文/丛文胜

塑造新型国防安全观

文/丛文胜

《国家安全法》根据我国国家安全面临的新形势新任务，充分体现了总体国家安全观的战略构想，规定了维护政治安全、国土安全、军事安全、社会安全、文化安全、科技安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、网络安全等领域的国家安全任务。在确立国家安全任务的同时，有必要突出强调树立国防安全意识，创新国防安全理念，打造与时代发展相适应的新型国防安全观，更有力地推动维护国家各领域安全任务落到实处。

2015年7月1日，十二届全国人大十五次会议通过了《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）。《国家安全法》根据我国国家安全面临的新形势新任务，充分体现了总体国家安全观的战略构想，规定了维护政治安全、国土安全、军事安全、社会安全、文化安全、科技安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、网络安全等领域的国家安全任务，标志着我国国家安全体制建设进入了一个新时期。在确立国家安全任务的同时，有必要突出强调树立国防安全意识，创新国防安全理念，打造与时代发展相适应的新型国防安全观，更有力地推动维护国家各领域安全任务落到实处。

塑造新型国防安全观的时代意义

1.国防安全是维护国家各领域安全的根本保障。国防是国家的防务，事关一国的生死存亡，国家安全必然包括国防安全。国防安全是国家作为主体，通过采取以军事行动为中心及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，保障国家的政治、经济和社会生活秩序不受外部和内部敌对势力的扰乱破坏。可见，国防安全是国家的基本安全，囊括应对传统安全领域和非传统安全领域的各种安全威胁，是国家各领域安全的基本保障。显然，不能把国防安全简单等同于军事安全，我们在强调军事安全的同时不能忽视国防安全的独特作用。党的十八大提出，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作。党的十八届三中全会强调，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。党的十八届四中会会提出“内政外交国防、治党治国治军的战略性、全局性、长远性问题”。党的十八大以来的系列重要文献，首次将国防与内政、外交并列，突出强化了国防在国家治理体系中的重要地位和作用。

2.国防安全是当今各国国家安全的核心内涵。长期以来，国防安全始终是各国国家安全关注的重点和核心问题之一，也是各国国家安全体系构建的重要基础和基本支撑。可以说，世界各国的国家安全制度主要是围绕国防制度来设计的，国防安全构成国家安全体系的主体和骨干。如美国1947年国家安全法开宗明义规定，“本法旨在促进国家安全。规定了国防部长、国家军事体制、陆军部、海军部和空军部的条款，调整国家军事体制和有关国家安全的政府各部、局的活动”，表明这实际上是一部国防法或军事法。俄罗斯1992年颁布的《俄罗斯联邦国家安全法》和2015年12月颁布的《2020年前俄罗斯国家安全战略》均以国防和军事力量的建设和运用为核心。进入21世纪以来，由于受到国际国内多种安全因素的影响，各主要国家更加强调国防安全在国家安全中的关键地位，更加重视国防和军事力量对国家安全利益的支撑作用，更加突出建设以现代国防和军事能力为核心的国家安全能力。强化国防安全的基础地位和基本保障作用，有利于明确维护国家安全的重点领域、主要责任主体和基本实施方式，坚持国防安全建设与军事安全建设相统一，增强全社会国防安全意识，将国防安全有机融入国家安全体制。

3.国防安全是提升国家治理能力的重要途径。国防安全是国家安全和国家治理能力的集中反映，提升国防安全水平始终是维护国家安全的可靠基础和基本前提。没有国防安全就没有国家安全，更没有国家治理能力的现代化。当今社会，国家面临的安全威胁，既包括外部武装侵略、内部分裂叛乱和武装暴乱等传统安全威胁，也包括恐怖主义、分裂势力和人道主义干涉等非传统安全威胁。相应地，现代国防突破了“国家以战争为唯一手段抵抗侵略、制止武装颠覆”的传统观念，并将其拓展至以领土主权安全防卫为基础和核心，包括经济、环境、科技、网络、信息等在内的综合安全防务体系。必须坚持总体国家安全观，把加强国防和军队建设，提升国防安全水平作为全面提高国家治理能力的重要方面和重点工程，纳入国家治理体系建设规划，进一步明确国防和军队改革的目标和方向，努力建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队，有效维护国家安全。

以《国家安全法》为依托，构建与时代发展相适应的国防安全体制

各国的国防实力、制度传统、安全环境不同，选择的国防安全体制也有所不同。目前，大多数发达国家建立了以国家安全领导体制为依托的国防安全体制，将国防和军事安全体制有机纳入国家安全体制。长期以来，我国的国防和军事安全体制承担着国家安全体制的职责和功能。党的十八届三中全会提出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。这表明，我国已着手建立与时代发展相适应的国家安全领导体制。

1.建立健全与国家安全体制相适应的国防安全体制。国家安全体制是国家为实现和维护国家各领域安全，依据宪法和法律确立的国家安全法律制度，包括国家安全领导机构、责任主体、职能划分、基本任务和相互关系等。《国家安全法》第5条规定，中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。这一规定为全面落实国家安全战略提供了组织保证和制度基础。但是，中央国家安全领导机构的法律性质、职责定位、职权行使及其与现行国防安全体制接轨等问题，仍需由配套法规制度作出明确规定，确保新设立的国家安全体制与我国现行国防和军事安全体制在体制上有机衔接、职权上合理划分、工作上密切协同、行动上步调一致。

2.建立健全国家安全法律体系。这是推进国家安全法治建设健康发展的重要保障，也是构建现代国家安全体制的必然要求。2010年我国宣布基本形成中国特色社会主义法律体系时，还没有出现国家安全法律体系或部门的提法。《国家安全法》按照国家立法体制对相关责任主体及其权限予以明确。为了适应国家安全体制的新任务、新特点、新趋势，还需要根据宪法和法律将相关规定进一步细化。比如，《国家安全法》第38条规定，中央军事委员会领导全国武装力量，决定军事战略和武装力量的作战方针，统一指挥维护国家安全的军事行动，制定涉及国家安全的军事法规，发布有关决定和命令。这与第5条规定的中央国家安全领导机构的立法权限是什么关系，需要进一步明确。《国家安全法》还规定，中央军委统一指挥维护国家安全的军事行动，制定涉及国家安全的军事法规，这一规定的适用范围和效力值得探讨，因为中央军委制定的军事法规原则上在武装力量内部适用，而在统一指挥国家安全行动时必然涉及地方有关单位和人员。此外，还应对国务院和中央军委联合制定法规作出具体规定，以便为制定相关配套法规制度提供立法依据。

3.构建军民融合式国防安全运行体系。

当前，通过军民融合形成军地一体、党政军协同共同维护国家安全和国防安全的制度模式，已成为实施军民融合发展战略的突破口和制度创新点。习近平总书记指出，“我们的国防是全民的国防，推进国防和军队建设改革是全党全国人民的共同事业。要调动全党全国力量，齐心协力做好工作”，在更广范围、更高层次、更深程度上把军事创新体系纳入国家创新体系之中，实现两个体系相互兼容同步发展。《国家安全法》第49条规定，国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制。这就对建立军民融合式国防安全体制和运行模式作出了明确规定，各级党委、政府和武装力量必须严格遵循。在创新国防安全体制的过程中，要着力解决制约军民融合发展的突出矛盾和问题，推动军民融合深度发展，努力构建军民融合式国防安全运行体系。

落实《国家安全法》，全方位拓展维护国防安全路径

《国家安全法》全面规定了维护国家安全的目标、任务，公民、组织的义务权利以及国家安全保障体系、国家安全法律制度体系等内容。为更好落实《国家安全法》，全方位拓展维护国家安全路径，应重点强化以下五个方面。

1.找准国防安全的宪法法律定位。

宪法是人民意志的最高体现，是国家安全的最高法律保障。为推进国家安全法治化，建设法治国家、法治国防、法治军队，建议将国家安全和国防安全制度吸收进宪法，由宪法确立涵盖国防安全的国家安全领导体制，并明确相关机构的职责权限，使其受到宪法和法律的监督。

2.确立维护国防安全的基本战略。国防安全法规定，国家制定并不断完善国家安全战略。为此，2015年1月中央颁布了国家安全战略，规定国家实施积极防御军事战略方针，中央军事委员会领导全国武装力量，决定军事战略和武装力量的作战方针等。从中可以看出，我国国家安全战略覆盖军事安全，但没有明确国防基本战略。考虑到我国军事安全与国防安全是两个互有交叉的不同领域，国防安全涉及军地两个方面，在我国国家安全面临复杂严峻形势的情况下，建议研究制定与新型国防安全体制相适应的国防安全战略。

3.建立完善国防安全法治监督机制。国防安全直接关系到国家和民族的生存发展。国防安全权力的行使必须受到宪法和法律的监督。《国家安全法》第59条规定，国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险。但《国家安全法》没有规定对国防安全、军事安全的监督。从我国国防安全法治建设实际看，建议重点加强立法和执法监督。可考虑在全国人大增设国家安全法治建设专门工作机构，加强对国防安全立法和执法的监督。同时，建立健全监督启动程序，加大监督力度，提高监督质量，提升国家安全监督的法治化水平。

4.加大国防安全理论研究和智库建设。《国家安全法》第50条规定，国家建立国家安全决策咨询机制，组织专家和有关方面开展对国家安全形势的分析研判，推进国家安全的科学决策。鉴于国防安全在国家安全体系中的重要地位和作用，建议重点加强国防安全理论研究和智库建设，国家组织或借助各种社会资源建立军地协调的国防安全决策咨询和评估机制，定期组织公开或不公开的国防形势分析与研判，科学评估我国国防实力和应对国家安全威胁的能力，充分发挥军地各类专家和有关部门的智慧和作用。

5.将国防教育纳入国家安全教育体系。《国家安全法》第76条规定，国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意识。2001年4月颁布的《中华人民共和国国防教育法》对开展国防教育作出了全面规定，但该法颁布时还没有国家安全教育的观念，实际上是以国防教育代替国家安全教育。建议创新国家安全教育和国防教育，按照《国家安全法》和《国防教育法》的规定，将国家安全教育与国防教育紧密衔接，统编教材，相互依托，共同奠定国家安全教育和国防教育的坚实基础。

（作者系中国政法大学教授、博士生导师）