马东升

（太原市林业局，山西　太原　030012）

太原市天龙山国家森林公园管理体制研究

马东升

（太原市林业局，山西太原030012）

介绍了我国森林公园管理体制、管理模式，提出了森林公园管理体制改革建议。着重对太原市天龙山国家森林公园行政管理机构设置提出了4种建议。

太原市；天龙山国家森林公园；管理体制

1　森林公园管理体制

当前我国许多森林公园成为部门利益争夺的焦点，林业、文物、宗教、旅游、环保、建设、文化等部门均代表国家行使各部门的所有权与管理权，为应对这种情况，各地政府大都采用设立统一的管理机构的方式，如管理委员会以此加强旅游区的一体化管理，并且借助于调整行政区划的手段来实现。但在具体的经营管理形式上仍然存在地方差异，目前有两种形式：①设立旅游区人民政府，如张家界的武陵源区人民政府，等等；②设立旅游区管理委员会或管理处，如山东泰山风景区、湖南浏阳大围山国家森林公园，等等。

2　森林公园管理模式

2.1森林公园传统管理模式——园场合一

我国森林公园是在国家林业分类经营思想的指导下，随着林业经营方针的转变，天然林保护实施、限制或停止木材采伐，林场面临生存压力的条件下产生和发展起来的。根据《森林公园管理办法》第四条规定：“在国有林业局、国有林场、国有苗圃、集体林场等单位经营范围内建立森林公园的，应当依法设立经营管理机构。”按照这一规定，我国大多数在林场基础上建立起来的森林公园实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，在园场合一管理模式下，林场既是国有资源的管理者又是其使用者。天龙山国家森林公园是在太原市林场基础上成立的，即属此例。

2.2森林公园3种新型管理模式

由于上述园场合一管理体制存在着诸多问题，许多地方开始积极探索应对市场经济条件下的森林公园管理方式，目前出现的形式有3种：①综合管理与专业管理相结合的方式，森林公园或旅游区综合管理机构负责综合管理，林场发挥专业优势，侧重于森林生长、养护、防护的管理工作，如山东泰山风景区；②以森林公园管理机构为主的管理方式，如湖南张家界国家森林公园由森林公园管理处管理，张家界林场是张家界国家森林公园内部的一个生产经营单位；③园场分离的管理方式，如湖南天门山国家森林公园、大云山国家森林公园。

3　两类管理体制的比较

旅游区管理体制的政府型和管委会（管理处）型有着不同的优势和特点。政府型管理的优势表现在以下几个方面：①具有很强的协调、处理社会问题的能力。如能有效协调和处理区域之间、行政部门之间的关系，旅游区社区团体、居民之间的矛盾、纠纷，旅游区内文化、教育、卫生的建设发展，法律法规的贯彻执行等。②对基础建设具有很强的组织实施能力。如旅游区内外的交通、电力、邮电、通讯、供水、环卫设施建设等。有资金筹集的优势，又有组织实施的行政能力。③具有完整的立法、司法、执法、行政等手段，对于严格实施旅游区统一规划，充分进行保护和开发景区起到不可替代的作用。④具有较强的政治、经济、社会综合治理优势。

管委会型管理其优点在于旅游区意识突出，管理机构精干，旅游区人员布局结构较合理，管理效率较高；但如果不赋予一定的行政级别职能和权力，则会出现处理社会问题能力差的问题，在依法管理、行政、协调等方面则较难胜任。

4　对天龙山国家森林公园管理体制改革的建议

方案一：“大旅游”发展模式，条块结合，以块为主，建立包括“一湖，四山”在内的晋祠—天龙山旅游区三级管理体制。具体设想如下：

1）晋祠-天龙山旅游区发展委员会

由主管市长任委员会主任，相关局长和晋祠-天龙山旅游区管理局主要领导任副主任或成员，职责是对晋祠-天龙山旅游区发展中的重大战略、总体规划、方针政策、重大项目等进行领导、决策、协调，所有有关晋祠-天龙山旅游区开发的重大决定都必须经过该委员会通过。

2）晋祠-天龙山旅游区管理局

由太原市人民政府领导。对景区实行综合管理、统一规划和监督保护，制定本区旅游业发展战略，决定或审批重要的旅游项目并监督实施，处理旅游活动中出现或涉及的重大问题、提出解决意见并监督有关部门执行，协调各地区、各部门之间的关系。

通过调整行政区划，划定管理局管辖范围，参照峨眉山风景名胜区管理体制，明确：①晋祠-天龙山旅游区管理局为相对独立的、享有一定政府职能的权威机构，全权负责对晋祠-天龙山旅游区进行统一规划、建设和管理。②政府设立在旅游区内的所有部门在行政上由旅游区管理局统一领导，人、财、物实行统一管理，业务上接受上级对口部门指导。③位于旅游区内的乡、镇、村委托旅游区管理局代管。

3）分景区管理处

考虑分景区历史上机构设置特点，从专业化保护和建设的角度组建各分景区管理处，统一归旅游区管理局领导。

方案二：园场分离模式，条块结合，以条为主，建立天龙山国家森林公园三级管理体制

森林公园由林业部门主管的体制不变，但在具体管理机构上，实现园场分离，林场负责森林抚育管理、护林防火、病虫害防治，确保森林健康生长；公园管理处在林业行政主管部门领导和监督下具体负责森林公园资源开发的规划、建设和管理，监督国有森林资源的用途，保证国有资源保值增值。同时，作为协调服务机构，负责林业行政主管部门和投资企业之间的衔接，为投资企业创造良好的营运环境。

方案三：采用条块结合，以条为主的三级管理体制，即太原市旅游发展委员会、太原市林业局、天龙山国家森林公园管理处。

1）太原市旅游发展委员会

由市长兼任委员会主任，主管副市长任委员会副主任，相关政府部门主要领导任成员，职责是对太原市旅游发展的重大战略、总体规划、方针政策、重大项目等进行领导、决策、协调，对各旅游区进行领导、宏观管理和协调，天龙山国家森林公园旅游开发的所有重大决定都必须经过该委员会通过。

2）太原市林业局

发挥行业管理职能作用，建立健全森林公园管理机构，配备人员，落实经费，强化管理职能。对森林公园管理处和林场进行行业指导，促进建设和经营管理水平不断提高。负责组织编制森林公园总体规划和分区规划工作，对规划的执行进行监督。在市委、政府统一领导下，加强部门间协调配合，充分调动各部门和社会发展森林公园的积极性。对森林公园风景资源进行统一产权管理，负责森林公园部分经营权的转让工作，切实维护森林公园的合法权益。

3）天龙山国家森林公园管理处

健全管理处组织机构与人员编制，加强管理，明确：

1）公园管理处为太原市林业局直接领导下的工作机构，具体负责天龙山国家森林公园的规划、建设和管理，行使统一管理的综合职能；

2）政府设立在公园内的所有部门在行政上由管理处统一领导，人、财、物实行统一管理，业务上接受上级对口部门指导。

3）位于森林公园内的村落由管理处代管。

方案四：延续园场合一管理模式，进行局部改良。

继续实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，由林场统一领导公园规划、建设、管理工作。在现有机构的基础上，完善森林公园管理处人员编制与建制，专门负责森林公园的筹建、旅游开发及服务等，具体职能可在方案二所列职责中进行选择。公园范围内的村落由林场代管，天龙山石窟由文物部门管理。

S759.91

C

1005-4707（2016）05-010-02

10.3969/j.issn.1005-4707.2016.10.004

马东升（1973-），男，2010年中国农业大学毕业，现任太原市林业局助理工程师。

2016-08-20；

2016-09-10。