吕 图　(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)



建立新型征地补偿原则探讨

吕 图(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

摘要我国现行征地补偿制度有失公平，以牺牲农民利益为工业化和城市化进行积累，大部分失地农民的合法利益受到侵害，生活水平下降，面临生活困境。该研究借鉴其他国家征地补偿制度，立足我国国情，主张公平补偿原则，即提高补偿标准，扩大征地补偿范围，确保失地农民的生活水平不因征地而下降，建议将原来规定的“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费”改为7项补偿：①土地补偿费；②安置补助费；③地上附着物和青苗的补偿费；④社会保障费用；⑤生活补助费；⑥转岗期间的费用补助；⑦其他费用。

关键词公平原则；征地补偿；补偿范围

十七届三中全会提出完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理的补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题。在十八届三中全会上，政府再一次要求完善对失地农民合理、规范、多元保障机制。然而，我国现行征地补偿机制存在缺陷。2005～2013年，国家征用土地面积达14 201.62 km2，大量农用地转为建设用地。国家通过土地流转的垄断地位，从农民那里拿走大量资金，转移到城市建设和工业体系中[1]。这种靠牺牲农民利益为城镇化和工业化进行积累的做法，对于社会的影响是巨大的，不仅导致城乡差距进一步扩大，而且不利于房地产市场的有序健康发展。

据笔者大量走访辽宁省和山东省失地农民，发现超过60%的农民失去土地后生活水平下降，主要面临就业困难和生活成本增加的困境。并且，大量失地农民成为“三无农民”，即“务农无地、就业无岗、低保无份”[2]，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到城市居民的待遇，很有可能被城市“边缘化”，成为影响社会稳定的潜在因素[3]。国家现在基本完成了城市基础设施建设，工业体系形成，农民的利益理应受到更多重视，征地补偿机制改革的时机已经成熟。因此，有必要建立更加完善的征地补偿机制，在征地合理补偿与降低成本之间寻求平衡点。该研究立足我国实际，探讨更加合理的征地补偿原则，确定该原则下的征地补偿范围，以期为国家征地补偿机制改革提供参考。

1失地农民面临的生活困境

农民在失去土地进入城市生活后，面临诸多方面的困境，收入降低，消费增加，失地农民的生活水平因此大幅度下降。首先是就业问题。就业问题直接关系到失地农民的生存与发展，由于其自身文化水平、技术水平的限制，就业竞争力低下，由此导致失地农民常常只能选择技术水平低、体力劳动大、收入较低的职业，工作不稳定，给农民造成了较大的生活负担[4]。其次是生活成本增加带来的负担。原本城市的消费水平要高于农村，而且他们失去了原本可以通过农业生产制造相应的生活资料尤其是粮食、蔬菜和部分肉食的土地，子女教育、医疗、交通方面的成本也提高了，而且增加了一部分农村生活不需要的费用，例如取暖费，这就造成了农民在城市中生活成本较农村来说大大增加。此外，还有进入城市生活过程中的心理压力。从农民向城市居民的身份转化过程中，由于生活习惯和价值观等差异，农民可能感觉到不适应，也可能受到城市居民的歧视，农民会背负较大的心理压力，造成精神上的痛苦；同时，失地农民如果没有城市户口，也就无法享受城市居民的社会保障，面临的生活困境将会更加严峻。

2公平补偿原则的建立

2.1现有征地补偿原则对比当今世界各个国家的征地补偿制度中体现的原则主要分为以下3种：完全补偿原则、不完全补偿原则、相当补偿原则。

2.1.1完全补偿原则。该原则指对被征收人造成的全部损失进行补偿。这种补偿包括直接损失和由此造成的间接损失，例如土地未来收益、环境损失，甚至包括非经济上的损失，如心理压力、生活不适等。补偿不仅限于被征收客体，还包括与该客体有直接或间接关联以及因此而延伸的一切经济上和非经济上的利益[5]。由于成本过高，这种补偿原则一般只存在于城市建设成熟的发达国家。

2.1.2不完全补偿原则。该原则强调所有权的社会义务性，认为公共利益可以限制个人利益，在个人利益之上，在发生冲突时，公共利益优先。一般该种补偿只包括直接的财产损失。所以，这种补偿成本较低，一般难以使农民维持原来的生活水平。大部分发展中国家均采用这种原则。

2.1.3相当补偿原则。该原则认为由于征收目的的差异性，补偿标准是灵活的、相对的，因此对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数情况下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，对财产的的征收侵害，给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿[6]。比如对于财产所给予的一般性限制。该原则不仅体现了对公民合法财产的尊重，又兼顾了国家发展的公共利益的需要，为世界大多数国家所采用。

2.2公平补偿原则虽然我国没有明确征地补偿原则，但是就实际补偿行为来看，我国采用的补偿原则是以土地平均产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则[7]。政府基于公共利益，利用土地增值收益的剪刀差得到本属于农民的财产，虽然在国家发展初期这种行为促进了国家建设，但是对农民来说这是不公平的，也导致了城乡差距进一步扩大。国家建设基本成熟，不应当再以掠夺农民的利益作为国家发展的助推器。城市发展的成本不应当仅由农民来负担，而应由社会全体共同承担。为了适应社会主义市场经济体制要求，妥善协调国家、农村集体经济组织和农民个人之间的关系，保障农民的合法利益，借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，笔者认为国家有必要建立新型的征地补偿原则——公平补偿原则。

公平原则意指在民事生活领域，应使“各人得其应得”的观念求取最大程度的实现[8]。公平补偿原则强调的是公平，农民的合法权益应当得到保护。考虑到我国正处于社会主义初级阶段，社会经济水平发展还未成熟，无法达到发达国家的补偿水平。当然，我国的社会和经济快速发展也是有目共睹的，对于失地农民的补偿原则作出较大改变的时机已经成熟。社会发展和城市建设不应当仅是牺牲农民的利益换取国家的快速发展，应当较多考虑社会公平和失地农民的生活问题，笔者主张在原补偿基础上适当提升征地补偿标准，扩大征地补偿范围，提高失地农民的生活水平。因此，这里的公平补偿原则应当按照保证失地农民生活水平不降低的标准进行，区别于发达国家的完全补偿原则、相当补偿原则和我国之前的不完全补偿原则。根据公平补偿原则，补偿不仅是财产的直接损失，而且要充分考虑到失地农民就业困难、收入减少、生活成本增加、社会保障缺失、心理压力增大等方面的问题，建议合理提高补偿标准，扩大补偿范围，去除最高补偿倍数的规定，确保失地农民的生活水平不因征地而下降。

3公平补偿原则的补偿范围

为了贯彻公平补偿原则的思想，且使征地补偿易于操作，建议将原来规定的“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费”改为7项补偿：①土地补偿费；②安置补助费；③地上附着物和青苗的补偿费；④社会保障费用；⑤生活补助费；⑥转岗期间的费用补助；⑦其他费用。

3.1土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费我国《土地管理法》规定征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。显然，这是一种行政决定机制，在这种机制下，征地补偿费与被征地的市场价格无关，无法判断其是否合理[9]。实际上，耕地产值已严重偏低，造成补偿标准过低。因此，笔者建议去除最高补偿倍数的规定，使用更加科学的测算方法，能够反映土地的真实价值(按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算)的市场价格，然后兼顾政府的发展需求，按一定市场价格的比例进行赔偿。同时，应当严格限定村集体经济组织使用和发放的权限，确保失地农民获得合理的征地补偿。

3.2社会保障费用在国家大部分地区，失地农民享有部分社会保障，但是其保障标准相对于城镇社会保障体系而言较低，覆盖面较窄，甚至有些地区针对失地农民没有任何社会保障。农民失去土地的保障，也失去了农村居民的社会保障，却又得不到城市居民的社会保障，处在艰难而又尴尬的位置。如果农民失去农村居民身份成为城市居民，应当将失地农民纳入城市最低生活保障、养老保障、就业保障和医疗保障体系中，或者以现金形式给予农民补助，让农民生活有保障，使其成为真正的城市居民。针对失地农民的社会保障可以参考国家各地正在探索的典型保障体系模式，例如上海模式、重庆模式和嘉兴模式等，根据自身情况，建立切实可行的失地农民社会保障体系。

3.3生活补助费失地农民进入城市生活后，他们无法通过农业生产制造相应的生活资料，尤其是粮食、蔬菜和部分肉类，并且，子女教育、医疗、交通方面的成本也提高了，补偿中应当考虑到生活成本的增加。由此，笔者建议增加生活补助费，依据当地平均城市消费水平与农村消费水平之间的差值进行计算，缩小生活成本增加带来的资金缺口，帮助失地农民平稳度过征地后短期的生活困境。

3.4转岗期间的费用补助失地农民就业难是公认的社会难题。这一难题主要是因为失地农民自身文化水平和技术水平低下限制了农民的就业范围[10]，并且处于社会就业竞争压力大的大环境下，就业更加困难。在农民提高自身文化水平和技术水平期间，大部分沉积在劳动强度大、收入低的低端劳动力市场。政府在计算征地补偿费时应当考虑这期间给予农民转岗期间的费用补助，帮助失地农民渡过难关，提高就业竞争力，找到合适的工作。但是，这部分费用补助要有针对性、区别性、重点性，主要针对年龄为18～50周岁的失地农民，让这部分补助真正起到应有的效用，鼓励农民就业，使农民能够顺利就业，达到自给自足的水平，争取减少政府补助总额。

3.5其他费用考虑到各个地区不同的经济和社会发展情

况、不同民族的文化差异、个人因素及其他情况，设立该项费用方便各地方在一定范围内自由调节补偿款，根据实际情况进行计算和发放，对存在特殊困难的家庭，政府可以适当增加补偿。

4结论

为了适应社会主义市场经济体制要求，妥善协调和处理国家、农村集体和个人之间的关系，保障农民的合法利益[11]，国家应完善征地补偿机制，有必要确立新的征地补偿原则——公平补偿原则。该原则具体操作应当扩大补偿范围至土地原有用途损失补偿、附着物和青苗损失补偿费、安置补助费、社会保障费用、生活补助费、转岗期间的费用补助和其他费用等7项补偿，以此保证失地农民不因征地而导致生活水平下降。

参考文献

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[2] 崔晓光.被征地农民就业适应性培训研究[D].上海：华东师范大学，2007.

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[4] 王婉秋,李仕培,李辉,等.南充农耕土壤养分丰缺状况及变化情况[J].西南农业学报,2015(5):2181-2186.

[5] 吴芝花.谈失地农民社会保障制度的建构[J].河北农业科学，2008(10)：128-129.

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[8] 易军.民法公平原则新诠[J].法学家，2012(4)：54-73，177-178.

[9] 王心良.基于农民满意度的征地补偿研究[D].杭州：浙江大学，2011.

[10] 贾锐.农村土地征收补偿原则浅论[J].农村经济与科技，2014(10)：11-12，156.

[11] 刘邦凡，甄华英.试论我国农村土地征收补偿制度的改进[C]//燕山大学公共管理学科梯队.东亚公共行政改革国际研讨会论文集.燕山大学公共管理学科梯队，2012：7.

Principle of Establishing a New Land Acquisition Compensation

LU Tu

(College of Land Management, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

Key wordsThe principle of fairness; Land compensation; Compensation range

AbstractChina’s current land acquisition compensation system is unfair, at the expense of sacrificing farmers’ interests for the industrialization and urbanization accumulation. The legitimate interests of the majority of landless peasants have been violated with the falling of living standards. Based on the experiences of other countries and the current situation of China, we advocated the principle of fair compensation, which was enhancing compensation standards and expanding the land compensation range to ensure the living standard of land-lost farmers. It was suggestions that the original regulations should be changed to seven compensations: ① land compensation fees; ② resettlement assistance allowance; ③ compensation fees for ground attachments and young crops; ④ social security charges; ⑤ cost of living supplement; ⑥ expense compensation during job transfer; ⑦ other fees.

作者简介吕图(1994-)，男，辽宁海城人，本科生，专业：土地资源管理。

收稿日期2016-02-02

中图分类号S 27

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)07-236-02