是农村医疗救助对象，人均169元；次之是城镇居民，人均213元。

中国内地在职和退休公务员在各群体的收入排序上名列前茅，但医疗费用的负担率却是最低的。如北京的在职公务员住院费用的负担率是8%-10%，在职职工为36%-43%，农民则高达30%-80%。

伴随大陆工业化、城镇化的快速推进，土地增值收益在各群体的分配可谓天壤之别，并不断激起社会冲突。

在地方政府以强势征地、而农民无权拒绝的制度下，失地农民不仅没有得到合理补偿，也没有得到稳定的工作岗位。从1996-2012年，约有6492万农村人口失去土地。因补偿款仅占土地市场价值的2%-10%，且再就业困难，失地农民的生活境况普遍下降。

研究表明，行政部门主导建造的经济适用房和保障房60%以上是为行政部门的官员提供的。按“十二五”规划提出新建3600万套保障房保守估计，有约4.86万亿元的社会财富被以“保障房”名义转移给决定这个政策的阶层。这同时也是全国人民损失的财富。

保障房用地挤占了商品房用地，也就抬高了商品房的价格，使那些既没有资格购买（或承租）保障性住房、也买不起商品房的群体的处境不断恶化。

此外，国家无偿划拨土地的使用者，如国家机关、军队、学校、国有企业等变相以直接享有、土地入股分成、出地合建住宅分成、转租转卖等经营行为大量存在。国有企业2001-2009年因无偿占用国有土地，而使国家缺失的工矿仓储和商业地租年平均8300多亿元， 2009年达到12000多亿元。

十八大后快速改善

在上述制度化的配置无效和不公正下，内地一般民众就通过各种形式，如高考移民、小产权房、进入大城市就医、塞红包等，进行资源配置的纠错。

然而，这类行为大多又受到行政部门的打压，从而出现“因为管制、所以管制”的怪圈。因为行政部门对均衡市场的任何一项管制，都会导致对均衡的破坏，这又为行政部门提供了进一步管制的理由，这是在教育、医疗和土地等领域管制繁多的重要原因。

比如，由于存在对医疗人员和医院的进入管制，市场均衡价格一定会高涨。这时行政部门就会出台管制医疗服务价格的措施，但医院和医生就会采取以药补医、收红包、“走穴”等留住部分租金，号贩子也会乘机赚取管制价格与市场价格的差价。这时行政部门又会出台对药价的管制，对医生“走穴”和号贩子进行打击等。

该项研究总结认为，中国内地公共资源配置的诸多不平等现象，根本上是人际间的不平等，是“官”民之间即公职人员与普通公民之间、不同级别公职人员间的不平等。这将可能持续引发激烈的社会冲突。

同时，天则经济研究所研究团队建议，在宪法层次，明确教育服务、医疗服务和土地资源主要应由市场制度配置资源，政府行政部门如要介入或管制，必须说明理由，并经立法机关批准。政府行政部门配置资源的行为要受到立法机关、司法机关、传媒和民众的约束监督，动用财政资金的配置，必须遵守公正原则，否则应可问责。政府行政部门不应制定与自身利益有关联的制度或政策，相关制度或政策应由立法机关或上级行政部门依法决定。

研究组还对上述三领域提出了具体改革建议，比如：取消价格管制、取消准入管制、取消高考录取配额制度、建立公平高效的考生与高校“配对机制”、取消对不同学校的区别对待、取消高干病房、放开并简化医师多点执业、停止经济适用房和保障房建设等。

回顾近三年中国内地改革进程，中共十八大以来，以习近平为核心的新一届中国领导层，锐意改革公共资源配置不平等问题，短短数年便取得重大成果，比如反腐败、“八项规定”、公车改革、整治吃空饷、机关事业单位与企业社保并轨、提高农村学生大学录取配额、京津冀一体化等。

清华大学历史系教授秦晖评论认为，中国内地近年来的福利政策是对中国负福利分配程度的缓解；同时，他提醒，这些福利政策集中于教育、医疗等领域，土地领域的负福利色彩似乎不减反增，尤其近年所提倡的规模经营，传导至基层政府，有收回农民土地的趋势。