李凌云

检察机关内设公益诉讼部门的必要性与可行性

李凌云

由民事行政检察部门提起公益诉讼，存在机构职能交叉、内部制约机制缺乏及诉讼动力不足等问题。在检察机关内部专门增设公益诉讼部门符合机构改革的要求，有利于克服公益诉讼实践中面临的问题。

检察机关；机构设置；公益诉讼

2015年6月，十二届全国人大常委会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在部分省区开展公益诉讼试点工作。最高人民检察院随即出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），检察机关提起行政公益诉讼与民事公益诉讼试点工作陆续开展。2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第45次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点工作》），为公益诉讼试点工作的实施提供了制度参照，其中第3条规定：“人民检察院提起公益诉讼案件的办理，由民事行政检察部门负责。”笔者认为，检察机关的民事行政检察部门不适宜提起公益诉讼，而应该另外增设一个公益诉讼部门来承接这一职权。

所谓增设公益诉讼部门，就是在检察机关内部设立一个与公诉部门、民事行政检察部门、控告检察部门等相平级的专门负责公益诉讼的业务部门。检察机关所提起的公益诉讼案件，由该部门负责办理，即把《试点工作》中所规定的民事行政检察部门提起公益诉讼的职权转移到公益诉讼部门。其提起公益诉讼的模式，与公诉部门在刑事诉讼活动中提起公诉类似。以下将从民事行政检察部门提起公益诉讼的现状出发，阐述在检察机关内部设立公益诉讼部门的可行性和必要性。

一、民事行政检察部门提起公益诉讼存在的问题

检察机关提起公益诉讼是其检察职能的一个重大变革，是彰显其履行法律监督权的新方式和新手段。本着优化检察职权的内部设置、有效发挥职权的目的，应认真审视民事行政检察部门提起公益诉讼存在的问题。

（一）导致职能交叉

检察机关内设机构的设置与法律监督职能的配置、细分紧密相连，关系到检察权的再分配、执法办案模式的构建和检察人员的管理等多方面问题［1］。在检察机关内部设立何种机构取决于其工作安排与职能任务。通常，民事行政检察部门的主要职权是对民事经济审判、行政审判进行监督，提出检察建议；对各级法院业已生效的、确有错误的裁判按照审判监督程序提出抗诉并出庭履行职务等。民事行政检察部门享有宪法与法律赋予的监督职权，具有中立性和超然性，除在法院开庭审理其提出抗诉的案件时派员出席之外，一般不介入民事行政案件的具体庭审活动。若是民事行政检察提起公益诉讼，则必然会介入其中，通过收集各种证据以证明其主张，其活动便具有了目标性和倾向性，其职能容易交叉与冲突，其诉讼权利和义务也容易混淆。由此可见，由民事行政检察部门提起公益诉讼，难以契合司法运行的规则。若另由检察机关的其他内设机构去承担这一职权，就更加不具可行性了。

（二）不利于内设机构的互相制约

关于检察机关的职权，有学者将其归纳成以下5个方面：“一是职务犯罪侦查权；二是批准或决定逮捕权；三是公诉权；四是对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动的监督权；五是法律赋予的其他职权。”［2］换言之，检察权是一种以法律监督权为主要特征的整体性权能，由检察机关统一行使。在具体的职权划分上，则可以将检察权分为侦查、起诉、诉讼监督权等，并将之赋予相应的内设机构。这些内设机构在其业务分工范围内履行属于本部门的职责，共同构成了检察机关职能的整体。每一个机构也都有其最为核心的任务，如公诉部门专门负责提起公诉等。

检察机关的众多内设机构存在分工与制约的关系。2011年最高人民检察院《关于加强检察机关内部监督工作的意见》提出，要完善和规范检察机关各业务部门执法办案相互制约的机制。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第381条规定：“人民检察院公诉部门对本院侦查部门移送审查起诉的案件审查后，认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当向侦查部门提出补充侦查的书面意见。”《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》第12条规定：“坚持实行民事行政申诉案件分别由控申部门负责受理、民事行政检察部门负责审查制度。”检察机关业务部门的制约，就是在不同的机构相互联系、相互配合中得以建立和有效运行的。同样，检察机关在公益诉讼中的职权也应该受到制约。倘若提起公益诉讼以及提出抗诉等活动都由民事行政检察部门一手包办，则会使制约机制难以发挥效果，并且不利于对强大的检察监督权作出必要的规制，还可能使民事行政检察部门的监督权在诉讼中出现过度扩张。

（三）民事行政检察部门提起公益诉讼的动力不足

2016年5月17日召开的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会”提到，截至目前，检察机关开展公益诉讼试点工作近一年来共发现公益诉讼案件线索1233件，已向人民法院提起公益诉讼案件16件，审理结案7件［3］。虽然检察机关通过诉前程序，确实在不少案件中督促了相关行政机关纠正违法或积极履行职责，起到了法律监督的作用。但是，对比案件线索数量与提起诉讼案件数量，不难发现，检察机关提起公益诉讼存在积极性不高、动力不足的问题。究其原因，主要有以下4个方面：第一，新制度初创，检察机关办案经验不足，对个案是否应当提起诉讼的态度较为审慎。第二，《试点方案》规定，地方检察院在提起公益诉讼前应先层报最高人民检察院获得批准，提起公益诉讼的积极性不高。第三，检察机关对在诉讼中尤其是在行政公益诉讼与行政机关“对簿公堂”的制度安排有所顾忌。第四，承担提起公益诉讼职权的民事行政检察部门在不减轻处理传统的民事、行政案件工作量的前提下，增加了提起公益诉讼的工作，不免会加大现有工作压力。

截至2014年12月底，只有北京、福建、湖北等6个省级检察机关进行了民事、行政检察机构的分设［4］。全国大多数省市县的检察机关仍然是民事、行政合并设置，并将提起公益诉讼的职权赋予民事行政检察部门。民事与行政具有不同的性质和不同的司法运行规则，二者在检察机关内部所扮演的角色与发挥的作用也存在较大差异。民事、行政检察部门的合并设置不利于监督职能的发挥，若再赋予该部门提起公益诉讼的职权，将更加不利于法律监督工作的有效开展。

二、检察机关增设公益诉讼部门的必要性

公益诉讼制度发端于古罗马时期。在我国，公益诉讼作为保护公共利益的诉讼类型目前还是新事物。由于公益案件的特殊性质以及公益案件数量的不断增多，迫切需要一个更为专业的部门去负责提起诉讼。增设公益诉讼部门便是合理的制度选择。

（一）公益案件数量不断增多

在公益诉讼试点之前，已有检察机关提起行政公益诉讼的案例。2014年10月，贵州毕节市金沙县环保局由于没有及时对超期的拒绝缴纳排污费的企业作出行政处罚，该县检察院将其诉至法院。最后，该环保局作出了相应的具体行政行为，检察院认为参加诉讼的目标业已达至，于是作出了撤诉的决定。虽然本案没有真正开庭，但实际上已确认了检察机关在诉讼当中的诉讼主体资格，此类案件也在某种程度上倒逼了《试点方案》的出台。自2015年7月检察机关试点公益诉讼以来，截至2016年3月26日，检察机关履行职责过程中，在北京、内蒙古等13个试点省市发现公益诉讼案件线索703件［5］。在短短8个月的时间内，这13个省市就发现了如此多的公益诉讼案件。根据上文所述，截至2016年5月17日，检察机关共发现公益诉讼案件线索1233件。也就是说，不到2个月时间，案件线索又多出了500多件。倘若试点工作结束后在全国正式实行公益诉讼制度，可以预见案件数量会更多。因此，面临案件剧增的现状，迫切需要在检察机关成立一个专门负责该类诉讼的内设机构。

（二）案件范围的特定性要求

根据《试点方案》，行政公益诉讼作为一种新的诉讼类型，主要是为了应对行政机关在行政管理活动中的不作为和乱作为，一般涉及环境污染、财政收支、城乡规划、国有资产保护等领域。如果行政机关没有对这些范围承担应有的监督管理权限，导致公共利益受到损害，那么检察机关有向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限之内履行相应职责、确认行政行为违法或无效等诉讼请求的资格［6］。换言之，检察机关有权在上述案件范围内将行政机关诉至法院。在民事公益诉讼中，检察机关可以就环境污染、食品药品安全等范围的案件提起诉讼。可以看出，这两类公益诉讼在案件范围上存在某些方面的交叉，如环境保护。二者最大的区别在于，前者的被告是公民、法人或者其他组织，后者的被告则是行政机关及法律法规授权的组织。二者相同之处在于案件都具有很强的专业性，需要技术化的手段予以解决。这对检察机关内设机构办案能力提出了很高的要求，针对此类案件增设一个专业性强、技术水平高的公益诉讼部门就显得尤为重要。

（三）有利于增强提起公益诉讼的积极性

公益诉讼部门具有民事行政检察部门无法比拟的优势。第一，有利于公益诉讼各项工作的衔接。即检察机关提起公益诉讼的活动由公益诉讼部门负责，而提起抗诉等职权则由民事刑事检察部门负责，这种工作上的有效衔接有助于工作效率的提高，从而助益检察机关提起公益诉讼。第二，有助于增强内设机构的责任意识。民事行政检察部门不仅要提起公益诉讼，还有发出检察建议、提起抗诉等职权，这势必让检察人员疲于应付检察工作。将提起公益诉讼这一职权分立出来后，则有利于增强该机构检察人员的履行职权的积极性，充分发挥其权利救济作用，最大限度地将需要提起诉讼的案件诉至法院，以维护国家和社会的公共利益。

三、增设公益诉讼部门的可行性

（一）设立公益诉讼部门符合相关法律规定

我国现行《宪法》及有关法律和司法实践己为公益诉讼部门的设立提供了依据。我国《宪法》第43条规定：“人民检察院的组织由法律规定”。这为检察机关机构设置提供了原则性的依据。《人民检察院组织法》第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”但未对具体的机构名称及职能作出规定。之所以作出这一安排：一方面可能是立法机关考虑到检察机关作为法律监督机关，拥有职务犯罪侦查、公诉、诉讼监督等较为复杂的职权，不便对于检察机关的组织一一作出明确的列举；另一方面，现有的检察组织已然成形，似乎也没必要作出详细的规定。其实，这里的“其他业务机构”属于不完全列举，包括公诉部门、控告检察部门等机构，同样也可以包括公益诉讼部门。

《人民检察院组织法》第20条为增设公益诉讼部门提供了法律依据。这种原则性规定既可以保证法的稳定性和连续性，也能够给内设机构的变更预留出一定的法律空间。检察机关可以随着社会的发展及司法工作的变迁，在职能随社会发展而不断完备的同时，增设相应的内设机构。在我们国家开展公益诉讼试点之时，在法律框架下增设检察机关公益诉讼部门，符合《宪法》和《人民检察院组织法》的精神及相关法律规定。

（二）设立公益诉讼部门符合司法政策导向

1996年最高人民检察院发布的 《关于地方各级人民检察院机构改革意见的实施意见》就提到了内设机构一般分为必设机构和因地制宜设置的机构两类。2000年最高检制定的《检察改革三年实施意见》第8条规定：“按照权责一致的原则，从有利于保障公正执法和充分履行法律监督职能的要求出发，科学调整检察机关内设机构，充实加强业务部门，精简、调整非业务机构，根据业务归口原则，进一步调整检察机关业务部门的职责范围。”虽然该意见仅仅是2000—2002年检察改革的指导性文件，但是其中许多规定依然对当下具有启发意义。党的十八届三中全会对健全司法权力运行机制、优化司法职权配置提出了明确要求，检察机关应该按照司法体制改革的目标要求，科学合理地设置内部机构，优化权力配置。2002年最高检增设了职务犯罪预防厅，以专门负责职务犯罪的预防工作。上述机构设置经验，可为增设公益诉讼部门提供借鉴。

（三）设立公益诉讼部门符合机构改革需要

2016年2月，最高人民检察院下发的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》提到要规范内设机构设置，即在设置检察院内设机构时，应该综合考虑设置标准、整合职能等因素，形成科学合理、规范有序的内设机构体系。这是针对以往检察机关内设机构设置混乱、职能重叠、标准不一等问题所提出的改革要求。基于检察机关各类职能的不同，将提起公益诉讼这一职能赋予公益诉讼部门的专门机构，有助于构建规范有序的内设机构体系，有助于增强检察机关职能行使的针对性与有效性，从而有助于推动我国司法改革进程。

四、结语

为保护公共利益，在全国部分省市先行试点检察机关提起公益诉讼，成为了一种相对合理的制度安排。有关公益诉讼制度，目前已有许多域外先进做法可资借鉴，同时，学界也作了较为充分的理论探究。但对于公益诉讼中检察机关的内设机构的职能问题，还有待深入研究。笔者认为，在公益诉讼试点工作结束后可以考虑设立公益诉讼部门。同时，利用修改《人民检察院组织法》这一契机，考虑在修改法中为公益诉讼部门赋予一定的法律地位。

检察机关提起公益诉讼，目前正在多地试点中。我们应该着眼于优化其内部机构配置，按照职能的特殊属性，对检察权进行合理分配，为检察机关顺利开展公益诉讼工作提供制度支撑。如此，才能有助于公益诉讼制度的进一步完善。对于一项制度的法律化，倘若没有深入细致的分析，即使匆忙地确立起来，该制度也可能在建立之后难以顺利地发挥其应有的作用。

［1］何江波，付文亮.基层检察机关内设机构研究［J］.中国刑事法杂志，2011（12）.

［2］孙谦.中国检察制度论纲［M］.北京：人民出版社，2004：129.

［3］试点地区检察机关发现公益诉讼案件线索1233件，多数涉环资领域［EB/OL］.（2016-05-17）.http：//legal.gmw.cn/newspaper/2016-05/17/content_112515021.htm.

［4］解文轶.行政检察工作的现状与发展［J］.国家检察官学院学报，2015（5）.

［5］梁捷.检察机关提起公益诉讼试点工作稳步推进［N］.光明日报，2016-03-26.

［6］最高人民检察院.检察机关提起公益诉讼改革试点方案［N］.检察日报，2015-07-03.

（编辑：王苑岭）

D926.3

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1673-1999（2016）08-0029-03

李凌云（1992-），男，首都经济贸易大学（北京100070）法学院2015级硕士研究生，研究方向为行政法。

2016-05-22