作者简介：杨群群（1990-），女，汉族，山东烟台人，硕士研究生，青岛大学商学院，研究方向：政府采购管理。

摘要：政府购买社会组织服务的项目化管理是我国近十年来出现的一种新的政府购买服务的方式，项目化管理因其在培育社会组织、推进政府职能转移、提高公共服务质量和效率等方面表现出的优势得到了学者们的广泛关注并在各地展开了丰富的实践。本文就当前国内外对项目化管理方面的研究做出相关论述。

关键词：项目化管理；政府购买

一、关于政府购买社会组织服务项目化管理的背景

改革开放以后，市场经济逐渐在我国经济生活中占主导地位，我国的公共服务方式也在跟随着改革开放的深入逐步改革。政府以项目的形式向社会组织购买社会服务因其在培育社会组织、推进政府职能转移、提高公共服务质量和效率等方面表现出的优势得到了学者们的广泛关注并在各地展开了丰富的实践。

所谓“政府购买社会服务的项目化管理”，它是一种社会服务体制和机制，政府通过项目将资金供应和服务提供连接起来。作为一种公共服务提供的新方式，项目化也成为一种政府作为资助机构与社会组织建立的制度化的联系方式[1].

二、政府购买社会组织服务项目化管理的研究综述

（一）国外研究现状

国外对“政府以项目化的形式购买社会服务”的研究主要以公共服务合同外包的形式体现，针对“公共服务合同外包”的定义，不同的学者有不同的理解。OECD认为公共服务合同外包改变了以往从政府内部提供公共服务的方式，改为从政府外部去购买服务和产品。外包促进了服务提供商之间的竞争，在完全依靠市场无法提供服务的前提下，政府模仿市场队公共服务实现供给和管理的过程。杨.趣尔.切亦认为，外包改变了政府直接供给的角色和身份，引入了具有市场经济特质的承包商来实现公共服务的供给。由此可以将公共服务的实质理解为政府不再垄断公共服务的供给，并将公共服务拆分成生产和管理两个环节，在生产的环节引入社会组织，而政府依然主导管理环节，以此提高公共服务的质量和供给效率。

就国外的研究现状而言，针对政府外包学者们将关注焦点主要集中在以下三个方面：购买什么？如何管理外包过程？合同外包的效果如何？

首先，在政府应该购买何种服务方面，消极者认为几乎所有的公共服务都不可以外包，这种极端观点以麦瑟尔为代表，消极着认为外包意味着政府的失职。而大多数学者不支持这种观点。波士顿提出应该通过看该公共服务是否是政府的核心职能来确定是否合适外包。奥列弗.哈特则提出应该从公共服务的特征来判断公共服务是否适合外包，认为服务质量度量容易的公共服务较适合外包以便于管理和评估。萨瓦斯则认为，应从经济的角度来审视某种公共服务到底应由谁来生产，即取决于分离与否的成本核算。

确定了服务外包的项目后，政府将面对如何管理外包过程的问题。布朗和波特斯克将外包分为：可行性评估、执行合同、监督与评估承包者绩效三个环节执行合同环节为管理过程的重点，又分为竞标、评估承包商、合同执行三步。凯风将合同外包过程分为四步：议程设立、政策制定、政策执行与政策评估[2]。库珀则将合同管理过程分为整合、运作与分离三个环节，而合同的运作又包括合同谈判、合同起草与联盟的管理[3]。

在过去几十年里，合同外包在以美国、英国为代表的国家公共服务领域的使用呈现逐步上升趋势，但学者们对合同外包的效果怀有不同的看法，主要有三大派别：支持派、反对派和中间派。以萨瓦斯为代表的支持派认为，应从市场竞争的角度审视合同外包，认为合同外包能够最大程度的提高效率、节省资金、改善服务质量、增强责任心。以波士顿为代表的反对派认为，合同外包能够带来一些列问题，包括政府的腐败和失职、垄断、管理失控等。这将损害政府的合法性与社会公正。以霍奇为代表的中间派则认为，应对外包持谨慎的态度，坚持将市场竞争和政府管理相结合。

由此可见，不论在经验研究还是理论研究层面，支持和反对政府公共服务合同外包的结论都有，而且双方所持的统计数据和理论依据都很充分，所以可以预见，在公共服务合同外包的利益不确定的情况下有关这种政社合作提供公共服务方式的讨论仍将继续，但是虽然人们对合同外包持不同观点，合同外包都将成为世界各国实现政府改革的重要举措的工具。

（二）国内研究现状

在研究和实践政府购买社会服务项目制之前，在中国有两种“项目制”不论是在实践还是理论研究层面都已十分丰富完备，能够给政府购买社会服务的项目制提供参考和借鉴。第一个“项目制”是国家在分税制改革后实行的中央财政以项目的形式向下级政府和基层社会分配资金，实现财政转移支付的国家治理体制，即所谓的“项目治国”。渠敬东在《项目制：一种新的国家治理体系》中对“项目治国”的项目制产生的原因及其作用进行了详细的论述，并对项目制所能引起的对基层的危害进行了分析。第二个“项目制”便是社会组织对承接的项目的项目化管理机制，实施高效的项目管理已经成为我国社会组织提高自身竞争力、适应环境变化的重要途径，罗金兰在《我国非营利组织与项目管理》中详细论述了项目化管理对社会组织生存和发展的重要意义。

项目化管理政府购买服务中的“项目”是政府和社会组织围绕如何更好的提供公共服务而展开的，广义上讲是一种社会服务项目。陈为雷在《社会服务项目制的构建及效应分析》中对社会服务项目进行了界定，他认为社会服务项目是政府作为自助者，社会组织作为承接者，实现队公共服务的供给。由此政府应将自己的不部分职能转移给社会组织，社会组织也应利用这部分职能高效质优的实现公共服务的提供。

在项目化管理过程方面，国内学者普遍从四个环节进行研究：可行性研究、合同订立、合同执行、合同评估和反馈。许芸将项目管理的过程分为四步：明确需求、制定规划；公开招标、签订合同；项目实施、监督管理；评估服务、后续跟进[4]。温俊萍也此流程分为四步：选择拟购买的服务并进行可行性研究；公开招标、选择服务提供机构并签订合同；履行合同、实施监督管理；评估服务绩效、采取相应的激励惩罚措施[5]。〖BP（〗此外，公益创投作为政府购买服务的项目化运作的一种方式，其运作流程也是政府项目化购买服务流程研究的一部分，王劲颖在《公益招投标和公益创投实践的差异性分析》中梳理了公益招投标和公益创投的流程，公益招投标包括立项、招标、投标、评审、审批、签订合同、项目实施六个环节。公益创投包括项目征集、项目评审、报请审批、签订合同、项目实施五个环节[6]。

三、结论

放眼于中国国情，可以看到公共服务需求与落后供给之间产生了巨大的矛盾，所以转变政府职能、提高公共服务的供给质量和效率的诉求越来越强烈。政府购买社会组织服务的项目化运作方式以其特有的优势得到了学术界和实践领域的广泛关注。但是目前，中国对政府购买社会服务的项目化管理方面的研究还比较欠缺，并非是此问题不值得深究，由于中国政府购买社会服务的历史还不长，项目化管理作为政府购买服务机制的一种运作形式也是近几年才开始推行，项目管理所具有的优势在其他领域早已得到了验证，所以对政府购买社会服务的项目化管理的研究必将得到政府和学者的更广泛关注。（作者单位：青岛大学商学院）

参考文献：

[1]陈为雷.社会服务项目制的建构及效应分析[D].南开大学，2013。

[2]王雁红.公共服务合同外包：一个研究综述[J].天府新论，2012

[3]菲利普.库珀.合同制治理—公共管理者面临的挑战与机遇[M].复旦大学出版社，2007

[4]许芸.从政府包办到政府购买.中国社会福利服务供给的新路径[J].南京社会科学，2009

[5]温俊萍.政府购买公共就业服务机制研究[J].中国行政管理，2010