●潘文立 曾敏

完善财政预算监管机制的思考

●潘文立 曾敏

随着财税体制改革的不断推进与深入，建立现代财政管理制度迫在眉睫。本文从完善嵌入预算编制的审核机制、完善预算执行动态监管的纠偏机制、建立财税政策执行情况的反馈机制三个层面阐述了预算监管机制所应完善的重要内容，并分析了完善预算监管机制应把握的原则以及实践中的保障措施。

财税体制改革 财政预算 预算监管

专员办经过20多年的发展，已经形成了一套比较成熟的以事后监督检查为主的工作方式方法和业务流程，这种以查促管的工作模式，在一定时期内为保障中央重大财税政策执行、增收节支、维护财经纪律等发挥了重要作用。随着财税体制改革的不断推进与深入，建立现代财政管理制度迫在眉睫。按照财政部关于专员办工作转型的统一部署，财政部机关和各专员办都着力尝试将监管链条前移，把更多的精力投入到财政预算的编制与执行当中，并着力建立与工作转型相适应的工作机制。通过认真的学习思考，笔者以为专员办作为财政部派出机构，应在工作中把体现财政特点、发挥派驻优势作为预算监管的出发点和落脚点，重构工作流程，融入主体业务，建立动态监管机制，实现工作模式从事后检查向事前和事中监管转变。

一、完善预算监管机制的内容

健全的预算监管机制是通过系统明确专员办转型之后履行职能的主要方式和在中央财政管理链条中的权责关系，所形成的一个科学合理、系统全面、权责明确和运行规范的业务工作模式。根据《财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知》（财预〔2014〕352号）精神，转型后的专员办预算监管机制大体可包括以下三个方面的内容。

（一）完善嵌入预算编制的审核机制

分配资金、编制预算是财政部门的主体业务，是专员办转型后监控的主要业务内容。从中央财政支出的流向看，主要包括部门预算编制审核和专项转移支付审核两方面工作。

1、关于部门预算审核。按照现行预算审核测算流程，专员办通过预算管理一体化系统，在规定时限内完成“一上”预算基本支出基础信息审核、相关项目支出的审核、新增资产配置预算审核三项工作。总体上来讲，这三项工作是专员办从流程上实质性嵌入主体业务的重要内容，符合当前专员办的实际状况，但从长远来看仍需进一步完善。一是将基本支出基础信息审核扩展为参与基本支出定额标准制定；二是以相关项目支出审核为引领，全面推进绩效管理；三是以新增资产配置预算审核为抓手，全面提升预算单位财政管理水平和资金使用效率。

2、关于专项支出审核。重点对有关单位申请中央财政补助的基本依据进行就地审核。对中央财政奖补资金依据的真实性进行审核，防止虚报冒领中央财政资金。

（二）完善预算执行动态监管的纠偏机制

加强预算执行管理是硬化预算约束、提升财政资金使用规范和有效性的重要措施，也是发挥专员办机构优势的重要内容。当前，应对专员办现有预算执行管理工作的内容进行梳理，完善监管内容，优化监管手段，提升监管成效。

1、夯实属地预算单位银行账户管理基础。

进一步修订完善预算单位银行账户管理系统，继续扎实做好银行账户审批、备案和年检工作，实现银行账户“应管尽管”，巩固属地预算单位加强预算管理和落实国库集中收付制度改革的基础。同时，加强与人民银行的沟通协调，实现与人民银行账户管理系统（以及商业银行账户管理系统）的对接，赋予专员办一定权限，通过中央基层预算单位的财政分配码、银行账户代码进入该系统进行查询，实现属地预算银行账户信息的动态监控，提升银行账户管理效率。

2、提高国库集中支付审核效率。在适当扩大国库集中支付的单位范围和项目数量的同时，延伸网上申报审核链条，实现属地预算单位与专员办、主管部门、国库司的互联互通，提高审核效率。在专项支出方面，引入国库集中支付方式，即在财政资金拨付之前，对中央重大专项支出项目的基础资料、建设进度等进行审核，出具审核意见作为财政资金拨付依据。

3、强化国库动态监控系统运用。在财政部国库管理系统分部门、分行业、分区域实施全国性宏观动态监控的总体框架中，专员办应根据部里的指导意见和工作要求，通过与财政国库动态监控系统联网，参与对所在地中央财政资金运行情况的动态监控，就地组织实施综合核查，及时纠正属地预算单位预算执行中存在的“有令不行、有禁不止”的问题，提升预算支出的合法性、规范性。同时，通过国库动态监控系统的运用，进一步严肃财经纪律，为新《预算法》等法规制度的贯彻落实营造良好的环境。

4、加强属地预算单位决算管理。专员办对属地中央预算单位部门决算进行审核，应以资料审核为主，现场核查为辅。主要审核编制范围是否完整，是否有漏报和重复编报现象；编制方法是否规范，是否符合财政财务管理相关制度及部门决算的编制要求；编制内容是否真实、完整、准确，决算报表表内、表间勾稽关系是否衔接，报表数据与单位会计账簿数据是否相符，是否有漏报、重报、错报项目以及虚报和瞒报等现象，部门决算纸介质数据与电子介质数据、分户数据与汇总数据是否保持一致；决算数据年度间变动是否合理，变动较大事项是否附有相关文件依据；填报说明和分析报告是否符合决算编制规定。同时，还要重点关注预算与决算的差异情况，反映在预算编制和预算执行中存在的问题，促进预算单位提高预算管理水平。

（三）建立财税政策执行情况的反馈机制

重点是对中央财政重大财税政策执行情况进行调研，反映基层在政策执行中的做法、经验、存在的问题与成因，提出加强财税管理的政策建议。

从收入方面来讲，继续对属地财税部门执行国家财税政策情况进行监管，着重围绕财税政策改革重点，开展财税政策执行情况专题调研。既要及时纠正虚收空转、应征不征、越权减免和违规调整预算科目、收入级次等问题，又要提出加强中央财政收入管理的政策建议。从支出方面来讲，一是要结合监管实际，提出加强部门预算管理的意见建议；二是围绕中央专项支出的设立、归并和后续评估进行专题调研，提出加强管理的建议。

二、完善预算监管机制应把握的原则

预算监管机制建设是一项复杂的系统工程，涉及财政管理的方方面面，是专员办当前及今后一个时期科学健康发展的重要基础。实践中应遵循以下原则：

一是服务中心，促进管理。专员办预算监管只有立足财政改革和管理的需要，服务财政中心工作，才能切实有效地发挥作用。因此，专员办财政预算监管机制建设应牢牢把握财政改革和管理的发展趋势，紧紧抓住现代预算管理制度建设的着力点和切入点，把专员办的业务监管工作建成加强中央财政预算管理的重要环节，使预算监管的重心更加贴近改革，服务发展。

二是突出重点，量力而行。财政预算监督机制建设涉及面较广，影响既有管理生态，推进难度大。因此，预算监管机制建设既要与财政改革发展的重点、热点合拍共振，通过阶段性重点工作体现监管成效，树立专员办转型发展的信心；又要结合财政管理实际，与专员办现有的力量配置、人员结构相协调，先易后难，循序渐进，逐步实施，真正在监管工作中讲求实效，体现特色。

三是规范操作，流程控制。要遵循“分事行权、分岗设权和分级授权”的原则，围绕机构特点和机制建设需要，依托金财工程信息化建设，系统设计预算监管流程，规范监管行为，明确监管程序，并确保权限的行使与承担责任相匹配。

三、完善预算监管机制的保障措施

财政预算监管机制从建立到健全、从内部协作到外部协调，客观上需要相应的制度规范、管理理念予以保障，也需要与之匹配的人才队伍、工作手段进行支撑。否则，预算监管机制难以建立健全，或者建立以后也难以可持续地发展。笔者以为，应重点做好四个方面的工作：

第一，加强制度建设是完善预算监管机制的前提。搞好财政预算监管机制建设，除了要在思想认识上给予高度重视、在工作上加强组织领导外，必须要建立一套完整的工作制度来予以保障。这方面，一是在制度上要完善专员办作为财政部派驻机构的职能定位。二是在制度上要进一步明确专员办与各方主体的关系。三是在制度上要细化专员办承担的主体业务的权责要求。

第二，加强预算监管队伍建设是完善预算监管机制的关键。人乃政事之本。财政预算监管机制建设能否顺利实施并取得实效，加强人才队伍建设是关键。一是要重视教育引导，教育引导干部树立管理思维，主动搞监管。二是要加强培训锻炼，提高专员办干部的管理水平，切实为预算监管机制建设提供智力支撑。

第三，加强信息化建设是完善预算监管机制的基础。随着经济社会的快速发展，财政收支规模不断扩大，经济管理信息急剧增大，先进的计算机信息技术已广泛运用于财政管理的方方面面，客观上需财政预算监管在工作方式、工作手段上充分利用信息网络技术。真正用信息化来固化流程，提高效率，监控风险。

第四，加强与各方沟通协调是完善预算监管机制的保障。专员办与相关方的工作关系应以构建专员办属地中央财政管理主体地位为基础，以提高监管运转效率为主线，围绕监管业务有序开展明确各方的权责关系。一是重点处理好与业务归口管理司、部门业务司之间的关系，在预算司统一归口管理专员办预算监管工作的基础上，强化部门业务司与专员办对口处室的日常联系和精准指导，确保专员办业务处是部内对口司局在地方的延伸。二是处理好专员办与属地预算单位之间的业务关系，由专员办依法依规履行预算、资产、财务会计等监管职能，属地预算单位需做好配合工作。三是需重新梳理专员办与属地省级财政部门之间的业务关系。地方财政部门在办理涉及中央转移地方支出的预算资料时，应将有关情况抄送当地专员办，当地专员办按照预算司、部门业务司的要求做好相关审核工作并跟踪做好资金的监管工作。■

（作者单位：财政部驻江苏专员办）

1.喻菡.2014.地方政府财政预算监管系统的设计与实现[D].厦门大学。

2.刘彦博.2010.中国部门预算改革研究[D].财政部财政科学研究所。

3.郑树征.2014.经济背景下政府财政预算监管系统落实[J].河南科技，21。