作者简介：蔡山彤（1986-），女，汉，甘肃陇西人，讲师，硕士研究生，西南财经大学天府学院，从事老年社会工作、人口老龄化研究。

摘要：随着我国人口老龄化程度的不断加深，民办养老机构日益成为我国社会养老服务体系中的重要主体。本研究以成都市民办养老机构为研究对象，从供需的角度对其进行分析。最后，在困境及原因的基础上，从“政府—市场”的视角提出相关的政策建议，为城市民办养老机构的发展提供相关经验。

关键词：民办养老机构；现状；困境

一、问题的提出

2010年全国第六次人口普查数据显示：我国60岁及以上老年人口的比重达到了13.26%，65岁及以上老年人口占总人口的比重也达到了8.87%①。随着家庭结构的变革，传统的居家养老模式正在逐渐失去过去的支撑地位，机构养老正扮演越老越重要的角色。为积极应对养老问题，2011年，国务院在《中国老龄事业发展“十二五”规划》中提出，“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”②。2013年，国务院在《关于加快发展养老服务业的若干意见》中指出：以政府为主导，支持社会力量举办养老机构，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体③。在国家、地方政策积极引导下，各地积极培育和发展民办养老机构参与养老服务，民办养老机构发展势头良好，但是现实中养老机构发展还存在很多不足，理清目前民办养老机构本身存在的问题才能更好的破解难题。本文通过对成都市3家比较有代表性的民办养老机构进行调查了解，在此基础上分析城市养老机构运行过程中出现的供需困境及原因，从“政府—市场”的视角提出相关的政策建议，为城市民办养老机构的发展提供相关经验。

二、供需不足：养老服务供给数量不足与有效需求不足同时存在

（一）养老机构的床位数量难于满足养老需求

从国际角度看，通常情况下，发展中国家的养老机构床位数在老年人口中所占的比例能够达到5%，发达国家能够达到6%-7%，而我国的养老机构床位数占老年人口的比例约为1.6%，即使是大中型城市也仅为3%-4%④。与国际水平相比，我国养老机构的供需比差距甚远。从国内角度来看，根据国家发展目标，老年人口的床位占有率最低要达到2%。目前，养老机构供应数量距离人们的实际需求还有一定的差距。《成都市城乡养老事业发展第十二个五年规划》要求全市养老机构总床位数达到户籍老年人口数的3%以上。据成都市老龄办的数据显示，截至2010年底，成都市60岁以上老年人口已达202.79万人，占全市户籍总人口的17.65%，据调查，目前成都全市现有养老机构共218处，总面积约3675亩，床位约4万张，成都市床位比还不足2%，距离一般床位数量的要求还有一定的距离。但是在现实情况下，又存在着供需错位的情况，开办时间不长的养老机构普遍存在着低入住率的问题，养老机构高床位空置率与总体床位数量的短缺之间形成了矛盾。

（二）老年人的需求未转化为有效需求

有效需求分为消费需求和投资需求。根据马斯洛的需求层次理论，人的需求分为生理需求、安全需求、情感归属、地位和尊重的需求以及自我实现的需求。在本次调查过程中，笔者结合老年人的具体情况，从日常照料、医疗护理、精神慰藉三个层面了解养老机构老年人的需求。调查数据反映：养老机构老年人的需求呈现多元化趋势，除了对基本日常照料的需求之外，对医疗护理的需求频率较高，尤其是对“定期健康检查”的需求达到71.40%，而精神慰藉层面对文体活动和聊天解闷的需求达到63.60%、64.40%。民办养老机构的老龄服务供给主要是从生活照料、保健护理、精神慰藉、权益维护、社会参与五个方面提供，其中主要体现在最基础的生活照料层面，提供的服务有膳食服务、营养服务、清洁卫生等。一方面，老年人除享受养老机构提供的最基本服务之外，即使老年人对于某些服务项目的需求较高，大多数老年人也不愿意额外付费购买服务，存在有效的消费需求不足的情况。另一方面，提供多层次、多元化老龄服务需要民办养老机构投入资金，当投资起不到预期利润时，就会出现投资市场有效需求不足的矛盾。

三、原因分析：政府与市场在老龄服务方面的失灵

市场在老龄服务方面的失灵主要表现在两个方面：一是养老事业具有一定的社会福利属性，从20世纪90年代初开始，我国积极探索社会福利社会化发展，到2005年，基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务网络。政府鼓励民间资本进入养老行业，进入初期门槛较低，大多数民办养老机构提供的老龄服务以劳动密集型和低资本投入的日常照料服务为主，同时养老行业是一个投资较高但是回报周期较长的行业，低资本投入和长周期回报率以及老年人消费观念和消费水平的限制使得民办养老机构的发展主要以扩大规模和提高入住率来维持基本的日常运营。随着老龄化社会的不断加剧和养老逐渐成为普遍大众的问题，且具有一定规模高收入老龄群体的出现，现有的大多数民办养老机构已无法满足老年人生活护理、医疗服务和精神慰藉等多元化的需求，市场在调节老龄服务资源配置过程中出现低效率。二是我国老龄问题是“两头小，中间大”的橄榄型结构，低收入家庭由政府解决，高收入家庭的养老应该由市场解决，真正定位人群应该是社会的平均需求，但是真正发挥市场在资源配置过程中的老龄服务是“两头热，中间凉”的现象。“中间凉”从市场的角度来看主要原因是有效需求不足。笔者和团队从2013年陆续调查了《成都市三城区（金牛区、成华区、锦江区）老年人生活质量及服务需求调查》，调查接近800位老年人，数据反映成都市老年人主要收入来源为离退休金、基本养老保险、子女补贴，其中离退休金、基本养老保险为主要收入来源。另据中国老龄科学研究中心2010年全国老年人跟踪调查的老年人收入构成统计结果显示：城镇老年人平均年收入为17892元，享受退休（养老）金的老年人平均月退休金为1527元；据成都市2013年老年人口信息和老龄事业发展状况报告显示：2013年，成都市参加城镇企业职工基本养老保险的退休人员132.05万人，月平均养老金为1570元。但是在实际的调查中，民办养老机构针对健康老年人的收费标准在每月1200-1500之间，介助、介护的收费在2000-4000之间，所以即使有些半失能、失能的老年人需要服务，也没有购买能力。针对老年人口的普遍收入水平不高，子女帮助老人的能力比较有限且帮助老年人消费的政策支持不够，造成市场有效需求不足的局面。目前选择机构养老的老年人呈现高龄化趋势，年龄在70岁以上的偏多，这部分老年群体服务购买的意识和能力不强，服务认知程度较低，服务购买能力和服务购买意识薄弱造成了老龄服务利用不足的问题。但是我们往往忽略了目前老龄事业和养老产业还停留在初级阶段这个事实，一味脱离有效需求谈养老机构床位供给问题，出现盲目扩张和持续过剩供给，脱离了质量谈数量，供需不合理和矛盾使得投资回报率较低，抑制了企业再投资的积极性，从而制约了投资需求的增长。

面对市场失灵，需要政府帮助民办养老机构摆脱困境。根据民政部2013年发布的《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号），四川省也出台了《四川省养老机构设立许可实施办法》（川民发【2014】99号）指导养老机构建设，《办法》明确提出了设立养老机构的条件和相关要求，但是在后续并没有提出针对各项条件和要求的相关细则，包括成立规模、相应的符合标准、养老机构的功能定位、收养老年人的类型等，在一定程度上不能很好的指导养老机构的建设和发展。成都市为推动社会化养老机构发展，市政府于2011年出台了《成都市加快社会化养老机构发展的意见》（成府发【2011】38号），《意见》中指出，成都市对新建的社会化养老机构，将按照每张床位10000元的标准给予一次性建设补贴；对利用社区设施、自有资产改（扩）建的社会化养老机构，将按照新建（增）一张床位5000元的标准给予一次性建设补贴。社会化养老机构服务性用水、用气价格与居民用户同价并免收配套费，生活起居用电价格按照居民用电标准执行⑤。同时，成都市政府针对“两头热，中间凉”的现象推出70岁以上老年人的高龄补贴、餐饮补贴等政策，也给予提供相关服务的机构一定的支持，通过补贴高龄老年人的形式和支持机构的形式来拉动消费。

应该说政府的相关补贴、优惠政策对于民办养老机构的运营起到一定的作用，但是基于三个方面的原因，成效不是非常明显。一是政府一次性的建设补贴体现在扩大规模，增加养老床位供给，数量并没有和服务质量挂钩；二是政府虽然提供了优惠、减免政策，但是政策的落实需要多个部门的协调，比如水电从“商转民”需要民办养老院提供用地的永久租用证明，但是很多民办养老机构的用地都是租用单位或村委会，永久租用基本上很难实现；三是政府的补贴主要体现在“低收入家庭、高龄老人”和机构硬件建设方面，过于单一且补贴力度很小，对于软服务的支持包括购买老龄服务、培育专业人才、开发老年产品等方面支持力度较小，对于推动老龄事业、撬动老龄产业来说还有待进一步研究。

四、结论

基于上文的分析，从“政府-市场”的角度提出推进民办养老机构发展的应对策略。首先，政府要继续加强政策支持，出台扶持和优惠政策，并将各项优惠政策进行明确化和具体化。其次，加大财政资金投入，培育老年消费市场。一方面，政府通过资金投入引导“普遍需求”的这部分老年群体进行消费，逐渐培育消费习惯，另一方面，通过资金补贴不仅使得市场供给符合老年群体的需求，也培育了社会组织，进而缓解消费需求和投资需求相矛盾的情况。最后，积极探索老龄产业发展，关注养老市场。民办养老机构一方面要突出服务特色，使机构更加专业化；另一方面，要在发展的基础上，积极探索老龄用品，包括康复、护理、老年日用品等老龄产业的发展，调整社会在资源配置过程中的养老服务“两头热，中间凉”的现象。（作者单位：西南财经大学天府学院）

基金项目：四川省教育厅人文社科重点科研项目“基于成都绵阳两市老年人生活质量及养老模式研究”（14SA0248）。

注解：

①参见：国家统计局，2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号），http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dlcrkpc/dlcrkpczl/201104/t20110428_70008.htm。

②中国政府网：《中国老龄事业发展“十二五”规划》。

③中国政府网：《关于加快发展养老服务业的若干意见》。

④贾素平.养老机构管理与运营实务[M].天津：南开大学出版社，2013，5：345.

⑤成都市政府网：《成都市加快社会化养老机构发展的意见》（成府发【2011】38号）。〖ZK）〗

参考文献：

[1]贾素平.养老机构管理与运营实务[M].天津：南开大学出版社，2013（5）：345.

[2]吴玉韶，党俊武.中国老龄产业发展报告[M].社会科学文献出版社，2014（9）：16.

[3]关信平.当前城市民办养老服务机构发展中的问题及相关政策分析[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2012（9）.

[4]黄健元，谭珊珊.江苏省民办养老机构发展现状、困境及出路[J].西北人口，2011（6）.

[5]黄健元，程亮.社会支持理论视角下城市民办养老机构发展研究[J].东南学术，2014（6）.