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珠海零基预算改革的实践探索

■/李里

零基预算，是部门预算单位以零为基础进行预算编制的模式，珠海从实行支出项目分类管理、建立预算滚动项目库、实行项目绩效评价制度、改进项目预算审核方式等四方面推进零基预算改革，并取得了初步成效。

零基预算改革探索

深化财税体制改革、建立现代财政制度是党的十八届三中全会作出的战略决策，改进预算管理制度是财政改革的核心内容。为贯彻落实中央和省政府关于深化预算管理制度改革的决定，提高预算管理绩效，2015年9月29日，珠海市政府正式印发《珠海市本级财政零基预算改革实施方案》，标志着珠海预算管理改革迈出了新步伐。

一、四大举措推进零基预算改革

珠海市零基预算改革主要从以下方面推进：

（一）实行支出项目分类管理

基本支出预算采用定员定额管理的办法，按照有关政策规定分门别类划分档次核定，同时根据部门单位资产及相关设备配置情况，合理确定实物费用定额标准，逐步实行部门单位资产管理与定额管理相结合。项目支出预算逐步探索项目支出标准化管理，如会议、培训、出国、调研、扶贫、公务用车、信息化等方面制定分类支出标准，按照实际需求、轻重缓急、绩效优先、量力而行的原则编制。

（二）建立预算滚动项目库

项目库建设是推进零基预算改革的重要基础工作，预算单位首先要根据轻重缓急选取项目，然后不断将项目报送财政部门并纳入财政项目库管理。财政部门围绕市委、市政府的中心工作，从项目库中筛选项目并纳入年度财政预算安排。项目库实行滚动管理，根据经济社会发展需要择优选择。

（三）推进预算绩效管理

改革传统的以控制支出规模为核心的部门预算管理模式，建立以预算项目的执行情况和实际绩效为导向的绩效预算管理模式。结合新修订的预算法，珠海市在现行绩效评价工作的基础上，进一步扩大绩效评价范围、完善评价方式、强化评价结果应用，加强项目绩效源头把关，把绩效管理贯穿到财政资金运行的全过程，实现由单一的“绩效评价”向系统的“绩效管理”转变。

（四）实行部门预算联审

在审核项目资金预算时，一律取消原有的项目支出基数，根据当前经济发展的实际考量项目支出的政策合规性、可行性、必要性以及支出金额的合理性，项目支出要有基本的目标、计划安排、工作措施和预期效益。在零基预算具体实施中，财政部门成立预算联审小组，逐项审核部门申报的项目支出。邀请高校专家、人大财经委委员、政协经济委委员、人大代表等外部专业人员（代表）参与部门预算审核。

同时，按照上级财政部门的要求开展财政支出政策清理、建立健全预算执行通报约谈制度、建立国库款余额监控制度、建立项目资金结余结转清理机制、完善预决算信息公开制度和财政支出进度考评机制等配套措施，通过建立完整的制度保障体系，为零基预算改革打下了良好基础。

二、创新预算审核形式，从闭门预算到开门预算

按照零基预算要求，规范部门预算审核。预算审核形式主要有：

（一）专家绩效评审

金额达到100万元以上的项目，均需提交绩效自评材料，实行项目绩效评审，由聘请的专家组进行审核并提出资金安排意见。根据部门申报情况，2016年纳入绩效评审范围的项目共有307个金额合计244,408万元，分布在83个单位。绩效评审继续采用现场评审和网上评审两种方式进行。经评审，共核减199个项目专项支出49,454万元，核减率达到20.23%。

（二）部门预算现场联审

2015年10月14日至15日，珠海市2016年部门预算项目现场联审于市财政局进行，市文体旅游局、市卫生和计划生育局、市安全生产监督管理局、市港口管理局、市市政和林业局等成为今年首批试点的5个部门，这是珠海首次采取预算联审方式，由联审小组专家现场逐项审核部门申报的项目支出，并向新闻媒体公开评审过程，实现从预算结果公开向过程公开的转变。采取联审部门预算的做法，开创了全国部门预算的先例，引起了媒体广泛关注报道。

（三）财政内部评审

按照零基预算改革方案 “取消部门的所有项目支出基数，逐项审核部门申报的项目支出”的要求，对未参加现场评审的单位，由财政部门实行内部联审。评审人员由局领导、科室负责人和业务专管员组成。内审现场，首先由科室专管员陈述预算单位的基本情况、与单位沟通情况、项目申报情况、初审总体情况、上下年对比情况以及上年和今年的执行率情况，再逐个介绍项目支出的政策性和必要性，联审小组重点审议支出金额的合理性以及项目实施的预期效益。

经过多种形式审核，2016年珠海市234个预算单位的项目金额由单位申报数58.66亿元核减为42.91亿元，核减额为16.36亿元，核减率为27.88%；部门的支出规模比2015年年初预算数减少10.02亿元,下降20%。

三、零基预算改革成效初现

珠海零基预算是在借鉴了国内预算管理改革有效经验的基础上的一次成功实践，通过精心组织，周密部署，广泛调研，夯实大量基础工作，零基预算改革取得了初步成效。具体有以下几点：

（一）增强了预算统筹分配能力

通过推行零基预算改革，改进预算审核方式，2016年部门专项经费比2015年年初预算数下降20%，预算统筹分配能力得到增强。

（二）传递了预算绩效理念

通过零基预算改革业务培训和财政部门多次到单位开展的交流宣讲活动，预算单位掌握了零基预算编制方法，逐渐树立了预算绩效理念，尤其是在现场评审过程中，通过现场交流和解答专家提问，预算单位切身感受到了提高预算绩效的紧迫感和责任感。

（三）提升了预算管理水平

在推进零基预算改革过程中，财政部门通过座谈会、走访等形式，做好宣传解释工作，以取得单位的理解和支持；通过加强调研和数据收集，提高预算的科学性和准确性；完善各项支出标准，逐步建立项目支出标准定额体系。通过零基预算改革，进一步提高了财政部门的服务意识、责任意识、大局意识和创新意识，有效提高了财政管理水平。

（四）提高了预算管理的透明度

一改以往部门预算闭门审核方式，打造阳光预算透明预算。预算现场联审由第三方专家主导，财政部门组织协调，邀请人大财经委、政协经济委、审计局、人大代表共同参与审核，媒体记者监督和报道，实现了从预算结果公开到从预算编审过程公开。“开门审预算”大大提高了财政预算的公众透明度，增加了社会各界对预算资金安排认可度。

（五）密切了市、区两级财政业务联系

为在全市推广零基预算，市财政局开展了对区财政干部有针对性的指导培训、观摩学习和工作交流，加强了工作互动，形成了零级预算改革合力。

（六）获得了社会良好反响

《南方日报》、《珠海特区报》、《南方都市报》记者全程参加了现场联审会，均对珠海市的零基预算改革表示肯定，并进行了详细的报道。《南方都市报》甚至三天三个整版文字“直播”，描述专家“咬”得真细，形容现场联审就是一场“预算拉锯战”，并被多家媒体转载，产生了积极的社会影响。在《南方日报》刊发的中山大学财税系主任林江的评论文章中称，珠海这次采取联审部门预算的做法，开创了全国部门预算的先例，出台的零基预算改革方案走在了全省、甚至全国前列，勇气可嘉。《南方周末》结合全国经济增速放缓、反腐倡廉等大背景对珠海市零基预算改革进行了专业性深度解读，充分赞扬了珠海市零基预算改革这一重大探索实践以及在零基预算改革中积累的宝贵经验。

当然，珠海零基预算改革刚刚起步，工作中还存在一些问题，围绕建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度的目标，接下来珠海财政将推进以下工作：进一步通过花钱问效问责强化部门预算单位的绩效意识；继续开展预算管理培训提高预算单位财务人员的工作效能；不断完善支出定额标准体系，提高项目金额编报合理性；加强市区联动，指导各区全面推进零基预算改革工作；扩大联审单位的数量，提高单位的财政绩效意识和预算编制水平；实行项目绩效评价制度，完善财政绩效管理工作的所有流程；推进部门预决算信息公开，进一步提高财政管理透明度，通过打造透明财政阳光财政，倒逼部门预算单位做好适应零基预算改革要求的各项基础管理工作。

[1]牛美丽.中国地方政府的零基预算改革：理性与现实的冲突和选择〔M〕.北京:中央编译出版社,2010.

[2]王金秀,陈志勇.国家预算管理（第3版）〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2013.

[3]尹中卿.加强公共预算管理的改革与创新〔J〕.当代财经，2014（1）.

◇作者信息：珠海城市职业技术学院，研究方向：会计理论与实务、预算管理

◇责任编辑：罗敏

◇责任校对：罗敏

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