●刘国永 陈剑博

浅谈跨部门财政专项资金的优化整合

●刘国永 陈剑博

跨部门专项资金是指在管理主体和使用对象上涉及多个部门或单位、虽使用用途多元但最终使用目的一致的同一个专项资金。跨部门专项资金在充分利用政府部门（单位）、促进经济发展、提高人民生活水平方面发挥了重要的作用。但从实际情况来看，存在着主体职责不明确、设立程序欠严谨等问题，极大影响了跨部门专项资金绩效的显现。本文在描述跨部门专项资金整合背景和现状的基础上，进一步分析了当前开展跨部门专项资金整合面临的主要挑战，并对跨部门专项资金优化整合的具体举措提出方向建议。

跨部门财政专项资金 政府职能 优化整合

一、跨部门财政专项资金整合的背景及现状

党的十八大和十八届三中全会提出政府应转变职能，把工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。财政专项资金的设立和使用，不仅是特定公权力运行的需要，同时也是实现政府职能的重要手段。推进专项资金尤其是涉及多个部门或单位的跨部门专项资金的改革，将有利于将松散的、零碎的、沉淀的项目资金整合，优化资源配置，理清政府内部关系，提高公共资金的使用绩效；有利于科学把控财政资金的安排和管理，确保财政资金的合规、合理使用；同时有利于实现部门与部门之间的联动与统筹，引导跨部门的项目资金实现统一管理，更好地发挥部门的履职与作用，促进政府职能转变。

目前，我国财政专项资金存在着设立程序不够严格、资金范围界定不清等情况，导致资金分类出现杂、乱、小、散等问题。据不完全统计，全国专项资金种类超过5000多种，严重影响财政资金的使用绩效。鉴于此，一些地方财政已开始尝试推进财政专项资金的整合改革，从跨部门专项资金管理的主体、流程环节、管理办法和制度措施、管理效果等方面入手，将专项资金整合的要求纳入年度预算编制中，并选择重点项目进行绩效评价，将评价结果作为改进预算管理及以后年度预算安排的重要依据。

二、跨部门财政专项资金整合面临的主要挑战

从各地的实践来看，目前推进跨部门财政专项资金整合仍然面临挑战，主要表现为：

一是政府职能尚未完全理顺。目前来看政府各级职能部门的宗旨、职责尚未完全理顺，和部门职责相匹配的主体责任、履职范围也有待规范明确，从而导致财政专项资金在立项、管理和使用上存在一定的主观性，这是专项资金跨部门管理存在缺陷的重要原因。

二是跨部门资金主体职责不明确。一方面，跨部门专项资金使用的责任主体与其匹配的职责难以清晰界定，管理办法缺乏对主体职责的有效约束；另一方面，资金的使用主体和监管主体不一致，二者职责尚未清晰划分；同时，跨部门资金的对象技术性、专业性较强，主管部门进行监管的难度较大。这造成跨部门专项资金申报时参与的主体多，资金使用对象广，但缺乏明确清晰的主体承担相应的职责。

三是跨部门专项资金整合涉及利益主体多、难度较大。当前政府各部门仍采用传统的管理模式对项目的立项、资金管理等方面进行管理，而跨部门专项资金整合不仅涉及到项目管理主体的调整，更涉及到资金支出责任的进一步明确。这一调整虽有利于规范跨部门专项资金的管理，提高跨部门专项资金的使用效率，进一步发挥跨部门专项资金在经济发展中的促进作用，但势必将触及到个别部门在项目开展过程中的利益，增大实际推行的阻力。

四是现行专项资金管理模式较大程度影响跨部门专项资金的整合。现行的跨部门专项资金从设立到管理的各个环节都与财政资金的使用和管理存在较强的相关性。现行专项资金在管理上存在的“杂、多、乱、散”等问题，影响着跨部门专项资金的设立和管理。由于跨部门专项资金涉及的部门主体数量远超一般专项资金，因此跨部门专项资金在管理上面临的问题要比普通的专项资金更为复杂。因此推进跨部门专项资金整合，只有在现行的专项资金管理模式进行改革的背景和前提下才有可能得到实现。

三、推进跨部门财政专项资金整合的措施建议

在此背景下，开展跨部门财政专项资金整合应从厘清政府职能定位和政府职能转变着手，理清“职责—任务—项目—专项”之间的关系。首先，需对各部门职能进行梳理以确定政府职能，明确政府需要完成的工作任务；在此基础上，确定需要开展的项目，并根据项目确定绩效目标，根据目标测算需要的资金，同时推进对资金使用情况的绩效跟踪和评价，构建新型专项资金设立和管理体系。在形成财政专项资金科学分类体系的基础上，制定跨部门专项资金整合方案，推进跨部门专项资金整合工作。具体建议如下：

第一，理清政府职能，建立和部门履职发展相适应的资金管理框架与机制。进一步推动政府部门职能转变、清晰界定政府部门职能，在此基础上，统筹使用各类跨部门项目资金、盘活用好结转结余资金、加强资金支出管理，建立推进财政专项资金统筹使用的总体框架。具体推进方式为：首先，从部门职能出发，重新审查部门战略目标合理性。对部门战略目标与部门职能进行相关性分析，对不合理的目标分析产生的原因，追究相关责任人的责任，并对目标进行整改。其次，根据修订的战略目标，重新理清部门职责。在此基础上，发挥目标和职责的指导作用，重新核查部门年度工作计划的合理性和科学性，积极推动预算管理制度改革，构建适应部门职责的专项资金体系。最后，根据部门职责重新设计科学的专项资金分类体系，并对专项资金与部门职责和其他相关主体之间的责任关系进行相关性分析，对相关性较弱的专项资金进行整合、优化和调整。

第二，加强地方立法，规范专项资金设立与管理。从目前的实践来看，专项资金的设立和管理仅仅依靠专项资金管理办法是不够的，有必要通过立法形式，保障专项资金设立的科学性和管理的严肃性、规范性，对随意设立专项资金和违法使用专项资金的行为追究相应法律责任。同时，法律中还应对专项资金设立年限、定期优化和退出机制等相关问题进行明确说明，并建立全过程绩效管理机制。

第三，构建财政专项资金体系，科学规划跨部门专项资金。在对财政专项资金科学分类的基础上，建立与本地区决策机制、管理机制、监督机制、问责机制、公开机制等相适应的科学合理的专项资金体系，统筹规划专项资金支出使用方向、模式和管理方法。对于不同类别的跨部门资金，应充分发挥预算管理领导小组的职能和作用，统一管理、明确目标、明细内容、整合优化现有的跨部门专项资金体系，构建新型跨部门专项资金体系。

第四，完善项目管理制度，建立以绩效为导向的预算管理新机制。首先，创新项目管理模式，建立前、中、后全过程的项目管理制度，从专项资金项目的申报、论证、批复、启动、调整、完成等各个环节进行监控约束，并将项目的责任具体到主体；其次，结合预算绩效管理的理念，将项目每个环节的绩效目标与预算匹配，从事前、事中、事后的全过程绩效论证实现项目的深度管理，全面反映项目的执行单位、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果等情况；最后，实施项目全周期滚动管理制度，逐步完善项目退出机制。■

（作者单位：上海财经大学、上海闻政管理咨询有限公司）

1.陈少强、贾颖.2014.财政专项资金改革研究[J].中央财经大学学报，5。

2.贺宏洲.2014.财政专项资金管理存在的问题和对策［J］.西部财会，1。

3.李红辉.2014.财政专项资金管理存在的问题及改革建议［J］.财政研究，6。