●原贺贺

推进便民服务中心标准化建设的思考和对策
——基于四川省南充市的实地调研

●原贺贺

便民服务中心是服务型政府密切联系群众的主要阵地，它直接影响群众对服务型政府的认知与评价，因此，加强便民服务中心的标准化建设，优化服务环境、提升服务绩效，至关重要。本文以南充市九个便民服务中心的调研材料为基础展开研究，探究西南地区便民服务中心存在的问题并提出解决对策。

便民服务中心；便民；服务

一、研究背景及样本来源

政务大厅的职能主要是行政审批，它面对的相对人中单位多于个人。便民服务中心则不同，它作为服务型政府的最基层单位，面对的人群主要是个人。群众在便民服务中心咨询政策、办理业务，与便民服务中心亲密接触。因此，群众对国家政策的接受程度、对国家公职人员的评价以及对政府的认可程度，很大程度上来自于群众对便民服务中心的直观感受。因此，应扎实推进便民服务中心标准化建设，不断探索创新服务方式、完善服务体系，努力营造便民高效、阳光诚信的政务服务环境，真正做到以人为本、服务群众、便利群众。

2016年上半年，南充市GDP在四川省21个州市中排名第五，城镇居民平均收入排名第十六，可见，南充市的经济发展在四川居中。另外，南充市于2009年上半年着手建立便民服务中心，与成都重庆相比，其便民服务中心的起步较晚，但与四川省的其他州市相比，其发展速度居中。因此，透过南充市便民服务中心可以观察到四川省、甚至整个西南地区便民服务中心的整体发展现状。

2016年7月1日——2016年8月1日，作者在四川省南充市展开调研。以城区、城乡结合部、乡镇为标准，各随机选取三个便民服务中心，围绕机构设置、人员结构、服务流程、网络建设等方面对9个便民服务中心展开调研。调研方式以访谈为主，访谈对象包括区政务中心主任、便民服务中心主任、窗口工作人员及群众，最终获得37份访谈录音及访谈笔记。

二、实践创新的理论依据

便民服务中心是近年来我国政府实践服务型政府理念的创新产物，它综合运用了新公共管理理论和新公共服务理论，它既体现了效率原则，也发扬了服务精神，它是我国基层政府创新公共服务方式，提高公共服务能力的重要手段。

（一）新公共管理理论

第一，简政放权。奥斯本在《改革政府》[1]的十条原则中提出：妥善授权而非事必躬亲。简政放权，是深化政府改革、加快政府职能转变的关键之举。[2]它就是要确立政府职能在市场、社会中的公共属性地位，既包括政府向社会与市场放权，也包括上级政府向下级政府放权。政府将能下放的权力释放出去，激发组织活力，调动人的积极性。便民服务中心是政府简政放权的典型示范。以老年证的办理为例。2016年4月份之前，办证群众需持相关证件至区民政局办理老年证。2016年4月份之后，社区审核材料，便民服务中心集中办理，采用就近原则，最大限度方便群众。便民服务中心工作人员小张说，以前，所有办事群众都集中到区民政局，队伍排到马路上，有时甚至需要调动交通警力以维持秩序，这种公共服务方式非常不人性化。

第二，流程再造。戴维.奥斯本认为，政府再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”。[3]通过流程优化，整合和合理配置行政资源，缩减不必要的环节，重塑政府规范，提高办事效率，提升公共服务质量。便民服务中心是政府流程再造的典型示范。2015年3月前，准生证的办理，除出示结婚证、身份证之外，还须办证群众返回户籍所在地开婚约证明，婚约证明包括村委会、计生办、计生局的层层证明。2015年3月后，群众办理准生证只需在便民服务中心填写承诺书即可。办事流程的简化，实现了工作人员和办事群众的双减负，提升了政府公信力。

（二）新公共服务理论

第一，服务于民。政府的角色是协助公民表达并实现共享的公共利益，而非掌控引导社会发展的新方向。[4]公务员不仅要回应公民的需求，更要关注政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系的建设。服务型政府突出公民的主体地位，从而激发公民对国家共同体的认同，催生着公民社会的成熟，反过来，公民社会的培育又可以推进服务型政府的建设。在便民服务中心，工作人员的角色从“管理者”转向“服务者”，服务态度从“以个人情绪为转移”到“以群众满意为标准”。将分置于办公大楼内与群众密切相关的科室，统一搬至一楼大厅，成立窗口，确保办事群众一进大厅便对办事窗口一览无遗，免去诸多麻烦。将各项服务所需材料、办事流程公开上墙，不让群众走弯路。法定工作时间窗口至少一人在岗，确保群众获得及时服务。网上办事通道开通后，群众只需将相关电子资料上传，即可随时至便民服务中心领取相关证明，网上办事通道为群众办事节约了大量的时间。

第二，责任政府。便民服务中心的一系列责任制度，均有利于责任政府的构建。首问负责制要求，对于属于首问负责人职责范围内的事，若来访人手续齐全，则限时受理；若手续不齐全，应一次性告知所需手续；若不属于自己职责范围内，则介绍到相关窗口。一次性告知制度，要求要一次性告知来访者或办事者办理事项所需相关材料、办理程序、承诺时限、收费标准和办事依据。限时办结制度，要求在规定时限内办理群众所申请事项。以上一系列制度，促进了行政绩效，助力于责任政府的构建。

第三，公民参与。便民服务中心在窗口设置了举报电话、举报信箱，群众可随时对中心的工作建言献策、对工作人员的不当行为进行举报。便民服务中心会不定期向群众发放办件回访卡，群众可通过回访卡对服务满意度进行反馈。公民参与可确保公民对政策的接受程度，减小政策实施阻力，提升政策实施效用，最终提升公民的满意度。

三、便民服务中心存在的问题

（一）基础设施问题

完善的基础设施是便民服务中心高效运作的基本前提。调研发现，城区、城乡结合部以及部分经济发展较好的乡镇，其便民服务中心的场地建设较规范、基础设施较完备，能够确保中心的顺利运作。经济发展较差的乡镇，其便民服务中心的基建问题则非常突出。以南充市A乡为例。此乡是南充市精准扶贫整村推进的贫困乡，距离南充市区38公里，位置偏僻，交通不便，农业以农作物和畜牧业为主，无支柱性二三产业，年人均纯收入3286元。乡镇政府因场地有限且无资金建设独立的便民中心，故在乡镇政府办公楼一楼开辟一间办公室，各科室派人轮流值班，确保便民服务中心每天有人值班。值班人员的工作主要为向群众解释政策以及引导群众进入办事科室，因此，该便民中心并未真正发挥作用。

（二）机构设置问题

便民服务中心的机构设置问题，主要表现为两个方面。第一，条块分割的问题。以南充市城乡结合部B便民服务中心为例，中心的人财物归街道管，业务受上级业务部门的指导，机构设置以及日常管理又受区政务中心的指导，这给中心的统筹管理带了很大的不便，难以将服务的功能发挥至最佳。第二，窗口设置不科学。窗口设置的不科学主要表现为两方面。一方面，窗口设置灵活性不足。调研发现，南充市城区、城乡结合部、乡镇的便民服务中心几乎有且仅有民政、社保、计生三个窗口，整齐划一、别无二致。另一方面，窗口设置的适用性不足。以南充市城区C便民服务中心为例，该中心2009年成立之初，设立了城管爱卫窗口，但由于该项工作主要以工作人员现场服务和协调为主要方式展开，因此该窗口闲置至今，对办公场地和资源造成了浪费。另外，调研发现，司法、工商、国土等市直管部门均在各自办公点独立办公，并未在中心设置窗口，这导致服务资源分散，公共服务效率不足。

（三）服务流程问题

调研发现，服务流程的问题主要表现为两个方面。第一，服务流程缺乏科学性。四川省生育政策规定，当第一胎为残疾儿童时，夫妇可生育二胎。南充市D乡一对夫妇第一胎为残疾儿童，2016年4月份，该夫妇向市残疾儿童鉴定处提出鉴定申请，按照政策规定，鉴定处于半年后即10月份进行鉴定工作。然而，2016年7月份，该妇第二胎即将临产，该夫妻因拿不到残疾儿童证明，故无法获得二胎生育证，只好违法生育。生育服务政策因科学性不足，政策执行的绩效大打折扣。第二，服务流程冗长。以失业证的办理为例。南充市E区失业证的办理需要“社区——街道——区就业局”的三级联动。2016年5月份，南充市就业局出台了一项政策，政策规定，失业军人家属，可按月领取就业补助金，但政策要求失业军人家属10天内持失业证至市就业局办理相关手续。然而，该区失业证按照三级联动的程序走下来，至少得半个月。最终，部分失业军人家属因超出政策规定时间而无法享受该项福利。访谈发现，9个民政窗口的工作人员统一认为，应该将失业证的办理权限下沉至街道一层。理由有二，第一，社区已经对居民的信息进行了初步审核，真实有效。第二，区就业局的功能是制作证书和盖章，将该权力下沉至便民中心，并不影响审批的严肃性，却可以给便民中心工作人员和居民带来便利。

（四）电子政务问题

电子政务是实现“一站式”服务的基础，能够给群众办事带来极大的便利。以身份验证为例，各部门只要和公安部门联网，即可实现随时随地进行网上身份验证，无需办事群众回户籍所在地开证明。然而，调研结果显示，我国电子政府发展迟缓，远不能满足人民群众的办事需要，其不足主要表现为两点。第一，专业网站的建设不足。当前，除个别部门如财政、党政外，绝大多数政府部门尚未建立自己的专网，像民政、计生、社保等与群众联系紧密的部门，专网的缺位将严重影响该部门的服务绩效。第二，各部门之间缺乏联动。这不仅使人民群众办事的时间和经济负担繁重，也给工作人员增加了工作量、降低服务绩效。

（五）队伍建设问题

便民服务中心的设立，目的是为了服务群众。“服务”态度的好坏和质量高低，最终都得通过人来体现，因此，人力队伍的建设，是便民服务中心的重点工作之一。调研发现，便民服务中心人才队伍建设主要存在两方面的问题。第一，权责不对等。便民窗口办理的都是与老百姓息息相关的业务，所以窗口工作人员的工作量相对较大，加班成为常态。另外，南充市便民服务中心统一实行视频监控，上级纪委和上级政务中心对便民中心工作人员实行实时监控，这就要求窗口工作人员要遵守更严格的工作时间、持更好的服务态度。然而，窗口工作人员的待遇与科室内工作人员的待遇一样，并无二致，政策规定的每月200元的加班补助，也一直没有到位。第二，缺乏绩效管理。绩效管理的缺失体现为，干多干少一个样，干好干坏一个样。以南充市城区C社区为例，被访者朱主任在该社区服务15年，月薪一直为2500元，从未调整。

（六）公民参与不足

公民参与是政府合法性的基础。马克斯·韦伯认为“合法性就是人们对享有权威的人的地位的承认和对其命令的服从”。公民的政治认同感是政府合法性的基础，公民政治认同感的关键在于公民权的实现，而公民参与是公民权的重要内容。公民参与是政策有效性的基础。政策效用的发挥，离不开公民对政策的理解、接受以及支持。托马斯的公共政策决策模式认为，公民对政策的接受程度与公民对政策制定的参与程度成正比。[5]调研发现，四川便民服务中心存在公民参与不足的问题。以独生子女证的办理为例。根据国家政策，独生子女超过十八岁且从未办理过独生子女证书的家庭，无权办理；独生子女超过十八岁且以前办理过独生子女证书的家庭，现在需要换新证的，需提供旧的办证档案。但实际情况是，许多家庭由于搬家换工作等原因，已经很难找到旧的办证档案。以上案例说明，该政策形成之初，并未开展全面的调研，政策制定缺乏公民参与，导致政策效果打折扣。

四、加强便民服务中心工作的对策

（一）优化机构设置

首先，合理设置窗口。窗口的设置应根据实际需要，而非一刀切。比如，位于城乡结合部的乡镇，其要应对的拆迁问题较多，可增设拆迁窗口，提升办事效率。城管爱卫科室，需要工作人员在实地与群众对话以开展工作，则没必要专设窗口。司法事务大多涉及个人隐私，不适合在公共场合处理，则应设立独立办公室，尊重公民隐私权。其次，合理配置办公资源。从形式上看，便民服务中心就是把和群众生活密切相关的科室搬到一楼大厅，确保群众少走弯路、办事方便。从这个角度看，乡镇并不需要为便民服务中心新设场地，只需在内部重新调整科室布局即可。

（二）再造服务流程

首先，服务流程要遵循实用性原则。在确定一项服务流程时，一定要扎实调研、反复论证，以确保服务流程的效用。例如，残疾儿童鉴定服务，应由半年调整为“行政相对人一经提出服务需求，行政主体即刻组织人员进行鉴定”。只有如此，该项服务才能真正体现服务型政府以人为本的精神内涵。其次，服务流程要遵循便民的原则。便民是便民服务中心的宗旨，因此，服务流程要紧紧围绕便民而设定，最大限度的方便人民群众。把能够下放的权力下放下去。例如，失业证的办理，就业局只是起到一个制作证件并盖章的作用，可以尝试将权力下放至便民服务中心，简化办事环节，节省办事时间。把能够简化的程序尽量简化。例如，独生子女证的办理，可尝试由社区证明、办理人承诺的方式，代替办理人出示原有的证件，简化办事流程，提升政策的惠及面。最后，服务流程要遵循公开的原则。统一编印办事指南，免费发放，为办事群众提供方便。同时利用区政府门户网站、政务中心网站及中心电子显示屏等予以公示。让群众少走弯路，提升政府的公信力。

（三）推进电子政务

第一，加快信息录入工作，尽快成立本部门的业务专网、开通信息监察系统。第二，加强对网络工作者的培训、监督和考核，提升其业务水平。第三，加强宣传工作，增强广大群众对网格化服务工作的认知度。工作人员应耐心讲解，鼓励群众通过网络系统办理事务，不断提升群众对电子政府的认可度。第四，加强与财政、公安、工商质监、卫生计生、食品药品等部门业务专网的联动，真正实现“外网申报、内网审批、外网发证”的全程网络化服务模式。

（四）改善人员待遇

第一，实行按劳分配。便民服务中心窗口的工作人员，要面对身份不同、需求各异的群众，其每日的工作量和工作压力要明显大于办公室科室内的工作人员。根据国家政策的执行情况，窗口工作人员会出现季节性繁忙，加班加点也成为常态。因此，改善窗口工作人员的待遇，根据加班的时间和强度发放加班补助，保护窗口工作人员的积极性。第二，实行绩效管理。制定切实可行的窗口工作人员绩效管理办法，定期对其工作进行绩效考核，将窗口工作人员的工资待遇与其工作年限以及考核结果挂钩，形成有效监督，激发其积极性。

（五）扩大公民参与

第一，开通网络、电话、信箱等公民参与渠道。对于群众的投诉，要在规定工作日内给予回应；认真考虑群众的建言献策，对于有贡献的建议，应给予适度奖励。第二，将政策调研制度化，切实做到理论联系实际、密切联系群众，确保政策的科学和有效性。第三，实行“一事一评价”制度。工作人员每办理一件业务，群众当即给出评价，将工作人员的工资待遇同群众评价挂钩，以此激励其不断改善服务绩效。

[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M]上海：上海译文出版社，2006.

[2]李克强.简政放权不是简单放权“了事”[R].新华网，2014-06-04.

[3]戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.再造政府：政府改革的五项战略[M].北京：中国人民呢大学出版社，2014.

[4]罗伯特.B.登哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[J].北京：中国人民大学，2014.

[5]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

D630 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）06-0013-04

作者及单位：原贺贺，华中师范大学公共管理学院博士研究生。（湖北 武汉 430000）

2016-10-24

责任编辑 赵 武