○朱作鑫

提高立法质量 加强制度保障

○朱作鑫

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，立足中国发展实际，坚持问题导向，逐步形成并积极推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局，确立了新的历史条件下党和国家各项工作的战略目标和战略举措。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，对促进国家生活和社会生活的法治化制度化规范化，实现党和国家长治久安，推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，实现中华民族伟大复兴的中国梦起到重要保障作用。

法律是治国之重器，体现出国家治理体系和治理能力的现代化水平。良法是善治之前提，全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，立法必需先行。习近平总书记高度重视立法在全面依法治国进程中的引领和推动作用，在一系列讲话中阐述了提高立法质量的重要性，指出“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”。

法，所以定分止争者也。法的这一特性反映了法在协调利益关系、解决实际问题方面具有重要作用。随着我国全面深化改革进入了攻坚期和深水区，利益诉求多元化趋势日益显著、利益关系更加错综复杂，而改革就是利益调整，全面深化改革的关键是党基于最广大人民群众的根本利益来推动寻找各方利益的最大公约数。从立法领域来看，以往立法工作中一定程度上存在的“部门利益法制化”、“名为开门立法，实为部门立法”、“立法难以反映广大人民群众诉求”等缺陷已广受诟病，这既不符合党章党规和习近平总书记系列重要讲话精神，也极大地干扰了立法质量的提高，降低了人民群众对于制度供给的获得感，不利于统筹推进“四个全面”战略布局。对此，习近平总书记专门指出，“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰”，“如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’”。立法就是要在矛盾的焦点上切一刀,作为全面依法治国的首要环节，立法必须始终坚持党的领导，善于将党的各项路线方针政策决定和主张，通过法定程序转变为国家意志，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的有力制度保障。落实到具体工作中，立法工作者应当不断提升贯彻“四个全面”战略布局的思想自觉和行动自觉，切实做好以下三个方面的工作。

一、树立坚定的共产主义理想信念和立法理念

立法作为一项主观见之于客观的实践活动，立法质量的高低与立法工作者能否充分发挥主观能动性密不可分。实事求是地说，随着党和国家高度重视立法工作，法学教育日益发达，越来越多具有较高学术理论、专业技术素养和职业道德素质的立法工作者投身法治事业，对提高立法质量发挥了重要作用。然而，是不是只要具备了较高的业务知识、技术能力和职业修养就一定能立好法、立良法呢？答案显然是否定的。立法作为党领导的一项重大事业，对立法工作者而言，仅仅具备较高的法学理论知识、专业技术素养和职业道德素质是远远不够的，最重要也是最核心的要求是必须具备共产党员的党性、具备忠诚可靠的思想政治素质。这就要求立法工作者自觉主动、深入全面和坚持不懈地加强政治学习，老老实实、原原本本学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，学习马克思主义中国化最新成果；特别是要通过“两学一做”学习教育，学习领会党章党规和习近平总书记系列重要讲话精神，打牢“讲政治、有信念，讲规矩、有纪律，讲党性、有信念，讲奉献、有作为”的基础。立法工作者只有不

断加强学习，用党章党规和习近平总书记系列重要讲话精神来改造主观世界、武装头脑、规范言行，才能从根本上确保立法工作不偏离正确的政治方向，才能保证自觉地按照高标准来对待立法工作，才能在立法工作中充分发挥主观能动性，更好地改造客观世界。

习近平总书记指出，“对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱”。只有具备坚定的共产主义理想信念，才能真正践行党的宗旨，全心全意为人民服务，保持公仆情怀；才能与最广大人民群众保持密切的血肉联系，一切从实际出发，以问题为导向；才能树立政治意识和大局意识，勇于担当，开拓进取；才能成为政治上的明白人，成为提高立法质量工作岗位上的“排头兵”；才能有勇气、有决心、有智慧为矛盾的焦点切上“稳准狠”的一刀。面对风云变幻的国际形势，面对不断深化改革、时时发展变化的国内形势，立法工作者需要在不断坚定理想信念、加强理论武装、提升理论修养的基础上，自觉地将这种理想信念、理论武装和理论修养充分转化为埋头苦干、服务群众的实际行动，转化为勇创佳绩、拼搏进取的工作劲头，不断在实践中学习和运用党的理论，做到学深悟透、融会贯通，内化于心、外践于行，在工作实践中坚决贯彻落实党章党规和习近平总书记系列重要讲话精神，积极主动地运用这一武器指导自己使用法学理论知识和专业技术能力来改造客观世界，正确认识、分析和解决改革发展中面临的“疑难杂症”，切实有效提高立法质量。

二、实现法律语言文本在形式意义上的高标准

立法是客观存在的事物而非抽象的概念，衡量立法质量高低也有着相应的标准，我国长期以来的法治实践和习近平总书记系列重要讲话为我们判断立法质量高低提供了明确具体的标准。高质量的立法，应当符合形式和实质两个方面的标准：形式意义上的高标准，主要是从外在表达形式方面对法律语言文本提出的要求，一般是指法律规定的具体内容能够做到结构分明，语言畅达，逻辑清晰，含义准确，要而不繁，便于理解和执行；实质意义上的高标准，则是从法治内在精神和法律实施效果方面所提的要求，主要包括法律规范应当符合党的各项路线方针政策决定和主张，符合宪法精神，具备针对性、及时性、系统性，能够准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，解决实际问题，反映人民意愿、得到人民拥护。高质量的立法，必然同时符合形式意义和实质意义双重标准，这也应当是每一位立法工作者所追求实现的目标。

从形式上来说，立法工作者应当精益求精、如切如磋，不断提高法律语言的规范化、统一化、精确化水平，特别是可以通过建立健全有关立法用语专家咨询制度，借重专家在汉语汉字和法律语言领域的深厚造诣，帮助提高法律语言文字水平，努力使法律语言成为最规范的语言表达方式，能够最精确、凝练、直观易懂地描述法律现象，确保法律适用的绝大多数对象都能清晰明白地知晓法律条文含义乃至内在精神，体现法律语言文本在形式意义上的高标准。

三、力争法律文件内容在实质意义上的高标准

一是在确定立法规划时，应当围绕党中央和国务院的中心工作，前瞻性与现实性相结合，重点突出。特别是要从改革发展中的突出问题和人民群众的重大关切出发，围绕经济、政治、社会、文化和生态文明建设等重点领域和关键环节加快法律的制定、修改、废止和清理工作。二是要扩大公众参与立法的机制。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民，要从具体机制、程序等方面进一步扩大和完善公众有序参与立法的范围和深度，广泛听取、认真对待各方面意见，充分尊重、合理吸收各种建设性意见和建议，最大限度地凝聚社会共识，保障法律法规的有效实施。三是要切实增强立法针对性、及时性、系统性。立法的引领和推动作用，不仅体现在解决有没有法的问题，更体现在法律能不能有效解决现实问题上。立法绝不能“回避旧问题，制造新矛盾”，科学立法要求不断提高立法的针对性、及时性、系统性。要以问题为导向，尤其是针对全面深化改革的重点领域和关键环节迫切需要解决的突出问题，集中力量和资源，深入调查研究，把握客观规律，抓紧开展系统性的法律制定和清理工作，使法律出得快、立得住、行得通，各项具体规定操作性强，实施起来切实管用。只有这样，才能真正实现立法在实质意义上的高标准。

2016年是我国全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。面对新常态、新任务，立法工作者必须以“两学一做”学习教育为契机，学思践悟，以党章党规和习近平总书记系列重要讲话精神整改作风，真正克服知识恐慌与本领恐慌，娴熟地运用学术理论和专业技术能力，攻坚克难，自觉主动以高标准来衡量和要求每一项工作，切实有效提高立法质量，制定经得起实践、人民、历史检验的良法，为推进“四个全面”战略布局，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供制度保障！

（作者系国务院法制办公室副调研员）

（责任编辑 周吟吟）