文/王翰灵

加快制定国家海洋战略和海洋基本法

文/王翰灵

加快制定国家海洋战略，落实党的十八大提出的海洋强国战略，不仅是维护海权的问题，而且是涉及国家长远发展稳定大局的大问题。海洋基本法是维护国家法律权益、促进海洋经济发展、构建海洋法律体系的基本遵循，主要内容应当包括有关海洋问题的大政方针、发展战略、海洋决策体制、海上执法体制、处理和解决海洋争端的原则和方法等。我国国家海洋战略与海洋基本法是并行不悖、相辅相成的，应当一并推进国家海洋战略与海洋基本法的制定工作，共同推动、维护我国海洋事业发展和海洋权益及安全利益。

党的十八大提出海洋强国战略后，制定国家海洋战略和海洋基本法就被提上国家的议事日程。习近平总书记提出共建21世纪海上丝绸之路，党的第十八届四中全会提出制定完善海洋生态环境保护等法律法规，进一步促进了这项工作。2016年3月5日，李克强总理在政府工作报告中明确提出，加强海洋战略顶层设计，制定海洋基本法。由此，这一任务显得更加重要、更加紧迫。

加快制定国家海洋战略推动海洋强国战略实施

当前，我国改革开放的步伐已经由沿海、沿江、沿边迈进了面向海洋的新阶段。经略海洋是全面建成小康社会，实现强国富民中国梦的重要内容。没有强大的海上力量和海权的振兴，就谈不上中华民族的复兴。然而，我国东海、南海大量岛礁仍被外国侵占，与周边国家的海洋争端被域外国家利用，成为遏制我国发展的主要棋子。历史上我国曾有多次收复被占岛礁、发展海上力量的机遇，但都没有抓住。造成这种状况的一个重要原因，是我国长期重陆轻海，没有长远而稳定的海洋战略。

长期以来，在国家海洋战略方面，我国只有部门和局部战略，缺乏顶层设计，造成部门之间、局部与全局之间的利益冲突。各涉海部门从其工作职责和部门利益的角度来看待相关海洋问题，有关部门的局部海洋战略之间缺乏统筹协调，没有形成完整的国家海洋战略。由于全国海洋力量缺乏整合，再加上缺乏国家海洋战略的统一指导，各有关方面的硬实力和软实力都没有形成强大的国家海上综合实力。在这种情况下，加紧制定国家海洋战略，落实党的十八大提出的海洋强国战略，就不仅是维护海权的问题，而且是涉及国家长远发展稳定大局的大问题。

国家海洋战略涉及多方面、多层次的重要问题，大体可概括为海洋安全和发展。光谈海洋发展战略，不谈海洋安全战略，就不是完整的国家海洋战略。完备的国家海洋战略，是稳定海疆、维护国家海洋权益的战略，是实现两岸关系和平发展、国家领土完整的统一战略，是发展海洋经济、科技以及拓展国家经济新增长极和国际公域、海外利益的发展战略，是中国传统文化与现代文明交融的海洋文化战略，是科学治海、依法治海的现代海洋管理战略，是促进国际海洋和平、合作与共同发展的战略，对于指导处理海洋争端及其他具体海洋问题、更好地促进21世纪海上丝绸之路建设，具有十分重要的意义。

加快制定海洋基本法建设海洋强国

海洋基本法是维护国家法律权益、促进海洋经济发展、构建海洋法律体系的基本遵循，主要内容应当包括有关海洋问题的大政方针、发展战略、海洋决策体制、海上执法体制、处理和解决海洋争端的原则和方法等。具体地说，主要规范海洋的定位，海洋资源的权属，海洋发展、安全与国家长远发展战略的关系，海洋空间的法律地位，海洋生态保护，海洋维权基本政策，我国对维护国际海上通道安全和国家管辖外海域包括国际海底区域、公海及极地的权利和义务，海上武装力量活动，全球海洋管理等。

当前，制定海洋基本法，十分必要、十分紧迫。

一是实施海洋强国战略的重要途径。党的十八大提出海洋强国战略，但没有明确实现路径，这需要通过立法将这一战略法律化并加以推行。制定海洋基本法，明确各有关部门及其负责人的职责权限，确立处理和解决国际海洋争端的原则和办法，在一定程度上是战略预置，有助于避免各部门之间的职能交叉和利益冲突，巩固和改善我国与有关国家的关系，减少或避免建设海洋强国进程中的战略风险，为下位法的制定修改提供依据，提高全民海洋意识，动员全国人民共同建设海洋强国。

二是弥补我国宪法法律规定不足的必然要求。我国宪法规定，建设富强、民主、文明的社会主义国家，但没有关于海洋的明文规定。改革开放以来，我国制定了近20项海洋专门立法，由于缺乏宪法依据，一些基本制度得不到法律的确认，比如，海上执法体制、海洋资源环境开发与保护、海洋经济发展与国家安全的关系等，专项海洋立法无法进行规范。实践中，有关立法相互冲突，涉海部门各自为政，执法效果不彰。制定海洋基本法，有助于贯彻落实宪法确立的强国战略目标，补齐依法治海这块全面推进依法治国的短板，在很大程度上弥补上述制度缺陷。

三是全面履行《联合国海洋法公约》及其他国际法权利义务的重要渠道。我国是《联合国海洋法公约》等有关海洋的国际公约缔约国。这些公约赋予我国诸多国际法权利和义务，但需转化为国内法，通过国内机制执行。比如，我国有权开发利用国际海底区域资源，但有关国际法律制度要求开发国要有相应的国内立法。制定海洋基本法，有助于我国充分行使有关国际法规定的权利和义务。

四是应对海洋争端、维护国家海洋权益的有力举措。当前，我国面临复杂严峻的领土主权和海洋划界争端，亟需从立法层面确立相应的法律制度，特别是明确处理和解决海洋争端的原则和方法。日本和越南都在同我海洋争端加剧时颁布海洋基本法，针对我国的意图十分明显。制定海洋基本法，有助于以法律对法律、以行动对行动，增强政策透明度，维护国家领土主权及海洋权益，也有助于树立我国良好的法治形象、营造和平发展的周边环境。

五是促进21世纪海上丝绸之路建设的重要举措。目前，中央有关部门和有关省市正在热火朝天地投入到海上丝绸之路的规划和建设中。如果没有完备的海洋法律制度，海上丝绸之路建设就可能遭遇法律制度陷阱和瓶颈。海洋基本法调整和规范海洋管理体制、海洋生态环境保护、海洋经贸及国际海洋合作等重要问题，是海上丝绸之路建设的坚实制度保障。制定海洋基本法，有助于为21世纪海上丝绸之路建设快速健康发展保驾护航。

制定海洋基本法的想法提出已近30年，有关方面也做过努力和尝试，但由于种种原因至今未果。近年来，我国同周边国家的海洋争端加剧，对极地事务的参与加深，海上力量快速发展，重组国家海洋局，成立海警局，改进海上执法体制，设立国家海洋委员会，国民海洋意识有所提高。这些因素表明，制定海洋基本法正面临前所未有的机遇和条件，已经不能再拖了。

国家海洋战略与海洋基本法相辅相成、相互促进

国家海洋战略是保障国家海洋安全、指导国家海洋事业发展的总体方略，是国家战略在海洋事务方面的具体体现；海洋基本法是调整海洋问题的基本制度，是国家处理海洋事务的基本遵循。许多海洋事业发达的国家，比如美国、加拿大、澳大利亚、日本等都有健全的海洋战略、政策和法律，有关配套制度措施比较齐全，值得学习借鉴。我国国家海洋战略与海洋基本法是并行不悖、相辅相成的，应当一并推进国家海洋战略与海洋基本法的制定工作，共同推动、维护我国海洋事业发展和海洋权益及安全利益。

（作者系中国社会科学院海洋法与海洋事务研究中心主任）