文/李忠

加快构建国家安全法律制度体系

文/李忠

国家安全是国家生存发展的首要条件，维护国家安全是国家的头等大事，国家安全立法是国家安全的基本保障。

以专门立法的方式维护国家安全，是世界各国的通行做法。美国是较早制定国家安全法的国家，早在1947年就通过了国家安全法，确立了美国维护国家安全的组织体系和职责权限，奠定了美国国家安全体制的法律基础。俄罗斯高度重视国家安全立法工作，上世纪90年代陆续制定了国家安全法、国家安全机关法等法律法规，在较短时间内完成了国家安全领域的主要立法。印度1980年通过国家安全法，赋予政府必要时采取预防性拘留措施平息骚乱的权力。韩国同年颁布国家保安法，对危害国家安全的行为进行制裁和打击。

我国历来高度重视国家安全法治建设。新中国成立初期，为应对国家安全面临的严峻复杂形势，我国制定了宪法、惩治反革命条例等法律法规，初步奠定了国家安全立法的基础。此后一段时期，受法律虚无主义影响，我国主要依据政策文件处理国家安全事务。

改革开放后，我国加强社会主义法制建设，国家安全立法取得了长足进展。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了刑法、刑事诉讼法，为维护国家安全提供了部分法律依据。1983年7月1日，国家安全部成立，《国家安全法》起草工作同时启动。1993年2月22日，七届全国人大常委会三十次会议通过了《国家安全法》，但这是一部“小国家安全法”，主要规范反间谍工作。此后，我国制定了一系列相关法律法规，有力维护了我国国家主权、安全和发展利益。

新中国成立后的很长一段时期，影响我国国家安全的主要是政治、军事等传统安全问题。冷战结束后，特别是进入新世纪以来，我国经济、生态、能源、海洋等问题日益凸显，在人类活动的一些新空间，如网络、深海、极地、外层空间等领域也出现一些安全问题，这些非传统安全问题对国家生存和发展的影响越来越大。习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。为适应国家安全形势变化新特点新趋势，必须加快国家安全法治建设。

党的十八届三中全会提出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。2014年1月24日，中央国家安全委员会成立，主要职责之一就是推动国家安全法治建设。党的十八届四中全会首次提出，贯彻落实总体国家安全观，构建国家安全法律制度体系。此后，国家安全立法提速。2014年11月1日，十二届全国人大常委会十一次会议通过了反间谍法，同时废止了1993年制定的《国家安全法》。2015年7月1日，十二届全国人大常委会十五次会议审议通过了新制定的《国家安全法》。该法是统领国家安全各领域工作的基本法律，是国家安全法律制度体系的核心和基础，规定了国家安全工作的指导思想、领导体制、基本原则、主要任务和保障措施等，为开展国家安全工作、加快构建国家安全法律制度体系提供了基本遵循。2015年8月29日，十二届全国人大常委会十六次会议通过了刑法修正案九，将五种恐怖相关活动列入刑事追责范围。2015年12月27日，十二届全国人大常委会十八次会议通过了反恐怖主义法，规范了反恐怖主义工作。

据统计，我国有190多部法律法规涉及国家安全问题，其中数十部主要规范国家安全问题，内容涵盖国家安全各领域，已初步搭建起我国国家安全法律制度体系框架。具体说来，我国国家安全法律制度主要由以下3个层次构成：一是宪法。宪法在总纲、公民基本权利和义务、国家机构等部分对国家安全问题作了规定，如宪法第28条规定，国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动。二是专门立法。主要包括《国家安全法》、《反间谍法》、《反分裂国家法》、《反恐怖主义法》、《保守国家秘密法》及其实施条例等。三是部分内容涉及国家安全的法律。这部分法律较多，包括维护国家统一和领土完整的法律，如领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法；维护国家政治秩序和社会秩序的法律，如集会游行示威法及其实施条例、戒严法；维护国防和军事安全的法律，如国防法、国防动员法、人民防空法。还有大量涉及政治、经济、社会、文化、生态等领域安全的法律规定，如刑法专章规定危害国家安全罪和危害国防利益罪，刑事诉讼法用9个条款规定办理危害国家安全罪的特别诉讼程序；对外贸易法第16条规定，为维护国家安全，国家可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口等。此外，最高人民法院出台了一系列与国家安全立法配套的司法解释，20多个省区市和5个较大市的人大、政府出台了30多件国家安全方面的地方性法规和地方政府规章。我国还加入了《打击分裂主义、极端主义、恐怖主义的上海公约》等国际条约。

同时也要看到，我国国家安全立法还存在一些突出问题。主要表现在：一些重要领域，如生物、电磁、太空、极地、深海、海外军事行动以及维护我国海外利益安全等方面，还存在立法空白；一些安全领域，如国土、信息、核等领域，缺乏支架性法律，立法位阶偏低，约束力不足；一些法律法规陈旧过时、操作性不强，已不适应现实需要；一些法律法规相互之间不相衔接、配套法规制度不健全等。按照我国国家安全法治发展战略，到2020年基本形成国家安全法律制度体系。以《国家安全法》为基础和依据，加快国家安全法治建设，建立健全国家安全法律制度体系，十分必要、十分紧迫。

一要加强顶层设计。对国家安全立法进行顶层设计，可以结合两方面工作进行。一是结合当前国务院各部门对行政法规、部门规章和规范性文件的清理，摸清国家安全立法家底，明确哪些领域存在空白需要填补，哪些领域缺乏配套法规制度需要及时制定，哪些法律法规存在不适应问题需要修改完善，哪些法律法规存在打架现象需要协调修改，为下一步国家安全法律制度的立改废提供基础和依据。二是考虑到《国家安全法》实施过程中人们对一些规定存在争议，建议在《国家安全法》颁布一周年之际，开展《国家安全法》立法后评估，系统总结《国家安全法》的功能作用和实施效果，探索加强国家安全法律制度体系建设的有效途径和方式方法。在上述两方面工作基础上，制定国家安全立法五年规划（2016—2020年），明确相关立法项目的责任单位、主要内容、完成时间，确保2020年如期建成系统完备、科学规范、运行有效的中国特色国家安全法律制度体系。

二要及时制定一批支架性法律。如国土安全领域的海洋基本法，社会安全领域的境外非政府组织管理法，信息安全领域的网络安全法，核安全领域的核安全法等。通过制定一系列支架性法律，搭建起国家安全法律制度体系的主干和骨架，为维护国家安全提供基本法律依据。

三要抓紧出台相关配套法规制度。

由于支架性法律的条文一般比较原则，在制定支架性法律的同时，还要同步规划起草相关配套法规制度，增强国家安全立法的可操作性和实效性。当前，网络安全、资源安全、金融安全等问题是国家安全面临的紧迫问题。要抓紧制定和修改陆地国界法、粮食法、能源法、国防交通法、人民防空法（修改）、电信法等法律法规。国务院及其相关部门要抓紧制定有关国家安全的法规，各有关方面要抓紧制定有关国家安全的配套规定。

四要落实好立法规划计划。一些与国家安全密切相关的法律，如电信法、国防交通法、海洋基本法、网络安全法、核安全法等已列入《十二届全国人大常委会立法规划》。近两年，全国人大常委会和国务院都将一些国家安全立法列为年度重点立法项目。全国人大常委会法工委和国务院法制办要加大督促力度，加快立法进度，推动相关立法尽早出台。

五要加强理论研究。实践中，国家安全立法涉及的一些问题比较敏感、易引起争议，影响了立法进程。要加强国家安全立法理论研究，为国家安全立法提供坚实理论支撑。一方面，要加强国别比较研究，吸收借鉴其他国家的成熟经验和制度机制，援引相关规定对外解疑释惑。另一方面，要加强基础理论研究，组织专门力量或委托有关部门，有针对性地开展国家安全立法专题研究，如国家安全领导体制机制、国家安全权力与公民权利的关系等，为相关立法的制定出台创造条件。

（作者系中国社会科学院法学研究所、国际法研究所法治战略研究部主任）