●朱兰波

关于税务系统全面推行权力清单制度的思考

●朱兰波

推行权力清单制度有助于规范权力运行、促进政府职能的转变。经济社会发展的新形势对税务系统如何发挥税收职能作用提出了新要求，推行权力清单制度是贯彻落实党中央“四个全面”战略布局和“五大发展理念”的需要，是税收现代化建设的重要举措，有利于提高税法遵从度，提升税收管理服务水平。税务系统全面推行权力清单制度要切实转变思想，加强领导，提高认识；要加快立法进程，完善法律法规，夯实权力清单的法理基础；要依法清理，规范编制，加强权力清单制度的科学性；要规范运行，强化监督，提升权力清单制度执行的保障力度。

税务系统 权利清单制度税收征管

党的十八届三中全会提出推行权力清单制度，依法公开权力运行流程。税收是国家财政收入的主要来源，税务系统具有税务管理权和税收征收权，因此在税务系统推行权力清单制度具有重大意义。

一、税务系统全面推行权力清单制度势在必行

第一，推行权力清单制度是税务系统贯彻落实“四个全面”战略布局和“五大发展理念”的需要。“四个全面”是党中央提出的战略布局，是党中央治国理政的总方略，更是税务系统建设现代化税收的总指引。“五大发展理念”是十八届五中全会提出的未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是我国全面建成小康社会的行动指南，更是税务系统各项发展改革的总体原则和指导思想。进入发展新阶段，全力做好“十三五”期间的各项税收工作，对税务系统的自身建设提出了更高要求。按照“四个全面”的战略布局和“五大发展理念”的各项要求，税务系统必须进一步转变政府职能，深入推进依法治税，不断提高税收治理现代化水平。科学界定税务系统的职权，依法全面履行税收职能，创新税收管理服务方式，加快推进行政审批制度改革，强化行政权力制约和监督，有利于积极发挥税收职能作用，完成税收现代化的目标。

第二，推行权力清单制度是建设税收现代化的需要。权力清单制度就是要以清单形式明确税务系统的权力和责任，明确该干什么、不该干什么，厘清税务部门权力边界。根据经济发展新常态的要求，一丝不苟量化行政裁量标准、与时俱进细化权力清单，有利于构筑完备规范的税法体系。根据国家推进税制改革的要求，进一步完善权力清单制度，有利于建立健全成熟定型的现代税制体系。清晰的权力清单有利于进一步简政放权，维护纳税人的合法税收权益，构筑优质便捷的服务体系；有利于优化征管流程和资源配置，构筑以风险管理为导向的科学严密的征管体系；有利于构筑稳固强大的信息体系，实现税收精准管理；有利于深化绩效管理，加强内控机制建设，构筑高效清廉的组织体系。

第三，推行权力清单制度是提高税法遵从度的需要。长期以来，我国税法遵从度偏低的主要原因是纳税人与税务机关的法律地位和相应权利义务不明确、不对等，过多地强调纳税人的义务、淡化纳税人的权利。建立权力清单制度确定税务机关的权责内容、划定税务机关与纳税人的边界，实现税务机关“法无授权不可为、法定职责必须为”。让纳税人真正知晓税务机关的权力及其权力的行使过程，明确自己该享受的权利，从而激励纳税人更好地履行义务，切实提高社会税法遵从水平。

第四，推行权力清单制度是提高税收管理服务水平的需要。纳税人对税收征管过程不透明、程序繁琐、手续繁杂等问题的反映越来越多，尤其是一些审批权、执法权相对集中的部门和岗位，极易产生暗箱操作，滋生腐败。推行权力清单制度，规范税务机关的权力行使，从而使行政权力在法治框架内运行，把权力关进制度的笼子里，可以有效减少权力寻租、设租空间，防止权力滥用，推动依法治税。同时，推行权力清单制度，有利于促进各级税务机关转变管理理念，优化纳税服务，正确履行税收职能，将该管的事管住、管好、管到位，勇于负责，敢于担当，为群众提供更加优质、便捷、高效的税收服务。

二、税务系统推行权力清单制度面临的困难和矛盾

为加快政府职能转变、深化行政审批制度改革、进一步推进简政放权，税务系统积极开展了推行权力清单制度的实践。2014年国家税务总局下发了《国家税务总局关于推行税收执法权力清单制度的指导意见》，明确提出要让税收执法权力在阳光下运行，全面打造阳光税务。各地税务机关也积极行动，为制度的推行积累了经验，但在推行过程中也存在很多无法回避的问题。

一是对推行权力清单制度的思想认识不均衡。权力清单制度的本质是通过规范行政执法机关的行政行为来控制行政权力，把权力关进制度的笼子里。正由于其对权力的限制，所以推动工作有实际执行的阻力是必然的。目前，国税总局已下发了《指导意见》，对推进工作进行了详细的部署，体现了总局对此项工作的高度重视。各省税务系统也在总局的工作安排下，积极推进此项工作。但由于对此项工作重要性的认识不同，各级税务机关推进工作的力度不一致，推进工作进展情况差异较大。有些省市税务系统工作主动性不强、积极性不够，没有建立健全的工作机制，进度较慢。有些税务机关认为权力清单制度作用不大，对推行工作的热情不高，只是简单地照搬上级清单，搞形式主义。有些税务机关为应付工作，对其主要行政权力进行简单处理，没有覆盖全部的行政事项，或者盲目减少权力事项，不实事求是。这都在一定程度上反映了各地对推进此项工作的重要性认识不足，没有把这项工作作为重点工作抓紧做好。

二是对推行权力清单制度的法定职权认识不清晰。权力清单制度在税务系统的真正落实关键在于对税务机关的职权要进行清晰的界定，而税务机关的职权必须经国家的法律法规来设定，其变更也要依据法律法规。没有法定依据，税务机关不能随意增减对纳税人权益或义务的有影响的决定，是推行权力清单制度的基本原则之一。国税总局的《指导意见》对税收执法权力事项分为税务行政许可、税务行政处罚、税务行政征收、税务行政强制、税务行政检查和其他税收执法权力六大类，为税务机关编制权力清单提供了明确的指引。但依据法律规定的税务系统的职权，其权力清单的范围实际上应该更广泛，即只要是税务机关对外行使影响纳税人权利和义务的行政行为都应包括在内。税务机关行使的如行政登记、行政指导、行政补偿、行政服务、行政救济等行政行为尚未列入权力清单范围，因此需加快调查研究，积极探索经验，抓紧时间开展。

三是对推行权力清单制度的层级职责认识不精准。权力清单制度的推行应上下联动、分级开展、分级公开、逐步实施。国税总局应承担起法律、行政法规、部门规章和总局等部门规范性文件设定的权力事项，并对全国税务机关的推行工作进行标准规范和指导；省级税务机关应结合各省实际对地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章和省税务局及省以下税务局规范性文件设定的权力事项进行清理和公开；市县级税务机关应主要抓好权力清单制度的执行和落实。省级的公开应以总局公开的清单为主，同时，要突出反映各省的税收征管和纳税服务实际，清单要有所侧重。从目前公开的权力清单来看，各省级税务机关能严格执行总局的清单标准和规范，但各省的清单特色性不强，需加强科学分析梳理，及时编制公开。

四是对推行权力清单制度的后续监管认识不深入。推行权力清单制度关键在落实、结果靠执行。2014年2月，国税总局公布了87项税务行政审批事项，保留了7项税务行政许可审批事项，取消了57项非行政许可审批事项，调整了23项为其他权力事项，税务系统推进权力清单制度成效明显。同时，总局提出要创新管理方式，把后续管理融入税收征管和税收执法等日常工作之中，加强对纳税人的事中事后管理。但推行权力清单制度是一项系统性工程，后续监管是保障推行顺利的重要举措。目前，在推行工作中选择性放权、明放暗收、对清单落实和执行不彻底等问题还不同程度存在，后续管理制度不完善、监督机制不健全、责任不明确等问题还困扰着工作的推进，因此，亟需加强后续监督制约机制的建设。

三、税务系统推行权力清单制度的建议

在税务系统内大力推行权力清单制度是加强税务机关权力运行制约和监督体系建设的重大举措，有利于推进行政审批制度改革，加快政府职能转变，还有利于依法治税，实现税收现代化。

首先，转变思想，加强领导，提高税务系统上下对推行权力清单制度的认识。税务系统要加强推行权力清单制度重要意义的宣传工作，使各级税务机关在思想上高度重视，尤其是各级领导要把这项工作列入重要工作日程，切实保障工作的推行。一是要通过有效措施，提高各级税务人员参与推行工作的主动性、积极性和创造性；二是要抓好工作的组织和研究部署，各级税务机关都要成立领导小组，主要领导亲自抓，分管领导直接抓，要制定工作目标，明确工作责任，确保科学合理地推进工作进度；三是各级税务机关要及时总结经验，对工作中的先进要加以表彰，建立协调沟通机制，针对推行中的问题要及时研究解决；四是总局要加强对各省的指导和督促检查，各省也要对下级税务机关的贯彻落实和执行情况进行检查，要将此项工作列入系统绩效考核，及时通报工作推进情况，对落后的要及时督促，确保工作进度。

其次，加快立法，完善法规，夯实税务系统推行权力清单制度的法理基础。税务系统权力清单必须有法规依据，无法律规定不得设立行政权力，而税务系统的权力事项主要依据宪法、税收征管法、行政许可法、行政处罚法等法律法规，及国务院的行政法规、部门规章和总局等部门的规范性文件。因此，一要加强税收立法建设，对现有的相关法律法规进行清理、补充和完善，尤其是要高度重视对税收征管法等基础税收法律的修订，对不适合的法律法规通过合法程序予以废止，加快有关税收行政法规的立法进程，加快将部门规章或规范性文件上升为法律，尽快启动在税收管理中法律真空领域的立法程序；二要建立清单制定的合法程序，可借鉴立法法的有关规定，在制定、运作和公开等每一个重点环节都有特定的程序，规范权力清单的制定，确保税务系统权力清单制定的程序正义。

再次，依法清理，规范编制，加强税务系统推行权力清单制度的科学性。推行权力清单制度就是要让权力在阳光下运行，明确清单之外无权力，也使纳税人了解税务机关的职权边界，切实防范权力寻租。为提高税务系统权力清单制度的科学性和有效性，要重点做好以下工作：一是依法清理税务系统权力事项，要按照税务系统的职权，认真细致地逐项清理，摸清职权底数和法规依据，理清关键部位和关键环节，科学合理地编制职权目录；二是科学编制权力清单流程，对每一项权力事项都要按精简手续、优化流程、方便高效的原则制定合理的办理程序，方便纳税人办事；三是全方位公开权力清单，要建立健全权力清单公开制度，通过多种途径、方式及时向社会公开权力清单内容和流程，及时做好有关咨询工作，保证纳税人能够透彻了解办事部门、程序、依据、职责；四是建立动态调整机制，税务系统要根据经济社会发展和税收征管服务工作发展的需要，及时对权力清单的具体内容跟踪调整。在调整时，要严格依法依规进行，保证调整合法合规，确保权力清单科学、完善、有效。

最后，规范运行，强化监督，提升税务系统推行权力清单制度执行的保障力度。权力清单制度的规范、有效运行是推行工作的生命线。一是加强有关后续管理监督的制度建设，建立起相配套的监督机制，加快责任清单建设，明确责任主体、责任类型、责任轻重等；二是加强社会监督，使税务机关的职权依照权力清单的要求行使，不越权、不缺权，实现权力清单制度的设计目标；三是加强对权力清单制度运行的督察，明确监督的重点领域、范围和具体监管措施，做到监管任务与权力清单中的权力相对应，及时发现并纠正违法行为；四是加强权力清单制度运行的评估工作，积极构建纳税人评价制度，引进第三方评价机制，对权力清单制度的实施效果给予客观评价，以便总结经验、持续改进；五是加强问责工作，完善制度执行的问责机制，明确违纪的规定，对不正确履行权力清单的单位和人员，依法追究责任。

（作者单位：辽宁省沈阳市铁西区国家税务局）

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5.张鸣.2015.省级政府部门推进权力清单制度研究：基于浙江实践的考察[J].电子科技大学学报，1。（本栏目责任编辑：王光俊）