●蒋 青

征地拆迁中从建房安置向货币化安置转变的约束条件分析
——以成都为案例的研究

●蒋 青

目前，成都市集体土地征收中的住房安置已经形成了货币化安置和现（建）房安置的双通道，建（现）房安置依然是主流。从现（建）房安置转向货币化安置有三大约束条件：1.当地应有相匹配商品房供应；2.货币化安置标准能够被接受；3.拆迁安置资金充足。针对选择货币化安置拆迁户购买商品房予时以补贴、奖励等政策可以缩小货币化安置款与商品房购房款之间的差距，让选择货币化安置的拆迁户可以方便平滑地将货币化安置款转化为商品房。

征地拆迁；房屋安置；货币化安置

在集体土地的征收中，对被拆迁房屋的农村集体经济组织成员的住房安置可采取现（建）房安置或货币化安置。在实际工作中，成都市大多数区（市）县在前几年主要采用了建房安置的方式。近年来，建房安置的弊端逐渐显现，比如安置房修建缓慢，超期过渡现象比较突出，被拆迁群众迟迟不能安置；待安置群众因结婚生育人口不断增加、安置过渡费用巨大；安置小区管理难等等。面对这些问题，一些区（市）县开始探索加大货币化安置的途径，试图从建房安置为主转向货币化安置为主。本文基于在成都市大邑县的调查，分析这一转变过程的约束条件及其作用机制。本文所研究的内容，不涉及房屋安置对象的资格认定（如哪些人该安置，哪些人不该安置），也不涉及安置补偿标准的调整（如是按照人均30平方米，还是按照人均40平方米或按照其他面积进行安置），只研究从建房安置转化为货币安置的可行性及转化的路径选择。

一、住房安置的历史演变

根据有关的法律法规，在集体土地的征收中，对被拆迁房屋的农村集体经济组织成员的住房安置可采取现（建）房安置或货币化安置。大邑县征收集体土地中的房屋安置，早期以划地自建和修建住房安置为主；2008年以后以修建住房安置为主。2009年，大邑县人民政府颁布了《大邑县征收集体土地补偿安置实施办法》（大邑府发〔2009〕149号），该文件的第四章明确提出了征收享有被征地集体经济组织分配权的成员的正住房屋，实行货币化安置和实行现（建）房安置，为货币化安置提供了政策基础。但是，这个文件没有把补偿标准具体化，只是笼统地规定货币化安置的“补偿标准按照征地时相邻区域的经济适用房价格执行”。工作中主要采取“一事一议”的办法，可操作性不强。

2015年，大邑县政府出台了征地拆迁住房货币化安置的具体标准。此后，征地拆迁住房货币化安置基本摆脱了过去“一事一议”的办法，形成了货币化安置和现（建）房安置的双通道。

2015年以来，大邑县征地拆迁住房安置均提供了两种方式（货币化安置和建房安置）供拆迁户选择。各乡镇都积极开展了征地拆迁货币化安置工作。晋原街道选择货币化安置的比例已经达到全部拆迁户30%左右；在其他乡镇，选择货币化安置的拆迁户占全部拆迁户的5%左右。进一步分析，这些选择货币化安置的拆迁户，基本上属于有房户，他们或者是拆迁前已经在成都市区或大邑县城购买了房屋，或者是家庭人口多，有多套安置房，于是将其中一套房屋安置转化为货币安置，以降低家庭房屋装修、购置家电、家具的资金压力，大多数选择货币化安置的拆迁户并没有新购房。

二、从建房安置向货币化安置转变的三大约束条件

产业市场发展是逐步的，但住房拆迁安置是即期的，基础设施投资是先期的。这就迫使操作层面使用各种短期行为来解决投资与回报的不同步现象，其实质是以时间换空间，但结果却是空间越挤越窄。解决的办法只能是运行机制的改革、转变。加大货币化安置力度，有利于解决原有建房安置方式中的固有矛盾和原有运行机制的不合理现象，然而从建房安置转化为货币安置却非可以不受约束地自由转变，有其必须遵守的前提，即约束条件。一般情况下，从建房安置转向货币安置有三大约束条件。

1.当地应有相匹配商品房供应。即在拆迁户所在的乡镇，要有能适应拆迁户需要的商品房。换言之，拆迁户拿到货币化安置款后能买得起买得到房屋居住。这一约束条件实际上有三个要素：当地、适应拆迁户需要、商品房。

一般情况下，大多数拆迁户除了被拆迁的房屋外，并没有其他多余的房屋。有房屋居住是他们的刚性需求。这就必然要求有房屋供给以满足他们的需要。拆迁户拿到货币化安置款后，必然要购买住房。如果这一需要得不到满足，拆迁户就不会选择货币化安置，从建房安置转向货币化安置的工作就会受到影响。

什么样的房屋能满足拆迁户的需要？首先是房屋在拆迁户工作所在地。一般说来，工作地与居住地距离不能过大，否则就会产生不必要的成本及工作或生活的不便。目前，成都市大多数农村的征地常常是点状或带状征地，农民的土地不是一次性全部被征收，而是部分土地被征收，部分土地未被征收仍然由农民耕作。此时，这些拆迁户如果到县城购房在县城居住，就非常不便。其次是能适应拆迁户居住的需要。拆迁户的刚性需求是房屋的居住功能而不是其他功能。在成都市，绝大多数乡镇都没有商业房地产开发，少数乡镇，虽然有房地产开发，但不是用于日常居住的房地产，而是比较特殊的用于休闲、旅游、养老的旅游地产、养老地产等，档次高，价格也高，与拆迁户的需求不匹配。比如，大邑县花水湾镇商品房基本上属于旅游地产，每平方米的价格大约在6千元—1万元，远高于大邑县城商品房价格。最后是商品房。农村集体土地上的房屋，在交易时受到法律和政策的诸多限制，交易成本较高。在从建房安置转向货币安置的过程中，随着安置房的少建乃至停建，能交易的二手房越来越少，难以满足拆迁户的需要。这就需要有交易成本较低且供应量充足的商品房来满足货币化安置的拆迁户需要。

2.货币安置标准能够被接受。拆迁户拿到货币化安置款后，他们绝大多数要购买房屋居住。此时，用于购买与建房安置同等面积的商品房购房款与货币化安置款之间有一个差距。以大邑县晋原街道办事处管辖范围内一个三口之家的拆迁户为例，如果选择建房安置，按规定可得到3人×32.5平方米/人=97.5平方米的安置房。如果选择货币化安置，按规定可得到3人×32.5平方米/人×3000元/平方米=29.25万元。而在县城购买一套同等面积的商品房，价格大约为97.5平方米×3650元/平方米=35.59万元，即使不考虑购房的税费支出，拆迁户也需要自己贴6万多元（35.59万元（商品房购房款）-29.25万元（货币化安置款）=6.34万元。）当然，这笔支出换来的是拆迁户居住水平的提高。

但是，拆迁户是否愿意承担这个支出来换取居住水平的提高？拆迁户是否有能力来承担这个支出？这些都是影响货币化安置的约束条件。

一般来说，收入水平越高，提高居住水平的愿望和能力越强；收入水平越低，提高居住水平的愿望和能力越弱。绝大多数拆迁户过去从事农业生产，收入不高。目前正处于农村居民向城镇居民的转变之中，收入短期内也难以快速提高，必然对支出精打细算，更注重满足较低层次的需要。

显然，货币化安置款与购房款之间的差距在拆迁户的承受能力内且所贴的钱在他们看来是划算的。那么，他们就愿意选择货币化安置，这个货币化安置标准就被拆迁户所接受。否则，他们就不会选择货币化安置，这个货币化安置标准就没有拆迁户所接受。

3.拆迁安置资金充足。建房安置并不需要政府在拆迁协议签订后立即支付建设房屋的资金。操作中常常是建设方先垫资金，工程进展到一定程度后再分期逐步付款，这一周期可长达2—3年甚至更长的时间。虽然其间要支付拆迁户每月数百元的过渡费，算总账成本更高，但初期需要支付的资金压力并不大，当前的资金支出被有效推后。货币化安置刚好相反。拆迁协议签订后短期内就需要支付全部货币化安置款，虽然不再每月支付过渡费，但初期资金的支出较大。如果拆迁安置资金不充足，货币化安置就难以进行。假设一项目的拆迁涉及1000人，需要房屋面积3万平方米（1000人×30平方米/人）。为计算简单，不考虑其他支出，仅就房屋修建和发放货币化安置款所需资金进行比较。如果全部采用建房安置，第一年需要支出过渡费1000人×12月×100元/人②=120万元以及部分修建房屋的资金。如果全部采用货币化安置，签订协议5个工作日后就需要支付1000人×30平方米×3000元/平方米=9000万元。这一案例中，货币化安置第一年就需要将近1个亿的资金，而建房安置第一年仅需资金几百万。货币化安置前期需要支付的资金是建房安置的几十倍，货币化安置前期的资金压力由此可见一斑。

三、路径选择

拆迁户是理性的经济人，必然会选择对他而言效益最大化的安置方式。用拆迁户的语言说，就是要考虑划算不划算。

一般而言，安置房的质量、所在小区环境、位置、后期物业管理等均低于商品房，简言之，安置房的居住条件低于商品房的居住条件。同时，安置房的交易和一般的商品房交易有很大的不同，受法律、法规的诸多约束，未来交易时价值相对低一些。但是，选择建房安置，拆迁户无需另外交钱就可入住，但需要等待一段时间。在待安置的过渡期内有过渡费，期间新增人口还要享受安置即增加家庭的房屋面积，减少的人口却无需取消安置即减少相应面积。然而，选择货币化安置后，大多数拆迁户需要购买商品房，目前货币化安置的补偿标准与商品房的价格有一个差距。这就需要拆迁户自己支付这部分钱。此外，拆迁户也失去了新增人口的安置机会和待安置期间的过渡费。由这些代价换回的是居住条件的提高和未来房屋交易时的价值更高。所以，在具有支付能力的条件下，拆迁户会根据自身的情况综合考虑各种因素，判断两种安置方式中哪一个值得或划算，力求收益最大化。

基于前述分析，要推动货币化安置，不外乎是缩小货币化安置款与购置同等面积商品房款的差距。通常有两个办法：一是提高货币化安置的标准，二是对选择货币化安置的拆迁户购买商品房予时以鼓励。二者都是要缩小货币化安置款与商品房购房款之间的差距，让选择货币化安置的拆迁户可以方便平滑地将货币化安置款转化为商品房，亦即选择货币化安置的拆迁户少贴钱甚至不贴钱就可以买到商品房。

第一个办法即提高货币化安置的标准，是对原有的征地拆迁政策的调整，容易引发历史遗留问题，影响社会稳定；而且，针对全部拆迁户提高货币化安置标准，也会带来更大的资金压力。第二个办法不是针对全部选择货币化安置的拆迁户，而只是对其中购买商品房的那一部分拆迁户，只有那些选择货币化安置的拆迁户购买房屋时才享受这一政策。这个办法不是对原有的征地拆迁政策的调整，而是针对特定对象购房的鼓励、补贴政策，不易引发历史遗留问题，不易影响社会稳定；同时，它仅针对选择货币化安置的购买商品房的拆迁户，而不是全部选择货币化安置的拆迁户，因而所带来的资金压力也相对较小。因此，第二条路径较第一条路径更优。

注释：

①成都市人民政府：成都市征地补偿安置办法（市政府令第78号），2000年9月。

②大邑县征地拆迁待安置户的过渡费第一年为100元/人/月，第二年为200元/人/月，第三年及以上为300元/人/月.

[1]上海市房屋土地管理局拆迁处：房屋拆迁的货币化安置[J].中国房地产，1998（3）.

[2]李树斌.棚户区改造中货币化安置路径和意义[J].城乡建设，2014（11）.

F299.2 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0090-03

作者及单位：蒋青，中共成都市委党校经济学教研部副教授。（四川 成都 610110）

2016-10-22

责任编辑 赵永会