集体林权抵押制度的法律分析

2016-03-18东北林业大学黑龙江哈尔滨150040

安徽农业科学 2016年6期

张镝，梁言　(东北林业大学，黑龙江哈尔滨 150040)

集体林权抵押制度的法律分析

张镝，梁言(东北林业大学，黑龙江哈尔滨 150040)

摘要林权抵押是国家集体林权改革的内容之一，其具有盘活林业资源、解决林权权利人资金短缺、推进资源配置市场化、加快农村经济发展的作用。然而，现行的法律法规及配套的相关制度并不利于林权抵押的健康运行。该研究从法律和实践两个层面介绍了林权抵押的现状，从法律规范、林权评估、林业保险、抵押登记、抵押权实现这5个方面分析了阻碍林权抵押发展的相关问题，并提出了完善林权抵押的相关立法、健全林权评估制度、发展林业保险制度、规范抵押登记制度、确保抵押权的实现等完善林权抵押的针对性建议，以期对我国林权抵押的未来发展起到积极的推动作用。

关键词林权抵押；林权评估；林业保险；抵押登记

The Legal Analysis of the System of Collective Forest Right Mortgage

ZHANG Di, LIANG Yan

(Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractForest right mortgage is one of the contents of the reform of collective forest rights in the country. It has an inventory of forest resources, solve the shortage of funds, promote the marketization of resource allocation, and accelerate the development of rural economy. However, the existing laws and regulations and related system is not conducive to the healthy operation of forest right mortgage. From two aspects of law and practice, the status of forest right mortgage was introduced, relevant problems hindering the development of forest right mortgage were analyzed from legal norms, evaluation of forest right, forestry insurance, mortgage registration, mortgage realization, and suggestions for the improvement of forest right mortgage were proposed, including perfecting relevant legislation of forest right mortgage and forest right evaluation system, developing forestry insurance system, standardizing mortgage registration system, ensuring the realization of mortgage right, in order to play a positive role in future development of forest right mortgage in China.

Key wordsForest right mortgage; Evaluation of forest right; Forestry insurance; Mortgage registration

所谓林权抵押是指债务人或者第三人以其林地使用权和林木所有权为抵押物，债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该抵押物价值优先受偿的一种法律制度[1]。林权抵押的法律关系包含主体、客体以及权利义务关系3大要素。林权抵押的主体是林权权利人(常见为林业企业、林农)和金融机构(常见为农村信用社、银行)。林权抵押的客体并非指向林权的全部内涵，而是指林木的所有权和林地的使用权。林权抵押的权利义务关系是指在林权作为抵押物期间，抵押人享有取得贷款的权利，负有及时归还贷款的义务；而抵押权人则享有请求归还贷款和届期未履行时的优先受偿的权利，负有发放贷款的义务。林权抵押作为国家集体林权改革的重要内容，对于经济、社会的发展具有着重要的意义。林权抵押能够在盘活林业资源的同时，成为林权权利人的融资渠道，为林权权利人解决资金短缺的问题，既促进了林木和林地使用权的合理流转，推进了资源配置市场化，又加快了农村经济的发展。笔者从法律规定和实践方面概述了我国林权抵押的现状，分析了林权抵押存在的问题，提出了相应的完善对策。

1林权抵押的现状

目前，林权抵押的法律状态与实践情况并不同步，甚至可谓之脱节，即立法滞后于实践。

1.1林权抵押的法律规定根据《物权法》第一百八十四条的规定，林权并不是法律明确禁止的抵押物。第一百八十条第一款第三项的规定：“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权。”《农村土地承包法》第四十九条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。” 国家林业局2004年规定的《森林资源资产抵押登记办法》第三条将商品林中的森林、林木和林地使用权规定为可用于抵押的森林资源资产。

此外，作为林权抵押的客体之一的林地使用权是否能够单独抵押，法律没有予以明确的规定，成为学者们争议的焦点。一种观点认为林地使用权本身具有交换价值，可以单独作为抵押物；另一种观点则认为林地的使用权是为了生产、经营，因此应当遵循着“地随林走”的原则，并以《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第八条第二款为依据。

1.2林权抵押的实践情况

我国林权抵押的实践情况是实践先于立法，福建、江西、浙江、辽宁、山东、黑龙江、重庆等地已开展了集体林权抵押的实践[2]。但是，林权抵押呈现的总体局面较为混乱。各地区对林权抵押主体的要求参差不齐，或严格，或宽松，但最终都影响了林权抵押的健康运行。各地区林权抵押贷款模式也尚未统一。目前，我国林权抵押贷款的模式有5种，包括直接抵押贷款、专业公司担保、小额贷款、农户联保贷款、龙头企业承包。此外，伴随着林权抵押的发展，产生了一批新兴行业(林权评估、林业保险等)，但与这些行业相匹配的法律法规和行业规范尚未成熟，因此，时常出现阻碍林权抵押发展的情况。

2林权抵押存在的问题制约林权抵押的问题主要包括相关法律的滞后、林权评估制度和林业保险制度的不完善、抵押登记制定的不规范以及抵押权的难以实现。

2.1相关法律滞后林权抵押与民生密切相关，理应在《物权法》中有明确的规定，但现行的《物权法》并未在此方面给其下位法提供制定法律法规的依据，导致现有的法律法规出现模糊、甚至对立的情况。例如，《中华人民共和国森林法》第15条规定了林地使用权流转形式包括承包、转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件等，而没有对抵押作出规定，这与上述《森林资源资产抵押登记办法》第三条相左。就林业抵押的内容而言，没有形成体系化的法律规范。而林权抵押的主体、客体、权利义务关系以及运行的模式等没有具体法规约束，当事人和相关人经常试图借法律模糊地带谋取“利益”，侵犯他人合法权益，造成林权抵押市场混乱，影响林权抵押正常发展的航向。

2.2林权评估制度不完善林权抵押的进行，必然涉及到林权的流转，而林权流转需要依据对林权价值的评估。林权评估在我国建立的时间不长，根基并不稳固，仍有很多亟待解决的问题。首先，我国缺乏一部统一的评估方面的法律作为评估工作的依据，目前对于林权评估的法律依据仅靠《中华人民共和国森林法》《森林资源资产评估技术规范(试行)》《森林资源资产评估管理暂行规定》等规范性文件。但这些规范性文件尚未形成体系化，并不完善。而且，对于林业活动的管理缺乏法律的规定。我国现阶段对林业活动由谁进行管理，尚不明确；对林权评估费没有统一标准；对办理手续，没有统一要求，在多地出现费用高、手续复杂、办理时间长等问题。其次，缺乏高素质的评估主体。林权抵押评估的技术性很强，所以对评估主体的知识储备要求较高。评估主体需同时具备与林权有关的法律知识和资产评估方面的知识。实践中，多数评估人员的职业素质偏低，且其时常违背职业道德，违规甚至违法操作。而评估人员虚报、伪造评估数据，将会给林权权利人造成直接损失，亦会挫伤林权权利人的贷款积极性。最后，缺乏科学的评估程序。在实际中，没有严格按照评估程序进行评估，随意性较大。以贿赂的私人干预方式和政府滥用行政权公权力干预方式，都会造成集体资产的大量损失。

2.3林业保险制度不完善林业资源暴露在野外，对自然高度依赖，也极易受到自然侵害，同时无法排除人为的损害，而这些致害因素又是毫无规律，极不可控的。对林业生产、经营过程中产生风险进行保险，是十分有必要的。但是，实践中林业保险制度的发展并不如人意。

2.3.1欠缺法律制度。林业保险起步晚，基础薄弱。目前，我国尚未制定专门的林业保险法。在实践中，通常按照《保险法》的相关规定进行操作。但是，林业本身具有特殊性，这是不容忽视的，这也就说明林业保险不能完全等同于一般的商业保险，不能单纯地让其适用商业保险的相关法律程序。

2.3.2供需负向发展。林业属于高风险产业，通常情况下，对于高风险的产业，保险人都会积极要保，而承保人也愿意承保。但是，我国的林业保险明显呈现着供给不足，需求不强的态势。就“供给”方面而言，由于林业本身的风险极高，保险公司可能承担的赔偿率较高，且林业保险的保险标的额难以确定，保险公司作为盈利机构不愿意达成这样一笔“薄利”交易。也就是说，保险公司在林业保险中所投入的人力、物力极可能远高于在一般商业保险中的投入，但是林业保险带来的收益却明显低于一般商业保险所带来的收益。“投入”与“收益”不成正比，保险公司当然不愿意承保林业保险。从“需求”方面来说，林权权利人不愿选择林业保险的原因是多方面的。一般来说，包含以下3点：第一，林业经营者的实际收益过低，认为不具有保险的必要。而且对于林农来说，林业风险是可能发生，也可能不发生的，购买林业保险实在是一种浪费的行为。第二，保险公司出于不愿承保或其他方面的原因，设定了过高的保险费用，“吓退”了一些林业经营者。第三，林业经营者对于林业保险还是比较陌生的，其保险意识比较淡薄，不了解保险的意义及相关规则。

2.4抵押登记制度不规范林权抵押在登记的过程中，也暴露出不少的问题。一是林权抵押登记的进行无法可依。林权抵押的客体为不动产，应当遵循物权法的登记生效主义。但是，我国物权登记制度尚待完善，故林权抵押登记如何进行仍然存有疑问。各地区在进行林权抵押登记时，只能按照各地方规章、政策自行规范。二是办理时间过长。由于登记机构进行登记活动无明确依据，操作流程中常出现反复的情况，会延长登记时间，从而影响林权抵押贷款业务的拓展。三是登记费用偏高。缺乏法规的约束，有时会出现登记机构滥用权力的情况，向林农收取较高的登记费用，不仅给林农带来的损失，而且打消了林农通过抵押贷款获取资金，规模化生产、经营的积极性。

2.5抵押权难以实现林权权利人直接向金融机构申请林权抵押贷款，当债务到期，债务人仍无法按期偿还贷款，抵押人要求实现抵押权而优先受偿时，将面临如何将林地承包经营权变现的问题。而这一问题出现的根本原因在于，林地使用权的交易市场封闭，不开放。相关林业信息流通困难，直接导致抵押权人的利益受损，间接影响林权抵押交易的发展。

除此之外，林木作为一种森林资源，法律法规对其有相应的保护，即严格林木采伐许可证制度。抵押权人想要实现林木抵押权，就必须先取得相应的采伐许可；否则，抵押权人所享有的林木抵押权就会因为无法实现而实际丧失。

3完善林权抵押的措施

3.1完善林权抵押的相关立法良好的社会秩序是社会进步的基础。立法不明，出现法律漏洞，代表着法的秩序价值没有真正的实现，而缺乏秩序价值的法律将会阻碍改革和建设的推进。据此，应当完善相关法律，在上位阶的法律中明确规定林权抵押的法律地位及相关事项。第一，在基本法中明文规定林权是可以进行抵押，使林权抵押具有法律依据。第二，对林权抵押的主体进行严格限制，以列举的方式规定成为林权抵押主体的条件。第三，统一法律概念，明确界定林权抵押的客体。第四，制定违反权利义务关系的法律责任。

3.2健全林权评估制度

3.2.1建立林权评估的法律体系。立法机关应加快对林权评估方面的立法，为林权评估提供法律依据，同时约束林业活动的开展。首先，根据实践中评估情况和现存法律法规的适用情况，制定出一部评估方面的法律，作为评估活动进行的总体依据。其次，对现行的规范性文件进行梳理，废止不适用的条款，删除不具有可操作性的用语，填补法律法规的空白，避免交叉。最后，根据各省、市的实际情况制定相应的规章，便于进一步实施。

3.2.2培养高素质的林业评估人员。对于林权评估人员的培养方式可以是多样化、可选择的，既可以由具有资质的林权评估机构进行的内部培训，也可以由当地政府公开组织培训以及想从业者从林业市场获取资讯自我培训。但是，无论是哪种培训方式，被培训者必须通过国家统一的考试，获得相应的资格证书，方能具备林权评估的从业资格。此外，还应当建立配套的等级考核制度，对于严守职业道德的评估人员给予更高等级的认定，对于违规操作者给予低等级的评定，对于严重违规者应当取消从业资格，并对其再次从事本业进行限制。

3.2.3建设科学的林权评估程序。科学合理的林权评估程序包括下面8个步骤：一是林业资源评估立项；二是签订森林资源评估委托书；三是编制森林资产核查计划；四是进行现场勘查与调查；五是收集与森林资源评估相关资料；六是对森林资源进行评定估算；七是编制和提交森林资源评估报告书；八是森林资源评估工作档案归档[3]。

3.3发展林业保险制度

3.3.1完善相关法律。林业保险有别于财产保险等其他商业保险，应当在《保险法》中设立独立的章节，对林权抵押的承保人、保险人、被保险人、再保险事由以及相关免责事由等进行明确规定。

3.3.2刺激供需稳步发展。以实践发展推进制度的完善，以制度的完善维护实践的开展。从“供给”和“需求”两方面开展。从“供给”方面来说，我国政府可以借鉴国外成功的经验，给予保险公司一定的林业基金支持。例如，芬兰的森林发生灾害时，政府设立的森林保险补助基金将会承担总损失的2/3，剩余的1/3才有保险公司承担。这既极大地减轻了保险公司的负担，同时又调动了保险公司的积极性。而就“需求”方面而言，政府应当加大对林业保险的宣传力度。在以林业生产、经营为主的地区，可以以村为单位，通过广播或开会的方式，介绍林业保险的相关知识；在农林类节目中，适当增加林业保险的相关知识和法律法规；在普法活动中，重点讲解林业保险的相关规则等。这些活动促使林业经营者了解到林业保险的相关知识，提高他们的保险意识。

3.4规范抵押登记制度规范林权抵押的登记制度，需要从两方面入手：一方面，各级林业部门根据以颁布的《森林资源资产抵押登记办法(试行)》制定具体的实施细则，在各地林权抵押登记规则成熟后，将其汇总，编撰成具体的林权登记制度，并设置在《森林法》当中。而实施细则应当明确限定抵押办理的时间，设定抵押费用收取的标准，特别注明工作人员有相关事项一次性告知的义务等。另一方面，应当设立专门的林权抵押登记机关。在县级林业部门设立林权抵押的专门部门，并严格采用登记上网形式，确保林权抵押的及时、合法、有效的登记。

3.5确保抵押权的实现建立林业交易市场，使林业信息处于流动状态。林业市场应提供下列信息：①提供全市林木林地权属登记信息；②开展森林资源资产转让、拍卖、抵押、企业联营、合资、兼并、租赁、清算等涉及森林资源资产及相关资产的价值评估；③收集、发布林权流转交易、林权证抵押、市场交易行情等相关信息；④撮合林业生产要素流转、交易，签订协议，办理相关手续；⑤提供林业法律、法规、政策的咨询服务等[4]。各地方应当制定相关办法，准许抵押权人因处置抵押物而采伐林木。例如，《黑龙江省农村信用社集体或非公有制林权抵押贷款管理办法》第三十一条的规定，各地区的采伐审批机关应当适时“放行”，按照规定予以办理相应的林木采伐许可证。

林权抵押的健康运行对于作为农业大国的我国来说，有着重要的现实意义，牵扯着林业经营者的切身利益。基于此，应当尽快完善相应的法律法规，建立起完备的林权抵押制度，营造安全、便捷的交易环境，促进经济、社会的稳定发展。

参考文献

[1] 林苇，王占洲．论林权抵押[J]．林业经济问题，2008，28(5)：431-434.

[2] 项定宜，李景义．浅析中国林权抵押的问题及法律对策[J]．社科纵横，2012，27(5)：57-64.

[3] 于荣舵．集体林权制度改革背景下的林权抵押问题研究[D]．济南：山东大学，2012：19.

[4] 马源濛，谢易奇．林权抵押的法律问题综述[J]．法制与社会，2011(11)：59-60.

科技论文写作规范——讨论

着重于研究中新的发现和重要方面，以及从中得出的结论。不必重复在结果中已评述过的资料，也不要用模棱两可的语言，或随意扩大范围，讨论与文中无多大关联的内容。

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)06-251-03

收稿日期2016-02-14